戶籍制度改革：打破半個世紀的壁壘

王永輝

2014年7月30日，備受關注的國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》正式公布。宣告自19 58年以來，在中國實行了半個多世紀的“農業”和“非農業”二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺。這意味著，今后中國不再有農民和市民的區別。

“農業戶”退出歷史舞臺

來自農村的趙珍進城打工已有10年了，之前她常常被人稱作“農民工”，然而今年7月30號之后，她與城里人在身份上不再有區別，她的農業戶口將被取消，今后將與城里人統一登記為“居民戶口”。

“讓‘農民工成為歷史！”這是以中國（海南）改革發展研究院院長遲福林為代表的專家學者一直以來的呼吁。在他看來，“農民工”這一稱呼在略帶歧視的背后，更重要是與“市民”身份的差距。改革開放以來，有2.6億農民離開農村到城市里工作，為中國的經濟社會發展立下汗馬功勞。但他們卻因為沒有城市戶口而被醫療、子女教育、居住等諸多問題困擾，始終無法真正融入城市生活。

7月30日公布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）取消了農業戶口與非農業戶口性質區分，讓農民在身份上與城里人真正地實現了平等。

“這次戶籍制度改革決心之大、力度之強、涉及面之廣、措施之實是前所未有的?！惫膊扛辈块L黃明在7月30日舉行的新聞發布會上表示，《意見》是當前和今后一個時期指導全國戶籍制度改革的綱領性文件，這標志著這一重大改革開始進入全面實施階段。

中國之前實行的戶籍制度的最大弊病在于城鄉戶籍背后的巨大福利差距。根據統計，之前由于戶籍制度差異，有60多種城鄉之間不平等福利，而此次戶籍制度改革的核心就是逐漸消除這一差距，使得人人享有統一的“國民待遇”。不再以“農業”和“非農業”區分戶口性質之后，一系列與戶籍相關的制度都將成為歷史。

如何逐漸剝離與戶籍相掛鉤的諸多社會福利，將是改革的焦點和難點所在?！兑庖姟穼Υ诉M行了闡釋：進一步調整戶口遷移政策，統一城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度，加快建設和共享國家人口基礎信息庫，穩步推進義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口。

這意味著，曾經的“農民工”趙珍，將可以在未來獲得和城里人一樣的社會福利和公共服務，她和城里人一樣，都是“居民”。

平衡區域差異

取消農業戶口后，農民與城里人一樣變成居民，實現進城農民的身份轉換只是第一步，改革的最終目的還是要讓新增的城市居民獲得均等的城鎮基本公共服務。中國不同城市之間，尤其是規模、級別不同的城市之間，附著在戶籍上的養老、醫療、教育、文化、就業等公共服務差別巨大。

戶籍制度改革之后，大量農民落戶城市會給城市公共服務造成巨大沖擊，對當地原住市民而言，移民的到來也許會影響自身利益，教育、醫療等資源將會被部分擠占，配套跟進能否跟上？基本公共服務能否均等化？這的確是此次改革的關鍵。事實上，這次公布的意見也充分考慮到了可能面臨的困難。對小城市、中等城市、大城市、特大城市的落戶政策提出了不同的要求。

北京大學光華管理學院學術委員會主任朱善利指出，戶籍制度改革和基本公共服務均等化，要求地方政府提高基本公共服務的財政支出以滿足新增居民的公共需求，包括廉租房建設、基礎設施建設、養老金支付、義務教育支出、公共衛生和公共安全支出等一系列財政支出，這無疑增加了改革成本。然而，目前一些特大城市尤其是千萬人口以上的城市人口壓力很大，已經消化不了，無法再擴大人口規模，增加新的負擔。

對于戶籍制度改革的具體實施，《意見》提出，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。希望通過層次推進，減輕改革的內部阻力，同時有助于穩定外來人口的發展預期。

