體制改革、結構變化與煤礦安全規制效果

肖興志　郭啟光

摘要：頻繁爆發的礦難倒逼中國煤礦安全規制體制改革。本文使用MS—VAR模型研究了改革背景下煤礦安全規制系統的結構變化，分析系統不同狀態的特征與轉換規律，并運用廣義脈沖響應函數探討不同狀態下的安全規制效果。此外，本文還實證研究了規制周期對煤礦安全水平和煤炭產量的影響，結果顯示：（1）規制系統存在結構性變化，在樣本期內由“高規制波動狀態”向“低規制波動狀態”轉換，且呈現出明顯的“棘輪效應”；（2）“低規制波動狀態”下的規制效果優于“高規制波動狀態”下的規制效果；（3）安全事故的發生并未對煤炭產量產生顯著影響；（4）在全國“兩會”、黨代會以及春節等特殊時期，礦難起數和傷亡人數明顯下降，但煤炭產量變化不明顯，表明安全水平的提高是各級政府在規制周期內加強安全規制的結果。

關鍵詞：體制改革；煤礦安全規制；規制周期；MS—VAR模型

中圖分類號：F407.21文獻標識碼：A文章編號：1000176X（2014）09003207

一、引言

近年來，中國經濟總量一直保持著平穩較快增長，但經濟發展質量不容樂觀，食品藥品安全問題層出不窮，環境污染程度令人堪憂，工作場所安全事故接二連三，尤其是頻發的煤礦安全事故，已成為阻止煤炭產業健康發展的頑疾。國家安全生產監督管理總局的統計數據顯示，2000—2012年，全國共發生礦難33 352起，死亡57 415人。頻繁爆發的礦難拷問政府安全規制的效果，倒逼煤礦安全規制體制改革，隨著規制體制改革的推進，規制效果變化情況如何？這正是本文需要回答的問題。

關于安全規制效果，國外學者進行了較為廣泛的研究，其中最典型的是對美國職業安全與衛生管理局（以下簡稱OSHA）規制效果的評價。在OSHA建立之后的一段時期內，工人傷亡率逐漸下降，不少學者認為安全規制是有效的，能夠促進安全水平的提高[1]-[3]。然而也有學者對OSHA的規制效果持質疑態度，認為安全規制并未顯著降低事故起數和傷亡率，甚至適得其反，由此引發了規制無效論[4-5]。國內僅有少數文獻對安全規制效果進行探析。肖興志等[6]采用VAR模型實證檢驗了煤礦安全規制效果，認為安全規制在長期內有效，然而該有效性在短期內會被工人的逆向行為抵消。白重恩等[7]的研究表明，關井政策在減少鄉鎮煤礦產量的同時，導致煤礦死亡率顯著上升。此外，Nie等[8]利用省際面板數據，實證研究了地方安全事故與地方主要政治會議的關系，如地方“兩會”和黨代會等所形成的政治周期對安全規制效果的影響，發現礦難起數在地方“兩會”和黨代會期間顯著降低，并認為安全事故的暫時減少是地方政府控制煤炭產量而非加強安全規制的結果。

通過文獻梳理可以發現，學術界對于安全規制效果一直存在爭議，且大部分文獻使用線性計量方法對規制效果進行研究。本文利用專門研究非線性系統的馬爾科夫狀態轉換向量自回歸模型（以下簡稱MS-VAR模型），實證研究煤礦安全規制系統在不同狀態下的運行效果。此外，本文將全國“兩會”、黨代會以及春節等對礦難較為敏感的特殊時期以虛擬變量的形式納入回歸模型，實證研究其對煤礦安全水平和煤炭產量的影響，以檢驗安全規制周期是否存在及其影響機制。

二、典型化事實與理論假說

（一）體制改革與規制系統的結構變化

近年來，國家對煤礦安全規制體制進行了改革，規制獨立性逐步提高。2000年，在國家經貿委下設立煤礦安全監察局，與煤炭工業局合署辦公。2001年，煤炭工業局被撤銷，在國家經貿委下設立國家安全生產管理局（副部級），與國家煤礦安全監察局是“一套人馬、兩塊牌子”。此時國家煤礦安全監察局各分支機構仍受地方相關部門的領導，煤礦安全規制并未完全獨立于煤炭生產。2003年，國家安全生產監督管理局（國家煤礦安全監察局）升格為國務院直屬機構。此時國家煤監局雖成為獨立的第三方規制機構，但與尚未撤銷的地方煤炭管理局之間存在著職能重疊與執法交叉的現象。2005年，國務院單設國家煤礦安全監察局（副部級）作為國家安全生產監督管理總局管理的行政機構，獨立行使全國煤礦安全監察職能。

