世界經(jīng)濟治理秩序的金磚“裂變”

蔣旭峰

金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人近期在巴西福塔萊薩見證簽署了成立金磚開發(fā)銀行和金磚應(yīng)急儲備安排的文件，標志著兩大機構(gòu)的設(shè)立從遠景藍圖被落實到了施工圖紙。這是金磚五國多邊合作取得的歷史性突破，標志著二戰(zhàn)后以布雷頓森林體系為代表的全球經(jīng)濟、金融治理版圖出現(xiàn)新變量。但是，必須清醒地看到，與國際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行等老牌布雷頓森林體系組織相比，兩家新機構(gòu)的羽翼尚未豐滿，做大做強自己需要智慧，也需要時間。

遲來的“裂變”

在二戰(zhàn)將要見到曙光的1944年7月，美國、英國、中國等44個國家的代表在美國新罕布什爾州的布雷頓森林開會，商討戰(zhàn)后全球經(jīng)濟治理架構(gòu)。各國決定建立國際復(fù)興開發(fā)銀行（世行前身）和IMF兩大機構(gòu)，前者致力于促進戰(zhàn)后重建，后者司職維護國際金融體系和匯率穩(wěn)定，加上1948年正式生效的關(guān)貿(mào)總協(xié)定（世貿(mào)組織前身），布雷頓森林體系的“三鼎”成型，標志著英美兩國全球經(jīng)濟盟主地位實現(xiàn)機制化的易位，美國的全球經(jīng)濟、金融絕對話語權(quán)確立。世行和IMF兩大國際組織距離白宮僅一街之隔的辦公樓位置就是最好的詮釋。

在過去半個多世紀以來，世行和IMF這兩大組織建立之初的使命已經(jīng)發(fā)生重大改變，歐洲已經(jīng)復(fù)興，美元黃金固定匯率制在1971年終結(jié)。世行的使命已從最初的戰(zhàn)后重建過渡到消除貧困，從單一的國際復(fù)興開發(fā)銀行演變?yōu)榘▏H金融公司等五大機構(gòu)在內(nèi)的多元化集團；IMF開始更為關(guān)注系統(tǒng)性重要經(jīng)濟體之間的互相經(jīng)濟溢出效應(yīng)。但總體而言，伴隨新興經(jīng)濟體的力量逐漸崛起，全球經(jīng)濟、金融治理格局的改革步伐顯然慢于這一步調(diào)。近期IMF遷都北京的熱議短期內(nèi)不會成為現(xiàn)實，筆者曾在2013年總部位于美國的布雷頓森林委員會成立30周年年會上提出這一問題，美國負責(zé)國際事務(wù)的副財長對此避而不答，華盛頓在場的美國政經(jīng)精英對筆者紛紛投來冷眼。

布雷頓森林體系建立的背景是世界地緣政治版圖和二戰(zhàn)后大國間經(jīng)濟實力對比達到質(zhì)變的臨界點，如今全球各國經(jīng)濟實力的對比又達到新臨界點，按照購買力平價計算，新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家今年的經(jīng)濟總量在2013年首次超過發(fā)達經(jīng)濟體。然而，原有國際秩序中的守成大國顯然不愿意與新崛起大國慷慨地分享權(quán)力。在日本主導(dǎo)的亞洲開發(fā)銀行等其他重要的區(qū)域性經(jīng)濟機構(gòu)中，金磚國家的話語權(quán)也難以得到充分體現(xiàn)。美國人一直擔(dān)任世行行長和IMF第一副總裁，美國是唯一擁有對兩家機構(gòu)重大決策否決權(quán)的國家。在有來自新興經(jīng)濟體候選人第一次競聘世行行長職位的2012年，時任世行行長的前美國貿(mào)易代表佐利克“逆歷史潮流”地強調(diào)，布雷頓森林體系機構(gòu)的掌門人應(yīng)該由美國人來擔(dān)任。歷史證明，守成大國往往不甘于進行權(quán)力分享，但時代潮流往往不可逆，某些標志性事件將加速守成大國的相對衰落。