然而實際情況是，目前許多農民的眼睛只盯著北京、上海、廣州（簡稱北上廣）等一線城市、省會城市或計劃單列市，因為這些大城市往往有更多的高薪工作機會，醫療、教育等相關公共服務的水平也更高。因此，中央的改革意圖與農民的意愿可能存在一定的差異，如何讓缺乏足夠吸引力的中小城市吸引農民落戶也是一個大問題。

國家發展和改革委員會秘書長李樸民指出，戶籍制度改革是個復雜的問題，牽涉到方方面面。增強中小城市的吸引力，不僅是涉及到戶籍制度改革的重要問題，也是實施新型城鎮化一個重要方面。中小城市是中國農民工的重要流入地。根據統計，大約有50%以上的外出農民工分布在縣級市和地級市。所以，無論是促進新型城鎮化發展，還是促進農民工落戶，增強中小城市的吸引力都是一個非常重要的任務。他認為，中國的中小城市的市政基礎設施建設和公共服務設施建設還有很大的提升空間。

如果家鄉就很好，你會跑到離家千里的北上廣去生活嗎？恐怕很多人心里都有答案。

土地怎么辦

出乎所有人的預料，戶籍制度改革前的一項調查顯示，現在的農民似乎沒有像我們想象的那樣希望轉為城市戶口。70后、60后的農民不愿意轉變為非農戶口的比率達到80%；而80后農民工不愿意轉變為非農戶口的比率是75%，同時加了一個條件，如果要交回承包地才能轉戶口，不愿意轉變為非農戶口的比率達到90%。難道他們真的愿意繼續城鄉戶籍壁壘，繼續忍受與城里人不相同的福利待遇嗎？當然不是，他們憂慮的問題只有一個—土地。

中國的城鎮化以及戶籍制度改革其中最重要的關鍵點，就是農民的土地。承包的土地和宅基地將來怎么解決，如何能在改革中保障農民的利益，是這一次改革的重中之重。

70后的農民工董磊在城里打工已有多年，已經習慣城市生活的他當然愿意成為一個堂堂正正的城市居民，“能轉戶口當然好，福利待遇、醫療、子女上學，好處多了去了”。

但是轉為居民戶口后，家里的地怎么辦，也是董磊一直在憂慮的事：“要是還保留農村戶口，等我混不下去了，或者老了，干不動了，我可以回家去種田，至少是我的一條后路，要是沒有了地，我沒工作了怎么辦，總得養活自己啊?！?/p>

有相同擔心的人不在少數，許多人愿意到城市里來工作生活，但并不愿意放棄家鄉的土地。這個問題怎么解決，是戶籍制度改革的一個關鍵點。

按照新的改革意見，即使農業轉移人口獲得了城市戶籍，他們的集體經濟收益權、房屋及宅基地保有權與農地承包權都將予以保留。這個規定是必要的、正確的。

國務院發展研究中心農村部的副部長劉守英指出，這一次國務院的文件非常強調土地權利的保護，這是我們戶籍制度改革的一個前提?，F在農民最關心的是，如果進城，城里的公共服務能否享受，另外，土地權利能否得到保障。

劉守英還指出，未來農民進城以后，留在農村的，一個是土地的經營權、宅基地權、集體收益分配權。這些土地，政府未來應采取什么樣的制度安排，都是目前積極探索的方向。未來應該是更多的通過市場的方式，來探索土地承包經營權，農村土地怎么流轉、宅基地怎么流轉，政府通過市場的方式，通過農民自愿的方式，來解決進城以后的農民原有的這兩項土地的權利。另外留在農村的人可以在經營上擴大規模，而宅基地這一塊也可以通過重組，實現整個農村的重新構造，實現城市和農村的雙贏，這個探索是未來的主要方向，并且應該通過市場主導而不是政府的主導。

事實上，通過改革，政府確立和保護農民的土地財產權，也可以針對農民的土地使用權所產生的公共性問題，行使合理的干預權，以維持資源利用的公正性及經濟的可持續發展，這是一條雙贏之路。