國外城鎮化發展及啟示

潘志++++王行偉

[摘 要]遼寧推動新型城鎮化過程中，需要借鑒國外在提高城鎮化發展質量、改善城鎮化發展體系、調整城鎮化發展動力，以及調整城鎮化發展過程中政府職能等方面的經驗教訓，結合本地區實際，針對遼寧城鎮化過程中存在的問題，改進新型城鎮化建設工作。

[關鍵詞]城鎮化；區域經濟；遼寧

[中圖分類號]F290 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2014）10-0046-05

自2003年東北振興戰略提出以來，遼寧城鎮化率整體上呈現出持續上升趨勢，由2003年的56%提高到2013年的66.5%，年均提高1.05個百分點。十年間，遼寧發揮作為老工業基地所特有的產業基礎優勢，結合作為東北地區唯一海上門戶的區位地緣優勢，伴隨著工農互動、城鄉聯手、產城結合，推動產業、資金、技術、項目和人員等轉移和集聚，一方面實現工業反哺農業、城市支持農村；另一方面有力支撐城鎮化進展，初步實現了由傳統城鎮化向新型城鎮化的跨越，老城區更新改造和新城新市鎮構建發展的基本框架已經形成。2014年，《國家新型城鎮化規劃》對新型城鎮化提出了更高的要求，這一方面為遼寧進一步推動新型城鎮化發展提供了良好的政策空間，另一方面也必將促使遼寧站在新的高度上做好城鎮化工作。為此，遼寧有必要總結反思國外城鎮化建設的經驗教訓，從而將新型城鎮化建設提高到新的臺階。

一、國外城鎮化經驗教訓

國外城鎮化的經驗教訓主要體現在三大方面：第一是區域經濟學視角下城鎮化的發展質量和發展體系，即城鎮化過程中所產生的空間格局調整問題；第二是發展經濟學視角下城鎮化的發展動力；第三是城鎮化過程中政府對發展路徑的影響，即政府職能問題。

（一）適時調整空間格局

從區域經濟學角度看，城鎮化首先表現為空間格局的變化，具體來說就是對象空間由農村形態轉化為城區形態，空間要素資源隨之重組和調整，即農業資源要素密度的下降和工業要素密度的上升，產業重心由第一產業向更高層次梯度轉移?？梢哉f，空間格局直接決定了城區本身的存在，包括其存在形式、載體和質量。因此，城鎮化建設首先要解決的就是空間格局的變化發展問題，而國外城鎮化發展的經驗教訓在空間格局上具體體現在兩個方面：一方面是城區自身的更新改造，另一方面是資源在更大尺度經濟地理空間內的集聚和擴散，即城市群的集聚和互動，以及城市之間和城鄉之間要素的擴散。把握經濟發展規律，適應經濟發展階段，因勢利導，適時調整相應的空間格局，不同的國家和地區有不同的發展經驗和教訓。

