農村資金互助社十年發展與探索—農民資金互助組織2014年年會綜述

范瑾

農民資金互助組織2014年年會暨全國首家資金互助社試點10周年紀念大會于2014年7月12?13日在北京中共農業部黨校召開。與往年相比，今年的年會召開時間提前了一個月，主要是基于兩方面考量：一是10周年的慶祝與總結。2004年7月10日，資金互助社試點在吉林開始正式啟動，因此2014年7月10日恰逢全國首家資金互助社試點10周年，在這個特殊又具有紀念意義的時點召開年會，可以在慶祝資金互助組織10年來發展成果的同時，進一步總結這一期間在發展過程中的經驗與教訓。二是商討依法規范開展信用合作等問題。針對最近時期在山東、河北等省的不少合作社出現的集資跑路等案例，我國政府在3月25日出臺了關于非法集資的最新政策，因此，有必要在這種情形下，借鑒農村資金互助社試點經驗，探索對資金互助組織有效監管的辦法，商討農村資金互助社發展需要的配套政策，進一步推進資金互助社依法規范開展信用合作并自律發展，為農民資金互助組織的改革與發展提供一個健康有序的市場環境。

本屆年會的主題是《新型農村合作金融：改革的力量源泉》。凝聚社會正能量推動新型合作金融健康發展，是會議的重要目標。年會由《銀行家》雜志社和北京百信之家共同主辦，來自全國各地的農村資金互助社理事長，北京農信之家、北京百信之家會員單位理事長（代表），地方政府領導，農村金融領域相關專家學者以及其他組織與個人等參加了此次年會。從具有實踐經驗的農民資金互助組織領導者到農村金融相關領域的專家學者，各方代表暢所欲言，對年會相關議題進行了深入交流與探討，分享經驗教訓，共享發展成果。

十年發展

中國人民大學農業與農村發展學院的周立教授，在農民合作剛剛興起之時就開始帶領學生開展研究調研工作，見證了農村資金互助的產生與成長。在本屆年會上，周立教授帶著對資金互助、對合作金融、對農民合作的關心和情懷，帶著參與合作事業的一種信仰，給參會各方講授了資金互助社這十年滄海桑田般的重大變化與發展。下面主要從政策發展與實踐發展兩個方面，來說明資金互助社的十年發展。

十年政策發展

2004年中共中央和國務院聯合發布“一號文件”，開始“鼓勵有條件的地方，在嚴格監管、有效防范金融風險的前提下，通過吸引社會資本和外資，積極興辦直接為‘三農服務的多種所有制的金融組織”。但是這一時期仍缺乏相應的金融監管和法律規范。

2005年國務院發布的《關于2005年深化經濟體制改革的意見》明確提出，要“探索發展新的農村合作金融組織”。最終帶來了2006年《農民專業合作社法》的出臺，以及調整放寬農村金融市場準入政策的推出。同時，2006年的一個標志性事件是中央“一號文件”正式提出了“引導農戶發展資金互助組織”，這是當時在農村出現的新名詞、新組織。經過幾年來政策與實踐的鋪墊，2007年，政府出臺了落實放寬農村金融市場準入的政策。之后的一段時期，不斷有新的政策文件出臺。比如2009年的中央“一號文件”提出，要“抓緊出臺……對農民專業合作社開展信用合作試點的具體辦法”，2013年年底中國共產黨十八屆三中全會關于“全面深化改革若干重大問題的決定”中，還提出了發展普惠金融，鼓勵金融創新。2014年的中央一號文件，更加指明“在管理民主、運行規范、帶動力強的農民合作社和供銷合作社基礎上，培育發展農村合作金融……推動社區性農村資金互助組織發展”。農民合作社和供銷合作社，成為開展資金互助的組織基礎。

同時需要提出的是，在銀監會“暫緩”審批農村資金互助社牌照、關閉這些機構正規化大門的同時，各項政策依然在引導各地的合作社，培育和發展資金互助。例如，2008年10月的中共十七屆三中全會決定，“允許有條件的農民專業合作社開展信用合作”。2013年11月的中共十八屆三中全會決議進一步簡化為“允許合作社開展信用合作”，這是中共中央對農村改革的最具含金量的改革舉措，是建立新型農村合作金融的必然選擇，是調動億萬農民投入改革的力量源泉。《決議》刪去了“有條件的”和“專業合作”等字眼兒，大大開放了在合作社基礎上開展資金互助的政策空間。

