“三公”經費控制研究

于宗新++樊恒忠++張怡

摘要：對“三公”經費實施控制，應當圍繞控制目標而進行；控制目標包括規模適度、比例合理，使用規范、績效顯著，監督到位、問責有力等。目前我國“三公”經費控制中存在預算編制審批隨意性大、執行不嚴肅，支出不規范、不透明，存在腐敗浪費現象，以及缺少績效管理等問題，需要采取加強頂層設計、強化預算控制、完善內控和風險防范機制、加強國企消費管理、開展績效評價，從以及從嚴問責追責、推進制度建設等控制策略。

關鍵詞：“三公”經費 預算 管理 控制

“三公”經費是指使用公共資金支出的公務接待費、公車購置和運行費、因公出國（境）經費等三項經費。這些費用，因為長期缺乏公開透明，容易滋生腐敗，而廣泛受到社會關注。研究分析這些經費在管理控制中存在的問題，有針對性的提出提高控制水平的有效辦法，進而促進“三公”經費的管理規范化、制度化，是提高政府管理能力、防范腐敗風險、回應社會關切、提高公共資金使用績效的現實需要和長遠需要。

一、“三公”經費的控制目標

“三公”經費對于行政管理不可或缺，對于國有企事業單位的經營、運轉同樣不可或缺。通過有效控制，應當達到以下目標。

（一）規模適度，比例合理

“三公”經費在行政經費預算中的規模要適當，不能過小，影響行政效率；更不可過大，影響預算的約束性，造成浪費。同樣的，國有企事業編制“三公”支出計劃，也應與自身需要相適應，合理有度。除總體規模適度，在總預算（計劃）中的占比合理外；公務接待費、公車購置和運行費、因公出國（境）經費三項經費之間，與會議費、差旅費、培訓費等相關經費之間，也要確定合理比例，防止互相串用、擠占。

（二）使用規范，績效明顯

“三公”經費的支出要真實、合法，管理有序，使用績效明顯。所有支出應該按照預算（計劃）執行，不得超出標準和范圍；審批手續應當齊全，會計處理要準確合規；要按照規定正確歸集各項經費，按照要求適時公開；要完善效益、效果、效率評價機制，在合理、可持續的前提下，實現“三公”經費績效最大化。

（三）監督到位，問責有力

人民代表大會對“三公”經費預算的審批和監督職能得到充分發揮，業務職能部門管理有力，審計、監察等專職監督機關督查到位，單位內部監督機制運行有效，人民群眾的知情權、參與權、監督權得到充分保障。對“三公”經費管理失控造成嚴重后果的，甚至借機徇私舞弊的，應當依法依紀從嚴問責。要視具體情節給予黨紀政紀處分、組織處理，直至追究刑事責任；給公共資金、國有資產、國有資源造成嚴重損失的，還要追究民事賠償責任，既打又罰，從嚴問責。追責、問責的結果要能夠有效地反饋回控制體系，發揮其應有警示和防范作用。

二、當前“三公”經費控制中存在的問題

相對控制目標要求而言，當前我國“三公”經費控制中還存在諸多問題，引發這些問題的原因也是多方面的。

（一）“三公”經費預算編制和審批隨意性大

由于公務接待的多樣性、公車購置運行的復雜性、出國出境的特殊性，各級政府對“三公”經費的理解不盡一致，許多單位在編制預算時，將日常行政經費、管理經費中的“三公”費用與項目建設中的“三公”經費通盤考慮，編制預算不周密。財政部門審核時，因為審核業務繁忙，也往往存在“三公”經費預算審核把關不嚴的問題。人大在對政府預算進行審批時，也常常因為時間緊迫、預算專業性太強，審批不嚴不細。按照規定，國有企業領導人員的職務消費預算，應當報履行國有資產出資人職責的機構備案；在實際工作中，也存在編制隨意、審核隨意的問題。

（二）“三公”經費預算執行不嚴肅

有些單位不顧及預算的嚴肅性，超預算、超標準、超范圍列支“三公”經費，或隨意調整、追加預算。例如，2013年國資委及其57個所屬單位無預算、超預算列支公務用車費用619.34萬元，中船集團本部2012年公車費用超過規定限額88.50萬元；山東省17個部門單位公務接待費超出預算102%，31個部門單位公務用車運行維護費超出預算36%，13個部門單位因公出國（境）費超出預算99%。