1.城區自身的更新改造。新型城鎮化不僅僅是簡單地擴大城區規模，對傳統城區經濟發展同樣提出了更高的要求。而對傳統城區的更新改造，關鍵在于用足用好傳統城區內資源要素，充分發揮已有比較優勢，聯合規劃，科學重組，然后以此為基礎對外引進城區發展所需的稀缺資源要素，即先“內聯”，再“外引”，這樣才能帶動傳統城區經濟邁上新的臺階，步入新型城鎮化的發展軌道。以匹茲堡為例，作為美國東北老工業基地，匹茲堡傳統上以鋼鐵工業為主，在二戰期間支撐美國軍工生產，因而被稱為“民主軍火庫”。然而二戰后，匹茲堡由于經濟蕭條而淪為“銹帶”一員，甚至因為工業化過程中長期積累的高污染現象而被稱為“無蓋地獄”。匹茲堡痛定思痛，并沒有死抱著“鋼都”的盛名，而是充分發揮自身在發展過程中長期積累的人力資源優勢，以匹茲堡大學等高校和科研機構為龍頭，以政府融資平臺為載體，引導城市產業結構轉型，提升了城區發展活力，帶動周邊經濟，因此被稱為“創造新就業、新產業的范例，為21世紀經濟轉型做出了有益的嘗試”。產業結構轉型進而為匹茲堡城市空間格局的改造升級提供了強有力的支撐，隨著“厚重粗臟”類型的傳統產業逐漸被“輕薄精細”類型的新興產業所取代，匹茲堡就有條件發起了旨在更新改造城市的一系列活動，這些活動被當地稱為“復興運動”。這個復興運動大體可以分成兩個階段，第一階段的主要任務是治理嚴重的城市污染問題，隨著一系列環保項目的上馬和環保措施的落實，再加上污染產業的搬遷改造，城市環境逐漸趨于改善，以此為基礎，匹茲堡進而推進第二階段城市改造，這一改造旨在促進城市功能的全面轉變，通過在城區發展規劃和文化職能定位等方面的調整，強力推動城市經濟重心轉向教育、旅游、金融、醫療衛生和高科技研發等產業，從而承接由于城市產業改造而出現的剩余勞動力。在這一過程中，當局注意與當地社區合作，并廣泛聯合社會力量，科學規劃，以使得城區功能符合城市經濟發展方向和當地民眾需求。例如，匹茲堡當局在改造南區的過程中，針對當地傳統上由工人聚住、棚戶密集、地價低廉等特點，聯合當地社區，并與各層面社會資本和開發商接洽合作，制訂一整套系統化的城區功能規劃：包括河岸公園、辦公空間、住宅區、醫療衛生設施和體育場館等，再加上一系列商貿流通功能區域或節點的設置，使得改造后的南區既符合城市整體升級改造的需要，也切合當地民眾對公共服務和就業平臺的需求，南區的地價也大幅度升值，城區面貌煥然一新。雖然從數量規模角度看，匹茲堡城區人口未超過歷史上工業化高峰時期人口，但由于城區功能的改善和提高，城市化的質量得以提升，從而直接提升郊區和周邊城鎮的發展層次。而相反，同樣作為美國東北老工業基地的底特律，則因為資源外流、產業空心化等原因而失去了經濟活力，由此導致城區功能僵化，雖固守汽車業，卻因為未能及時改造城市空間和調整功能定位，所以由昔日“汽車之都”淪為“死城”。

2.大尺度空間上的集聚和擴散。在市場經濟條件下，資源要素在價格信號和交易成本的作用下，在一定對象空間內流動，表現出紛繁復雜的聚合重組現象，因此，資源要素超過一個城市范疇，在更大尺度經濟地理空間內的集聚和擴散不可避免。就需要政府這只“看得見的手”與“看不見的手”相結合，因勢利導，充分利用城鎮化過程中的極化效應和溢出效應，實現城區之間和城鄉之間的良性互動。其中尤其需要注意的是郊區化和逆城鎮化現象，這表面上是對城鎮化的一種反動，而實際上則是要素資源擴散到新的地理空間內重新集聚的現象，可以看成是城鎮化的一種延伸，尤其是在城市群或都市圈的背景下，大城市或中心城區所出現的郊區化或逆城鎮化的現象和趨勢，更加體現了經濟生態系統自身調整的功能過程。因此，只要適當利用，會大幅度提高城鎮化發展水平和質量，收到事半功倍的效果。

二戰之后，歐美發達國家紛紛步入成熟化的大眾消費階段，并逐漸向追求高質量生活階段發展，由此出現了郊區化和逆城鎮化現象：大量人口從地價和物價昂貴的城市回流到城郊，購房安家，逐漸形成了新的城區。政府為了潤滑人口在城區之間流動，加大對交通基建的投入，如美國艾森豪威爾總統提出的高速公路計劃，帶動了大批郊區城鎮的發展，分流了大城市的人口，降低了都市人口壓力，改善城市面貌和形象，甚至在整個美國國境內完成了資源要素重組，直接帶動了產業、資金和人才加速從美國傳統東北老工業基地“銹帶”城市向西部和南部“陽光地帶”城市的流動。約翰遜總統的“偉大社會”計劃，通過住房補貼等方式，又進一步推動了人口的分流，從而使美國城市化水平在高位運行的同時，提高了發展質量，緩解了因城鎮化而可能帶來的擁擠臟亂等“城市病”現象。

相反，印度城鎮化過程中，在孟買和加爾各答等大城市則出現了嚴重的“城市病”。需要指出的是：“城市病”并非城鎮化本身所固有的現象，而只是城鎮化的一種趨向，完全可以通過郊區化或逆城鎮化加以中和與調整。而調整的做法就是讓城鎮居民可以放心大膽地離開資源密度過大的城區，讓他們放心離開的辦法就是完善郊區的基礎設施，改善城區之間交通條件，從而孵化和保障相關服務型產業發展。然而，孟買和加爾各答等地郊區基建一片空白，交通不便，導致大量人口在涌入城市之后，因回流成本太大而留在城市，造成城市擁堵，環境臟亂，既影響了大城市的發展質量，還限制了周邊地區的發展水平。