從這一角度來看，金磚五國近期“另起爐灶”是世界經(jīng)濟版圖遲來的“裂變”。成立金磚開發(fā)銀行和金磚應(yīng)急儲備安排，展示了金磚五國間的戰(zhàn)略互信，也是新興市場經(jīng)濟體為應(yīng)對共同的全球挑戰(zhàn)、突破地域限制創(chuàng)建集體金融安全網(wǎng)的重大嘗試。盡管金磚五國之間有發(fā)展階段、文化、語言上的種種差異，有西方學(xué)者因此看空金磚五國的合作前景，但是這兩個倡議將金磚五國形成合力，體現(xiàn)了金磚五國對現(xiàn)存國際經(jīng)濟治理秩序的共同不滿，有助于提高金磚五國在國際經(jīng)濟事務(wù)中的話語權(quán)，推動全球經(jīng)濟治理體系朝著公正合理的方向發(fā)展，并給世界新增了金融防火墻。

從華盛頓到福塔萊薩

從金磚開發(fā)銀行和金磚應(yīng)急儲備安排的機構(gòu)設(shè)置中可以看出，它們借鑒了世行和IMF的經(jīng)驗，又充分考慮了這兩大國際組織運行中的弊端，體現(xiàn)了與這兩大國際組織的顯著區(qū)別，表明實力懸殊的國家也可以實現(xiàn)共治。有西方學(xué)者甚至提出，平等共治還可以給華盛頓的兩大經(jīng)濟組織治理提供新思路。

金磚開發(fā)銀行主要關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施等投融資業(yè)務(wù)，將給世行的業(yè)務(wù)帶來補充和競爭壓力；金磚應(yīng)急儲備安排和剛擴容的清邁倡議多邊化安排都與IMF的金融“消防隊員”功能有同質(zhì)性。但是新成立的兩家機構(gòu)和世行及IMF的“貴族氣”有截然區(qū)別，新興經(jīng)濟體這些密集的舉措和鮮明姿態(tài)給“難跳舞的美國大象”敲響了警鐘。

美國籍的世行行長同時兼任世行旗下國際復(fù)興開發(fā)銀行、國際金融公司等五大機構(gòu)的一把手，美國在世行所有機構(gòu)中既是工作人員最多的成員國，也是所有重大決策會議室里的“大象”，畢竟美國的份額是一超獨大的。金磚開發(fā)銀行初始認繳資本500億美元則由金磚五國平均分配，銀行總部將設(shè)在上海、首任行長由印度提名、首任理事會主席由俄羅斯提名、首任董事會主席由巴西提名、非洲區(qū)域中心將設(shè)在南非的分權(quán)做法，顯然要比世行更加民主，各方的意見都將有暢通的表達渠道。盡管世行的大量業(yè)務(wù)集中在發(fā)展中國家，很難想象世行的總部設(shè)在新德里，行長由南非人提名。參加2012年世行行長爭奪戰(zhàn)的哥倫比亞前財政部長何塞·安東尼奧·奧坎波就憤怒地提前退出選戰(zhàn)，稱選美國籍人士當(dāng)選世行新行長早就是注定的，他只不過是在陪太子讀書。

美國和歐洲大國在IMF中享有主要發(fā)言權(quán)，美國可以根據(jù)自己的好惡對所有重大決策決定是否動用否決權(quán)。在IMF的日常決策機構(gòu)執(zhí)董會中，美國、日本、德國、法國、英國的執(zhí)董無需選舉產(chǎn)生，而是“世襲”。2010年提出的IMF份額改革推進遲緩，就是美國濫用“一言堂”霸權(quán)的明證。美國國會中持美國優(yōu)越論和孤立主義傾向的部分議員認為憑此就可以拿捏住金磚國家的“七寸”，阻止金磚四國（中國、印度、俄羅斯、巴西）在IMF的份額進入前十，并阻礙中國的份額躍居第三。面對IMF遲緩的改革步伐，金磚五國此次明確提出“現(xiàn)有的全球金融安全網(wǎng)中，國際金融機構(gòu)受其治理結(jié)構(gòu)和貸款條件的制約未必能快速紓困。”