隨著煤礦安全規制體制不斷變遷，規制系統可能產生結構性變化。關于這一點，可從近年來全國礦難統計數據中得到初步判斷，如圖1所示。2001—2005年，全國月度礦難起數及傷亡人數均維持在較高水平，且波動劇烈，波峰與波谷之間距離很短，落差較大，表明在此期間礦難高發頻發，事故嚴重程度較高，規制系統運行很不穩定，處于高波動狀態。以2006年為轉折點，礦難起數和傷亡人數顯著下降，此后維持在一個較低水平，雖然仍處于波動狀態，但波動幅度已明顯縮小，表明事故發生頻率和嚴重程度均有所降低，規制系統運行處于低波動狀態。據此提出以下假說：

圖12001年1月至2010年8月全國煤礦事故起數、死亡人數與傷亡人數波動情況資料來源：國家安全生產監督管理總局政府網站事故查詢系統，由本文作者統計整理得出。

假設1：伴隨安全規制體制改革，規制系統由高波動狀態向低波動狀態轉換，規制效果得到提高。

（二）規制周期及其影響機制

本文將全國“兩會”、黨代會和春節等特殊時期所形成的周期作為規制周期。在上述時期內，社會穩定目標變得格外重要，一旦爆發安全事故，很容易受到新聞媒體的廣泛報道以及社會大眾的普遍關注，事故造成的社會負面影響隨之擴大。因此，在上述時期，中央政府往往自上而下強力推動安全規制相關政策落實，加強安全生產秩序整治力度，以確保安全生產形勢穩定。據此提出以下假說：

假設2：在全國“兩會”、黨代會以及春節等特殊時期，煤礦安全生產水平會有所改善。

然而，在現有的政績考核制度下，地方政府承擔著經濟增長與社會穩定的雙重任務。在全國“兩會”、黨代會之外的時期內，為了促進GDP增長以獲取財稅收益和政治晉升機會，地方政府傾向于放松安全規制，以獲取盡可能多的煤炭產出，默許企業選擇低安全投入、高風險的生產方式，導致安全事故發生。綜上所述，在全國“兩會”、黨代會以及春節等特殊時期，各級政府將社會穩定目標擺在首位，千方百計提高安全生產水平；而在其他時期，經濟發展則成為首要目標，為了保障經濟增長所需的煤炭產量，地方政府淡化安全生產目標，導致礦難頻發高發，上述過程周而復始，形成了規制周期。

此外，規制周期對煤礦安全水平的影響可能存在著兩種效應——直接效應與間接效應。直接效應是指，政府直接加大安全規制強度，對其轄區煤礦進行安全生產大檢查和打非治違等一系列安全規制措施，改善礦區安全水平。間接效應是指，政府為了達到提高安全水平的目的，對煤礦企業采取關停限產等治標不治本的做法，試圖通過減少煤炭生產間接達到控制事故發生的目的。據此提出以下假說：

假設3：規制周期通過兩種機制影響煤礦安全水平，即直接提高安全規制強度或者間接控制煤炭產量達到降低礦難起數及傷亡人數的目的。

三、實證方法、指標選擇與數據處理

五、主要結論及政策啟示

本文利用MS—VAR模型對中國煤礦安全規制系統產生的結構變化進行了刻畫，分析系統不同狀態之間的特征與轉化情況，并利用廣義脈沖響應函數研究了不同狀態下的規制效果以及安全生產水平對煤炭產量的影響情況。此外，本文實證研究了規制周期對煤礦安全水平和煤炭產量的影響。研究結果顯示：（1）本文構建的MSIH（2）—VAR（3）模型能夠較好地刻畫安全規制系統的運行狀況，由于存在結構性變化，煤礦安全規制系統以2006年為拐點，在樣本考察期內先后處于“高規制波動狀態”和“低規制波動狀態”，且在 “高規制波動狀態”下的運行時間較長，此外，規制系統在兩種狀態之間轉換呈現出明顯的“棘輪效應”，即更加偏好于向“高規制波動狀態”轉變；（2）“低規制波動狀態”下安全規制的效果要明顯優于“高規制波動狀態”下的規制效果；（3）煤炭產量基本不受安全事故的影響；（4）在全國“兩會”、黨代會和春節等特殊時期，礦難起數和傷亡人數顯著下降，而煤炭產量變化不明顯，表明規制周期對安全水平的影響機制是通過政府加強安全規制實現的。