（二）適時調整發展動力

從發展經濟學角度看，城鎮化是一個動態的現象和過程，因此城鎮化的主要內容其實就是城鎮空間內要素資源在動力機制的作用下聚合重組的現象和過程。在城鎮化發展過程中結合本國國情和階段性發展實際，適時調整發展動力，因勢利導，動態調整，不同國家有相應的經驗教訓。

城鎮化的發展動力主要是工業化，正是由于工業革命，大規模城鎮化才得以在工業化國家出現。長期以來，工業化為城鎮化提供人口和產業，城鎮化為工業化提供發展空間。因此，城鎮化和工業化是相輔相成的現象。然而，工業化不同發展階段，對應的城鎮化發展動力表現形式各有不同，直接決定了城鎮化發展路徑。這就需要在科學認知的基礎上加以利用，并適度調整城鎮化發展動力的更新升級，從而提高城鎮化發展水平和質量。新型城鎮化的集約發展路徑，必然要求其與新型工業化相結合，以工業化和信息化雙輪驅動帶動新型城鎮化的發展。這方面國外既有經驗也有教訓。

為了保障城鎮化集約發展，歐美很多城市紛紛推動“數字城市”建設，把整個城市納入到模塊矩陣進行統籌管理，整合交通、市政和環境監測系統，一方面大大降低了管理成本，另一方面也有利于更好地協調城市發展與資源環境之間的關系，提升城鎮化發展質量。歐洲一些城市還提出充分利用信息產業在自動化方面的最新成果，打造“智能城市”，把城市變成真正的自組織集成系統，充分體現出工業化與信息化驅動城鎮化發展的美好愿景。當然，歐美城市信息化是建立在其工業信息化基礎上的，體現的是工業化與城鎮化的良性互動。而傳統上以石油工業為主的阿聯酋迪拜，為了實現打造中東“數字城市”的愿景，充分發揮自身在海灣地區的區位優勢，通過推動金融自由化改革，構建“迪拜媒體城”、“迪拜網絡城”和“迪拜外包區”等自由經濟園區，吸引大量國際資本，并結合作為教育培訓樞紐的“迪拜知識村”等人力資源支撐平臺，推動信息產業的發展，信息化的發展帶動迪拜產業結構的調整，城市金融、文化和商務等現代服務業取得了長足進步，非石油類產業已經成為城市經濟發展的支柱，進而改善城市面貌，實現了通過新型工業化帶動新型城鎮化的發展路徑。而反觀同在阿聯酋的阿布扎比，雖然大量引進信息化技術，大興土木改造城市景觀，然而表面繁榮奢華的背后是產業結構高度單一，創新資源貧乏，嚴重依賴石油產業，新型工業化建設步伐滯后，城市發展轉型缺乏動力支撐，因此其城市發展的可持續性屢遭質疑。

（三）科學調整政府職能

在城鎮化過程中切實發揮好政府職能，也是國外在城鎮化發展過程中重要的經驗教訓。因為城鎮化發展過程中，市場通過價格機制和交易成本決定了資源要素的流向，然而市場不是萬能的，還需要政府的調節和補充。所以政府在城鎮化發展過程中起到了非常重要的作用，找準政府職能定位、職能邊界，發揮職能作用，有利于合理利用城鎮化發展動力，進而有利于城鎮化的健康發展。這方面國外既有經驗也有教訓。