中共十八大以來，黨中央國務院更加重視發展新型合作金融，強化了政策支持力度，進一步明確了新型農村合作金融的發展目標、方向、原則和底線要求，不斷豐富農村金融機構的類型。習近平總書記在中央農村工作會議講話中指出：“農村金融仍然是個老大難問題，解決這個問題關鍵是要在體制、機制頂層設計上下功夫，鼓勵開展農民合作金融試點，建立適合農業農村特點的金融體系。”

十年實踐發展

周立教授根據在吉林四平等地的實地調研和探討交流，將2004?2014年這十年來資金互助組織的發展劃分為三個階段，即2004?2006年艱難探索的“非法”階段、2007?2011年的正規化發展階段以及2012年至今遍地開花的合作社培育資金互助階段。

2004?2006年艱難探索的“非法”階段。2004年7月10日，在農村合作金融專家姜柏林的推動下，吉林梨樹縣閆家村8戶農民在全國率先探索創建了農民資金互助合作社組織和制度，掛牌成立了中國第一家資金互助社——吉林梨樹縣閆家村百信農村資金互助社。資金互助合作社成立之初，共有總股金35200元，利息收入600余元，費用300余元（一筆100元、一筆200元的差旅費，以及購買票據文書等），沒有支付負責人和會計等任何的勞務報酬，另外還有許多費用都是自己承擔的。可以看出，當時的資金互助社完全是低成本的運營。

2007?2011年的正規化發展階段。2007年，農村資金互助組織面臨的政策環境有了巨大變化。一是《農民專業合作社法》的出臺，二是政府放寬農村金融市場準入，鼓勵設立三類新型金融組織。2007年3月，吉林省梨樹縣閆家村百信農村資金互助社得到第一張資金互助社的金融許可證，也成為資金互助社的第一家正規軍，標志著資金互助組織的實踐發展進入到了正規化發展階段。之后，全國各地資金互助社在銀監會《農村資金互助社管理暫行規定》和《示范章程》的引導下，開始了千軍萬馬擠獨木橋的正規化努力。經過5年努力，最終只有49家農村資金互助社得到了金融許可證和牌照。endprint

2012年至今遍地開花的合作社培育資金互助階段。2012年銀監會“暫緩”審批農村資金互助社牌照，導致農村資金互助組織的正規化大門被迫關閉。但此時各項政策仍在引導各地的合作社培育發展農村資金互助。2012年以來，中央政策文件雖不再審批新的牌照，但卻仍然在鼓勵農村的金融創新，包括人民銀行和銀監會等都在另辟蹊徑發展農村金融。各地政府、社會行動者、農村精英等群體推動產生，或者經農民自發、地區自發而產生的農民資金互助社層出不窮。既然政府在對農村資金互助組織關閉正規化大門的同時，依舊在政策上對這些組織的實踐創新進行承認與引導，那當前的新方向和考慮的重點就是農村資金互助組織的合法化問題。而爭取合法化的一個重要形式就是在合作社的基礎上培育資金互助，在大環境寬松、小環境緊張的情況下，自求生存的一個重要方式就是聯合起來。現在看來，農村資金互助組織已是遍地開花，開始形成燎原之勢。2013年12月份，吉林四平的柏林農民合作聯社成立；2014年3月，山東鄆城縣農民專業合作社聯合協會成立，股金總額達到9000萬元。

綜上，2004?2014年這十年來，農村資金互助社的發展由政策上的松動，到實踐上的萌芽，再到現在的遍地開花，的確是變化巨大。經過近十年的發展，資金互助制度經歷了從民間試點到國家政策認可的轉變，資金互助組織也由一個小村莊復制到全國各地。正如吉林梨樹縣閆家村百信農村資金互助社理事長姜志國先生在本屆年會開幕致辭中所講，歷經十年坎坷發展，草根金融從星星之火到燎原之勢，這是農民群眾在黨中央國務院持續政策供給條件下生動而偉大的實踐，回應了改革要求、市場需求和農民利益訴求。因此，我們要高度評價這一組織制度的創新。