上述研究結果的政策啟示意義在于，根據煤礦安全規制系統在兩種狀態下的運行效果以及兩種狀態的特征，政府應繼續加強安全規制獨立性建設，從根本上保持規制水平的平穩性，使得規制系統能夠長期維持在“低規制波動狀態”，最大程度避免規制波動給煤礦企業安全投入造成的負面影響，提高安全規制效果。這不僅要求在規制機構設置上保持獨立性，而且要在具體實施過程中提高規制執法的獨立性，逐步瓦解地方政府與煤炭企業之間長期形成的“政企合謀”關系。

參考文獻：

[1]Fuess，S.M.， Loewenstein，M. Further Analysis of the Theory of Economic Regulation：The Case of the 1969 Coal Mine Health and Safety Act [J]. Economic Inquiry，1990， 28（2）： 354-389.

[2]Gray，W.B.， Scholz，J.T. Does Regulatory Enforcement Work？ A Panel Analysis of OSHA Enforcement[J].Law and Society Review，1993，27（1）：177-213.

[3]Weil，D. If OSHA Is so Bad，why Is Compliance so Good？[J].RAND Journal of Economics，1996，27（3）： 618-640.

[4]Ruser， J.， Smith，R. Re-Estimating OSHAs Effects： Have the Data Changed[J].The Journal of Human Resources， 1991，26（2）：212-235.

[5]Scholz，J.T.， Gray，W.B. Can Government Facilitate Cooperation？ An Informational Model of OSHA Enforcement[J]. American Journal of Political Science， 1997，41（3）：693-717.

[6]肖興志， 齊鷹飛， 李紅娟. 中國煤礦安全規制效果實證研究[J]. 中國工業經濟， 2008， （5）： 67-75.

[7]白重恩，王鑫，鐘笑寒. 規制與產權： 關井政策對煤礦安全的影響分析[J]. 中國軟科學，2011， （10）： 12-26.

[8]Nie，H.， Jiang，M.， Wang，X. The Impact of Political Cycle： Evidence from Coalmine Accidents in China[J]. Journal of Comparative Economics， 2013， 41（4）： 995-1011.

[9]Hamilton，J.D. A New Approach to the Economic Analysis of Nonstationary Time Series and the Business Cycle[J].Journal of the Econometric Society， 1989，57（2）： 357-384.

（責任編輯：徐雅雯）

此外，規制周期對煤礦安全水平的影響可能存在著兩種效應——直接效應與間接效應。直接效應是指，政府直接加大安全規制強度，對其轄區煤礦進行安全生產大檢查和打非治違等一系列安全規制措施，改善礦區安全水平。間接效應是指，政府為了達到提高安全水平的目的，對煤礦企業采取關停限產等治標不治本的做法，試圖通過減少煤炭生產間接達到控制事故發生的目的。據此提出以下假說：

假設3：規制周期通過兩種機制影響煤礦安全水平，即直接提高安全規制強度或者間接控制煤炭產量達到降低礦難起數及傷亡人數的目的。

三、實證方法、指標選擇與數據處理

五、主要結論及政策啟示

本文利用MS—VAR模型對中國煤礦安全規制系統產生的結構變化進行了刻畫，分析系統不同狀態之間的特征與轉化情況，并利用廣義脈沖響應函數研究了不同狀態下的規制效果以及安全生產水平對煤炭產量的影響情況。此外，本文實證研究了規制周期對煤礦安全水平和煤炭產量的影響。研究結果顯示：（1）本文構建的MSIH（2）—VAR（3）模型能夠較好地刻畫安全規制系統的運行狀況，由于存在結構性變化，煤礦安全規制系統以2006年為拐點，在樣本考察期內先后處于“高規制波動狀態”和“低規制波動狀態”，且在 “高規制波動狀態”下的運行時間較長，此外，規制系統在兩種狀態之間轉換呈現出明顯的“棘輪效應”，即更加偏好于向“高規制波動狀態”轉變；（2）“低規制波動狀態”下安全規制的效果要明顯優于“高規制波動狀態”下的規制效果；（3）煤炭產量基本不受安全事故的影響；（4）在全國“兩會”、黨代會和春節等特殊時期，礦難起數和傷亡人數顯著下降，而煤炭產量變化不明顯，表明規制周期對安全水平的影響機制是通過政府加強安全規制實現的。