任何國家的經濟版圖上都存在梯度差異，有差異就有分工，有分工就有專業化生產，由此形成區域性特色產業。不同地區在城鎮化過程中結合自身優勢，發展相應的特色產業，以此為動力，通過整合資源要素，帶動城鎮的發展。在市場機制的作用下，國際化開放性競爭使得真正發展成功的知名大都市呈現出明顯的個性化特色發展現象，其城市以某種強勢產業聞名于世。很多發達國家城市，如意大利的服裝之都米蘭、瑞士的鐘表名城洛桑等，都是通過長期市場博弈而形成了這種城市品牌。然而就發展中國家而言，要想在較短時間內實現階段性趕超目標，就需要引入政府作用，例如印度班加羅爾，就是政府與市場協調互動推動城鎮化水平提高的典范。班加羅爾在信息化過程中建立了全印度第一個計算機軟件技術園區，從而構建科學城，號稱印度硅谷，其計算機軟件出口在十年內增長了一百多倍，信息產業產值占全印度的三分之一，吸引大量世界五百強企業落戶，成為全球第五大信息科技中心，并成為聯合國開發計劃署榜上的世界第四新興工業城。在其帶動下，金奈、海得拉巴等高科技工業園區也發展起來，與班加羅爾互動發展，形成印度南部著名的軟件“金三角”。在班加羅爾的發展過程中，政府的作用非常明顯，在發展之初，當地領導人力排眾議，不畏人言，推動投資建設電子產業城，并且具有遠見卓識地把數據通訊網絡等基礎設施建設工作做到前面，為班加羅爾扶持信息產業發展提供了良好的發展空間平臺。當然，為了避免扶持政策因領導人更換或領導人注意力轉移而改變，當局還通過立法來保障穩健政策環境，同時還通過立法優化產業環境，包括減免稅賦和放寬準入等，降低交易成本。此外，當地教育得到高度重視，班加羅爾大學已經發展成為印度最大的大學，再加上其他多所高校，形成多層次人才培養結構，結合因發展環境而被吸引回國的海外人員，形成強有力的人力支撐。最后，班加羅爾專門成立城區發展局，從而整體規劃城鎮化發展空間，使其社會治安和生活環境整體上明顯好于印度其他大城市，甚至號稱“花園城市”，有利于吸引更多的人才和資本。政府長期扶持信息產業，終于結出碩果，但教訓也值得注意。由于在城市規劃發展上法規政策不到位，班加羅爾城區發展位勢差明顯，人才缺口和人才外流現象嚴重，電力和交通等基礎設施建設滯后，當然這也是印度乃至發展中國家城市發展過程中普遍存在的現象。

二、遼寧新型城鎮化建設對策

綜上所述，各國的城鎮化建設過程給我們提供了很多啟示。遼寧在推動新型城鎮化過程當中，應該合理借鑒國外成功經驗，并吸取相關教訓，因勢利導，趨利避害，以科學發展觀為指導，推進新型城鎮化的發展。

（一）當前遼寧發展新型城鎮化急需處理好幾個問題

作為老工業基地和東北地區唯一沿海地帶，況且遼寧已經進入工業化中后期，這就要求遼寧必須在高于全國平均水平之上推動新型城鎮化建設，通過用足用好省內的產業和地緣優勢，以市場為基礎，以工業化和信息化為動力，內涵增長，適度聚集，協調發展。

1.新老城區關系問題。近年來，省內新城新市鎮建設的有聲有色，令人矚目，然而在發展建設過程中，個別地方卻出現了老城區空間利用不當，甚至衰退的格局，這是由于單位時空內有限資源要素向新城區流動集中而導致的。這對老城區來說，既不公平，也不能不說是一種對城市空間資源的浪費。再加上新老城區功能分化不明，傳統城區質量結構提升緩慢，影響了新城區建設質量和功能的有效發揮。

2.大尺度空間內要素資源密度不同節點關系問題。隨著省內三大戰略的有序開展，全省區域經濟版圖格局已經凸顯，然而各區域板塊內——尤其是沈陽經濟區內部，大中小城市分工協作和產業鏈咬合程度有待于進一步提高，城區之間要素流動不暢、資源整合程度低等問題也不容忽視，尤其是個別地方新城新市鎮建設過程中，上述問題尤為突出，影響了城鎮化水平和質量的提高。

3.工業化發展階段與城鎮化發展水平關系問題。遼寧已經處于工業化中后期階段，迫切需要按照新型工業化的發展要求，實現工業化與信息化的雙輪驅動，而當前省內個別地區城鎮化建設過程中，還是說僅僅把新城區當成了產業園區和投資平臺，簡單粗放的圈地建項目現象仍然存在，這既不符合新型城鎮化的要求，也對今后城鎮發展造成隱患。

4.政府與市場關系問題。在當前各地新城區建設過程中，政府往往不滿足于做幕后推手，很多時候直接走上前臺，引導新城區建設方向，就當前發展階段實際而言，這本無可厚非，然而個別地區政府未能明確自身在城鎮化過程中的職能邊界和定位，存在大包大攬甚至拍腦袋決策現象，從而影響了城鎮化發展水平和質量的提高。