規范探索集資跑路現象

2014年是全面深化改革“元年”。黨的十八屆三中全會作出了全面深化改革的戰略部署，“允許合作社開展信用合作”是中央政府對廣大資金互助組織的政策鼓勵與支撐。然而，當前出現了各類市場主體假借“合作社”的名義或是“合作社組織”等形式進入農村金融市場，吸收公眾存款，進行金融詐騙集資。這不僅擾亂了金融市場秩序，造成人民財產重大損失，同時合作社依法開展信用合作也被“抹黑”。新型農村合作金融組織的市場生態環境被嚴重破壞。例如，中央電視臺于2014年4月報道的河北邯鄲偉光種植專業合作社金融詐騙案，就是一起典型的假借“合作社”名義開展的非法集資案例。河北邯鄲偉光種植專業合作社以高出銀行一倍的利息吸引村民將資金投在這里，甚至還以高達20%的年息吸收內部員工和社會資金。在瘋狂斂財2億元后合作社突然倒閉，法人高英偉人間蒸發，近10萬農戶損失慘重。像這種披著“農民專業合作社”的合法外衣，而行使著非法集資之實，源源不斷地榨取著農民手中的血汗錢的非法機構，一旦人去樓空，農民將血本無歸。

另外，由于快速盲目擴張且缺少必要、合理的監督機制，資金互助社頻頻出現問題，自2012年下半年開始，部分互助社倒閉、擠兌風波頻發，部分農民資金互助社運營偏離服務“三農”的宗旨，股東“跑路”陷入兌付危機，影響當地經濟社會的穩定。例如，2012年10月下旬，連云港市灌南縣4家農民資金互助合作社的1.1億元存款被挪用、涉及2500多名儲戶，導致4家合作社無法正常兌現農民存款。2012年12月底，因當地一家擔保公司倒閉，鹽城射陽縣陳洋農民資金互助合作社遭遇社員擠兌，吸納存款大約4000萬元的這家合作社，巨額兌付壓力下，該社在兌付了數百萬元資金后，一度宣布停兌。從2013年年初開始，鹽城市亭湖區內陸續有多家合作社人去錢空，眾多儲戶的存款也無法兌付。鹽城市亭湖區東城、環保產業園、新洋農民資金互助合作社已經大門緊鎖，銀聯、鹽東鎮、瑞鑫農民資金互助合作社均已沒錢兌付。

2014年3月25日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯合印發了《關于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》，目的是針對一些農業專業合作社以入股分紅為誘餌來吸收農民資金投資異地或放高利貸等“非法集資”的重點對象，但是一些真正的農民信用合作組織也被波及。因此，怎樣分清合法與非法的邊界、怎樣理解合作金融與非法集資的區別、怎樣依法有效保護農村資金互助社就成為本次年會需要解決的問題。

來自中共中央黨校的經濟學部教授徐祥臨在年會上指出，新型農村合作金融組織具有以下特點：一是社員制、封閉性、社區性；二是不對外吸儲放貸；三是不對吸收的資金支付固定回報；四是管理民主、運行規范。從經營上可用四個關鍵詞概括非法集資的基本特征：一是不特定的客戶人群，二是高息攬儲，三是高利放貸，四是老板獨吞暴利。具體來講，非法集資就是以大大高于法定銀行存款利率的利息，從不特定人群吸收存款，再以更高的利息向不特定的企業或個人發放貸款，然后以苛刻的抵押條件甚至是非法人身傷害手段來保障回收本息。而非法集資與信用合作的區別有三點：第一，“老板”不同。非法集資“老板”一般是一個人或是少數人。而在信用合作中，社區是農民的集體，“老板”的人數是很多的，而且是以廣大農民群眾為主體的。第二，要看債權人和債務人是否是特定人群。信用合作組織也是存錢和借錢之間的紐帶和中介組織，它的債權人和債務人都是特定人群，就是在本區域內加入當地合作社的，都屬于社員。第三，利益分享機制不同。非法集資實際上是一種野蠻的商業性金融，老板賺了錢之后，即使不發生跑路問題，能夠正常還本付息，利差都是老板獨吞。合作金融則不是，賺得的錢一定是要歸合作社的社員所有，然后根據社員貢獻的多少進行二次返利。因此，這兩者的利益分享機制是不同的。

合作與自律監管

2014年的中央一號文件對農村資金互助組織的發展提出了五點規范：第一是堅持社員制原則。資金互助社的資金來源和服務對象，都是合作社社員。向社員這一特定對象吸收存款，為社員服務。社員一定程度上意味著社區，要將社員限定在一定的社區范圍內，社區有大有小，社區可以像閆家村那樣，以村為一個單位，也可以像小城子那樣，以鎮為單位。第二是封閉性原則。作為一種相互制的金融活動，不吸收公眾存款，不對外開放。第三是不對外吸儲放貸，使資金在合作社內部封閉運行。第四是不支付固定回報，不能以承諾高息的方式吸收存款。第五是社區性，政策鼓勵和推動社區性農村資金互助組織的發展。因此，只要堅持以農民合作社和供銷合作社為組織基礎，按照上述五條標準進行資金互助活動，應該都在政策規定的合法范圍內。endprint