金磚應(yīng)急儲備安排中采用雙層治理與決策機制，由部長級理事會（像IMF的188個成員國組成的董事會）以共識決定戰(zhàn)略性問題，由常務(wù)委員會（像IMF的24人執(zhí)董會）以共識或簡單多數(shù)票決定操作性問題，互換申請及展期申請按簡單多數(shù)票決策審批。各國投票權(quán)與承諾出資額掛鉤，金磚應(yīng)急儲備安排初始承諾互換規(guī)模1000億美元，其中中方承諾出資410億美元，巴西、俄羅斯、印度各180億美元，南非50億美元。為兼顧各方訴求，設(shè)5%的基本票由五國均分。綜合計算，中國投票權(quán)為39.95%，巴西、俄羅斯、印度各為18.10%，南非為5.75%。這種治理與決策機制既體現(xiàn)了金磚國家間基于戰(zhàn)略互信在絕大多數(shù)事項上尋求共識決策的精神，又保障了互換及展期申請審批的決策效率。應(yīng)急儲備安排允許資金融入國在無國際貨幣基金組織借款規(guī)劃的情況下，從該應(yīng)急儲備安排融資，最高可達其該安排下最大借款額度的30%，這一安排體現(xiàn)了金磚五國在重大金融決策面前的大國氣場。在金磚應(yīng)急儲備安排中，中國與巴西、俄羅斯、印度之間投票權(quán)2.2倍的差距也低于IMF中美國（投票權(quán)16.75%）與第二大股東國日本（投票權(quán)6.23%）之間2.7倍的差距。

如今，世行和IMF走過了不平靜的70年，其間有成就也有失誤。例如在此輪金融危機發(fā)生前，兩大國際機構(gòu)都沒有發(fā)出明確的預(yù)警，但卻在救助東南亞金融危機等事件中發(fā)揮了不可或缺的作用。金磚開發(fā)銀行和金磚應(yīng)急儲備安排在機構(gòu)運作、項目運營和管理、防范道德風(fēng)險等很多方面都值得向兩大國際機構(gòu)學(xué)習(xí)，并避免其走過的彎路。建立新的機構(gòu)不易，提升其世界影響力更難，IMF運營至今尚未有過無法回收的壞賬，這也是其建立金字招牌的基石。

金磚五國中有些成員的經(jīng)濟規(guī)模在不久的將來會超越美國，但是其綜合國力和國際影響力要超過美國，必須耐心地等到遙遠的未來。在世行和IMF兩大國際機構(gòu)里，高管盡管膚色不同，但多數(shù)擁有在美國學(xué)習(xí)和工作的經(jīng)歷，對美式思維和價值觀有著較強的認同感。2012年競選世行行長的金墉、奧坎波、尼日利亞財長奧孔喬-伊韋拉三人皆畢業(yè)于美國常青藤名校并多年在美工作。世行和IMF的餐廳和咖啡廳并不高端，高端的是發(fā)生在餐廳和咖啡廳里的思想及業(yè)務(wù)交流。金磚開發(fā)銀行和金磚應(yīng)急儲備安排若要根繁葉茂，必須在自己的人才梯隊建設(shè)上有長遠規(guī)劃。

金磚五國已經(jīng)邁出了有里程碑意義的第一步，接著需要踏踏實實地走好前進的每一步，以每一點新成就來鞏固合作的地基，因為很多人在關(guān)注金磚五國走出的每一步，有人心存懷疑，有人心存嫉妒，也有人心存期待。

（作者單位：新華社對外新聞編輯部）endprint