（二）遼寧發展新型城鎮化的基本思路

針對遼寧新型城鎮化發展過程中存在的問題，遼寧應該借鑒反思國外經驗教訓，結合本地區特定發展階段的具體實際，從以下幾個方面著手。

1.注重城區自身的更新改造。遼寧今后推動新型城鎮化過程中，可以適當借鑒匹茲堡更新改造的發展經驗，不要急于“鋪攤子”式的擴大城鎮規模，更不能簡單地以粗放型增長導向來投資擴大新城鎮建設，而應推動城鎮化發展重心由數量型轉向質量型、粗放型轉向集約型，先做好老城區經濟社會轉型發展工作，避免老城區陷入底特律式的困境。在這一過程中，要做到數量與質量相結合：遼寧既不用刻意限制要素資源流動，也不能坐視老城區空心化現象，而應該在明確老城區要素結構和分工格局基礎上，用足用好老城區已有優勢。對傳統城區以質量導向為主，必要時甚至可以犧牲數量比例性指標，聯合社區并廣泛聯合社會力量，科學規劃，適時引導產業調整，對于已有產業，該抓的抓，該放手的必須要果斷放手，從而輕裝上陣，推動老城區經濟轉型，使得改造后的城區既符合城市整體升級改造的需要，也切合當地民眾對公共服務和就業平臺的需求，并與新城區形成良性互動共同發展的格局，帶動新城區在更健康的軌道上發展，從而在更高的層次上引領新型城鎮化進程。

2.大尺度空間上的集聚和擴散。遼寧在城鎮化發展過程中，也存在著大中小城市間資源要素流動的現象，其中沈陽和大連等大型城市已經出現了明顯的郊區化現象，其他城市也出現了不同程度的郊區化趨勢，當然，郊區化或逆城鎮化現象在現階段并非主流，但也不容忽視，尤其是在當前城區功能重組和低碳經濟發展的背景下，更是應該加以利用。因此，遼寧在推動新型城鎮化建設過程中，應該借鑒國外發展經驗，整體規劃，大局著眼，區域內的新老城鎮既不是孤立的一座又一座城市，也不能在簡單地看成城市群或者城市帶，而應該從都市圈的視角出發。以沈陽經濟區為例，在推動新城新市鎮建設過程中，應該按照沈陽市建設國家中心城市方案中提出的“現有四個郊區城市化，新民、遼中郊區化”的總體要求和“協調發展蒲河經濟生態區，建設沈陽新母城”的戰略部署，著力推動縣域郊區化，郊區城市化，從而打造“大沈陽”。通過完善交通、水電、醫療和教育等基礎設施，以及相應的政策構架，將周邊城鎮變成“大沈陽”的“后花園”或者“郊區”，從而科學引導郊區化或逆城鎮化方向，使其為己所用，并適度扭轉局部城區要素密度過大和功能過于集中的現象，避免“城市病”。

3.適時調整發展動力。遼寧在發展過程中必須結合自身發展階段，做好新型工業化這篇文章，尤其是抓住信息化與工業化雙輪驅動這一要領。當前，沈陽經濟區新型工業化綜合配套改革試驗區已經上升為國家級發展戰略，今后應當結合新型工業化綜合配套改革，推動新型城鎮化建設，尤其在新城新市鎮建設過程中，尤其要注意避免新城鎮簡單地成為產業園區和投資平臺，而應該適度“拔高”，按照信息化的要求，“武裝”新城鎮建設，即使一時條件所限，難以大規模上項目，也應該做好前期規劃和基礎設施工作，為以后產業培育和企業孵化做好準備。

4.充分發揮政府職能。遼寧在城鎮化發展過程中，尤其是新城新市鎮建設過程中，應通過正確處理政府與市場關系，著力避免千城一面，更不應簡單人為地打造城市地標，而應該以相應的主打產業作為城市最好的“名牌”。為此，應該切實發揮政府駕馭引導市場經濟職能，培育并發揮地區優勢，科學規劃，協調發展。而在產業發展和城區規劃過程中，應注意避免因領導人換屆而帶來的經濟政策不連續和不可預測性，為此，需要做好地方立法工作，從法律的高度規劃城區經濟，從而保障城區經濟穩健發展，并積極探索體制機制創新，服務新型城鎮化水平的提高。以沈陽為例，當前沈陽渾南電子商務產業園已經獲批成為國家電子商務示范基地，而廣義上的電子商務作為信息化的市場經濟，必將加快推進沈陽乃至整個沈陽經濟區新型工業化建設步伐，為此，作為新型城鎮化示范區，位于渾南附近的蘇家屯可以先行先試，積極爭取政策，在法規等方面做到“把關不設卡，放手不撒手”，提高與渾南對接度，構建新型城鎮化動力機制，從而實現工業化與信息化雙輪驅動，帶動新型城鎮化發展。

責任編輯 魏亞男