對于當前的農村資金互助組織來說，一方面，黨和政府為資金互助組織的發展和改革提供了很寬松的政策環境，鼓勵農民依法開展信用合作；另一方面，總有一些不法分子，鉆政策的空子，打著資金互助或者是合作社的名義進行集資詐騙，給農民財產造成了極大的損失，也使農村金融的合作事業蒙受了不白之冤。這些詐騙案例為農村資金互助組織的發展敲響了警鐘，也給在農村依法開展信用合作帶來了相當大的挑戰。農村資金互助組織要想進一步規范發展，必須加強合作與自律監管。為此，參會人員在本屆年會上開展了熱烈又富有成效的討論，取得了很多實用性成果。

來自農信之家會員單位的范縣盛世資金互助部盛華宇理事長強調聯合與合作的重要性。在當前“大環境寬松、小環境緊張”的情況下，只有聯合起來才能實現自律和互助，清除行業內部害群之馬，共同抵制市場風險。盛華宇理事長指出，在市場經濟蓬勃發展的新時期，國際金融競爭與合作格局初步形成，單個合作社由于受資金和實力的制約，在組織、銷售、購買和競爭力方面都處于劣勢。為形成規模優勢，提高合作社盈利能力和發展潛力，在市場經濟條件下實現資金互助社的聯合與合作是當前的唯一出路，同時也是互助社應對困難的必要措施，是實現市場要求的必然選擇。因此各社之間要多學習和交流，依靠社員力量發展合作，為了社員利益推動互助社發展。作為資金互助組織的代表發言，盛華宇理事長在本次年會上又一次呼吁各互助社認真遵守北京農信之家資金互助合作社信用聯盟制定的八條自律公約。號召大家嚴格自律，進一步完善互助社治理機構，充分發揮社員代表大會、理事會、監事會的職能，重視審貸小組的職能，在充分調動經營管理團隊積極性的同時，強化對其的監督，規范開展信用合作。另外，為了防止出現“無知者無畏”的錯誤，他還提倡資金互助組織每年聘請第三方審計機構進行年度審計，通過第三方聲音來規范經營，發現自身存在的問題，及時整改，避免觸犯法律法規的紅線。

中國村鎮銀行發展論壇秘書長蔣勇先生從合作社與村鎮銀行開展合作的角度，強調了對資金互助組織進行監管和規范化管理的重要性。他總結了河北邯鄲地區農民專業合作社相繼跑路的現象，認為農民專業合作社的發展之道，就是規范化管理、互助式合作、品牌化經營和市場化對接。因此，農民專業合作社資金互助在初級階段的發展方向是，依托銀行的專業化管理和資金杠桿放大的效果，充當銀行信貸管理的助手，實現農民專業合作社的資金需求。為了防范出現“跑路”現象，需進一步加強監管，在初級階段積極向專業金融機構學習貸前審查和貸后管理等，切實從自身角度防范風險出現。

全國首家資金互助社推動者姜柏林先生從閆家村百信農村資金互助社的制度性創新實踐說起，總結了閆家村實踐在法律和政策上的示范效應。首先，閆家村在法律上回答了，目前的合法金融堅持的是吸收社員內部信用，而不是當前被司法打擊的吸收公眾信用，這就從法律上劃分了資金互助組織合法與非法的邊界。其次，在堅持規范的內部信用原則的同時，還要堅守“先入社，后服務，不對外放貸”的經驗，在這一前提下鼓勵開展合作金融。切實達到股權、產權結構合理，真正成立一個有實體性的自律聯盟。

中國人民大學農業與農村發展學院的馬九杰教授指出，從國際監管的角度講，合作金融的自控能力較強，對監管的依賴性弱于商業銀行，其所有權結構、治理結構以及組織方式等，本身就有自控風險的能力。因此，合作金融能夠在金融危機中表現出相對更穩健的特點。合作金融的優勢就在于，它為社員所有，社員內部這種相互熟悉的關系可以使資金互助組織在吸收存款和發放貸款的過程中不需要太多的外部監管。這也提醒我們，一定要把握住合作金融合規合法的度，不要輕易打破和超出合作金融的圈子。要成立合作聯合組織，形成上下垂直的自控監管，把風險化解到組織內部，而不是出現更多的分歧。因此，從資金調劑、風險控制、遵循市場規律以及合作金融自律發展需要的角度來看，聯合是當前農村資金互助組織發展的一個重要趨勢。

（作者單位：中國人民大學財政金融學院）endprint