（三）“三公”經費支出不規范

有的單位“三公”支出手續不全，如，中船集團本部及上海船廠2012年至2013年間共支出714.93萬元，用于購買禮品、購物卡等，沒有出入庫登記和相關審批、領用手續。還有一些單位隱匿、轉移“三公”經費支出，例如，2013年山東省有15個部門、單位將因公出國出境費173.82萬元在培訓費、差旅費或協會中列支，省工商局將公車運行維護費28萬元在工資福利費和其他科目中列支，省煤田地質局將本局公務接待費76.66萬元在其投資的酒店中列支。

（四）“三公”支出結果不透明

一是目前還沒有實現政府“三公”經費的全部公開。按照國務院確定的政府信息公開“時間表”，2015年以前實現全國市縣級政府“三公”經費全面公開。二是公開不細。2014年的中央機關“三公”經費公開數據雖然較以前年度細化了不少，但社會輿論的公開的“粗線條”仍有許多詬病。三是國企負責人公開職務消費情況不容樂觀。不僅鮮有企業向社會公開，對內部職工的公開也做得不夠，《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》落實不到位。

（五）腐敗浪費現象時有發生

有的鋪張浪費，花銷隨意；有的假借“公務接待”之名，搞請客送禮；有的借因公出國出境之機搞公款旅游，甚至巧立名目、弄虛作假搞公款旅游；有的超范圍超標準配備公車，或者公車私用；更有甚者，權力尋租，借機謀私。2013年1月，中國地質調查局的“美國和加拿大開展頁巖氣技術考察團”在美期間，改變行程，前往拉斯維加斯“考察”3天，回國后還報稱當時在加拿大考察，被審計署“點名”通報。

（六）缺少對“三公”經費的績效管理

“三公”經費支出屬于公共支出范疇，現代財政管理過程中，要求對公共支出的社會效果、經濟效益和行政效率進行評價。而我們在“三公”經費管理中，問“錢花的對不對”的時候多，問“錢花的該不該”的時候少，問“錢花的值不值”的時候更少。也就是說，合規性控制多，合理性評價少，績效評價更少。endprint

三、強化“三公”經費控制的對策

（一）深化體制改革，加強頂層設計

從全局的角度，對“三公”經費控制的各方面、各層次、各要素統籌規劃，在最高層次上尋求問題的解決之道，是高效快捷地實現控制目標的根本路徑。一是深化行政體制改革，控制耗費主體。目前，我國是五級政府，管理層級多，行政成本居高不下；同時，部門設置過多過細，各類無必要繼續存在的議事機構、臨時機構得不到及時清理。因此，要著力推進“省管縣”進程，減少行政層級；推進“大部制”改革，減少機關數量；清理不必要機構，整合行政資源。通過深化改革，減少“三公”耗費主體，節約行政成本。二是落實中央要求，壓減支出內容。嚴格執行中央“八項規定”，堅決制止鋪張浪費現象；加快公務用車改革，減少公車耗費；切實壓減不必要支出，從嚴控制本地、本部門的“三公”經費。

（二）細化預算管理，強化預算約束

一是規范預算編制，明細預算項目。要將公務接待費、公車購置運行費、因公出國出境經費全部納入預算當中，確保不重不漏；還還要將會議費、差旅費等相關費用全部列入預算，并準確厘定它們的預算界限。二是嚴格預算執行，防止擅自突破。要采取措施，加大違反預算行為的代價和成本，杜絕無預算、超預算列支“三公”經費和擠占、挪用其他預算支出“三公”經費的行為，堅決打擊鉆預算空子套取資金、撈取好處的行為。三是嚴控預算追加，強化預算嚴肅性。對“三公”經費原則上不得追加預算；確需政府動用機動財政資金安排追加的，一定要嚴格按規定程序調整，并要建立追加資金監督考核制度，確保追加資金按照支出預算確定的方向落實和使用。