上述研究結果的政策啟示意義在于，根據煤礦安全規制系統在兩種狀態下的運行效果以及兩種狀態的特征，政府應繼續加強安全規制獨立性建設，從根本上保持規制水平的平穩性，使得規制系統能夠長期維持在“低規制波動狀態”，最大程度避免規制波動給煤礦企業安全投入造成的負面影響，提高安全規制效果。這不僅要求在規制機構設置上保持獨立性，而且要在具體實施過程中提高規制執法的獨立性，逐步瓦解地方政府與煤炭企業之間長期形成的“政企合謀”關系。

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[7]白重恩，王鑫，鐘笑寒. 規制與產權： 關井政策對煤礦安全的影響分析[J]. 中國軟科學，2011， （10）： 12-26.

[8]Nie，H.， Jiang，M.， Wang，X. The Impact of Political Cycle： Evidence from Coalmine Accidents in China[J]. Journal of Comparative Economics， 2013， 41（4）： 995-1011.

[9]Hamilton，J.D. A New Approach to the Economic Analysis of Nonstationary Time Series and the Business Cycle[J].Journal of the Econometric Society， 1989，57（2）： 357-384.

（責任編輯：徐雅雯）

此外，規制周期對煤礦安全水平的影響可能存在著兩種效應——直接效應與間接效應。直接效應是指，政府直接加大安全規制強度，對其轄區煤礦進行安全生產大檢查和打非治違等一系列安全規制措施，改善礦區安全水平。間接效應是指，政府為了達到提高安全水平的目的，對煤礦企業采取關停限產等治標不治本的做法，試圖通過減少煤炭生產間接達到控制事故發生的目的。據此提出以下假說：

假設3：規制周期通過兩種機制影響煤礦安全水平，即直接提高安全規制強度或者間接控制煤炭產量達到降低礦難起數及傷亡人數的目的。

三、實證方法、指標選擇與數據處理

五、主要結論及政策啟示

本文利用MS—VAR模型對中國煤礦安全規制系統產生的結構變化進行了刻畫，分析系統不同狀態之間的特征與轉化情況，并利用廣義脈沖響應函數研究了不同狀態下的規制效果以及安全生產水平對煤炭產量的影響情況。此外，本文實證研究了規制周期對煤礦安全水平和煤炭產量的影響。研究結果顯示：（1）本文構建的MSIH（2）—VAR（3）模型能夠較好地刻畫安全規制系統的運行狀況，由于存在結構性變化，煤礦安全規制系統以2006年為拐點，在樣本考察期內先后處于“高規制波動狀態”和“低規制波動狀態”，且在 “高規制波動狀態”下的運行時間較長，此外，規制系統在兩種狀態之間轉換呈現出明顯的“棘輪效應”，即更加偏好于向“高規制波動狀態”轉變；（2）“低規制波動狀態”下安全規制的效果要明顯優于“高規制波動狀態”下的規制效果；（3）煤炭產量基本不受安全事故的影響；（4）在全國“兩會”、黨代會和春節等特殊時期，礦難起數和傷亡人數顯著下降，而煤炭產量變化不明顯，表明規制周期對安全水平的影響機制是通過政府加強安全規制實現的。

上述研究結果的政策啟示意義在于，根據煤礦安全規制系統在兩種狀態下的運行效果以及兩種狀態的特征，政府應繼續加強安全規制獨立性建設，從根本上保持規制水平的平穩性，使得規制系統能夠長期維持在“低規制波動狀態”，最大程度避免規制波動給煤礦企業安全投入造成的負面影響，提高安全規制效果。這不僅要求在規制機構設置上保持獨立性，而且要在具體實施過程中提高規制執法的獨立性，逐步瓦解地方政府與煤炭企業之間長期形成的“政企合謀”關系。

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[7]白重恩，王鑫，鐘笑寒. 規制與產權： 關井政策對煤礦安全的影響分析[J]. 中國軟科學，2011， （10）： 12-26.

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[9]Hamilton，J.D. A New Approach to the Economic Analysis of Nonstationary Time Series and the Business Cycle[J].Journal of the Econometric Society， 1989，57（2）： 357-384.

（責任編輯：徐雅雯）