（三）完善內控機制，防范內控風險

一是明確領導班子責任分工，落實民主集中制。要落實和完善集體決策制度，規范領導班子成員的職責分工，適度約束“一把手”行為，從內部有效防范“三公”經費失控風險。二是規范會計核算，強化財會監督。財會部門要按照財務會計制度，規范歸集、核算、反映“三公”經費，關注日常收支，發現和制止違規行為。三是強化內部審計，提高自我糾偏能力。應當建立內審機構的機關事業單位和國有企業，要組建內部審計機構；內審機構要從預算編制階段開始，自始至終參與“三公”經費監督，查找問題和管理漏洞，提出有針對性的審計意見、建議，推進所在單位“三公”經費管控水平。

（四）深化國企改革，控制職務消費

國有企業的經濟屬性，決定了國有企業領導人負有嚴格管理、合理使用國有資產、公共資金的義務，他們的職務消費必須得到有效監控。一是建立現代企業制度，理清職務消費邊界。要加快推進國有企業建立現代公司制度，形成運轉協調、有效制衡的公司法人治理結構；明確界定企業領導人職務消費和企業日常管理費用，建立相關的剛性預算約束，使企業領導人職務消費得到預算的有效制約。二是完善國資管理機制，強化財稅監督。明確企業資產和政府資產的實物邊界和價值邊界，代表國家行使所有者職能的政府機構，切實承擔起相應的出資者責任；建立國有企業重大事項報告制度，落實國有資本收益上繳制度，嚴格執行招待費稅前扣除標準。通過多種手段、多種制度，將國企領導人職務消費的權力關進籠子里。

（五）明確監督職責，完善監督機制

要按照有人監管、有效監管和合理監管的原則，明確各監管主體的責任，強化責任落實，完善“三公”經費監督機制。一是樹立人大權威，強化人大監督。要完善相關法律法規，為人大充分行使“三公”經費預算審批和監督權力提供法律保障；要明確違反預算所應該負的責任，提高人大監督的權威性。人大要組織專門的檢查、視察，要認真聽取人民意見，綜合利用各種措施對政府及國企的“三公”經費實施監督。二是加強專業指導，強化業務監督。財政部門要牢牢把握政府預算這一源頭管控環節，強化預算管理，嚴控制行政經費和“三公”經費，并組織好“三公”經費公開工作；國資委、銀監局等職能部門，也應根據自身職責，加強對國有企業、國有金融機構的指導、監督。三是做好審計監督，強化問題揭示。作為專門的經濟監督機關，各級審計部門要從預算編制、預算執行、預算調整和追加、績效評價等環節，全面介入“三公”經費審計，并注重揭示深層次、系統性、趨勢性的問題，幫助政府、各預算單位及國有企業改善“三公”經費管理。四是抓好“三公”公開，接受社會監督。“三公”經費公開的數據、資料應當盡量細化，回應群眾疑問要主動、細致。

（六）改善績效管理，構建科學的評價體系

對公共資金實施績效管理，是公共資金管理的發展趨勢。一是完善指標體系，建立績效評價模型。公共支出績效管理要將重心放在資金使用效益問題上，注重資金的效率性、經濟性和有效性，建立一套評價“三公”經費績效的定量、定性指標，構建評價模型；依據指標、模型，進行可以歷史比對、橫向比較的績效管理、評價。二是轉變評價方式，引入專業評價力量。“三公”經費績效管理中，要引進專業公司、專家或社會代表等第三方評估力量，進行獨立、專業、權威的評估，彌補傳統的政府自我評估的缺陷，解決政府自身評估專業力量不足的問題。

（七）從嚴問責追責，推進制度建設

“三公”經費涉及廣大人民群眾的利益，必須要從嚴管理、從嚴問責、從嚴追責；通過問責，為完善管控制度贏得時間、提供動力。一是充分利用監督評價結果，嚴肅責任追究。根據預算執行情況、監督檢查結論和績效評價效果，對“三公”經費管理、使用過程中由于故意或過失、不履行或未正確履行職責，造成“三公”經費嚴重失控的責任人，要依法依紀嚴肅追責問責。二是健全各項制度，建立長效管控機制。要將現行的、分散在各類法規、文件中“三公”管理規定，進行系統整理，理順關系，解決沖突，彌補漏洞，細化條款，修訂不適宜的內容，出臺統一的“三公”經費控制規范性文件；不斷總結這些規范性文件執行中遇到的新問題、新情況，不斷完善，并適時推進預算法、企業國有資產法等相關法律的修訂，從國家法律層面上建立“三公”經費控制長效機制。

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