農發行支持新型城鎮化的深層思考

田永強　岳峰

推進新型城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑。2014年3月16日，國家新型城鎮化規劃正式發布，拉開了中國向新型城鎮化進軍的序幕。中國農業發展銀行作為農業政策性銀行，如何順勢而為，在新型城鎮化建設中發揮出應有的職能作用，是迫切需要研究的一個重大課題。

新型城鎮化為農發行帶來難得的發展機遇

2014年中央農村工作會議指出，2020年，要解決約1億進城常住的農業轉移人口落戶城鎮、約1億人口的城鎮棚戶區和城中村改造、約1億人口在中西部地區的城鎮化。中央城鎮化工作會議提出，發揮好現有政策性金融機構在城鎮化中的重要作用。2014年中央1號文件提出，支持中國農業發展銀行開展農業開發和農村基礎設施建設中長期信貸業務，建立差別監管體制。3月16日發布的《國家新型城鎮化規劃（2014?2020）》也明確提出，發揮現有政策性金融機構的重要作用，研究制定政策性金融專項支持政策。同時指出，創新面向“三農”的金融服務，統籌發揮政策性金融、商業性金融和合作性金融的作用。從上述中央一系列政策要求看，政策性金融在新型城鎮化建設中發揮著不可替代的作用。也就是說，農業政策性銀行支持新型城鎮化建設既是履行基本職責的體現，也是不可或缺的重要組成部分。

新型城鎮化是農村人口有序向城鎮轉移的歷史過程。新型城鎮化的核心是要解決“人往哪里去、錢從哪里來、糧食怎么保”等關鍵性問題。這必然要涉及農業現代化、城鎮基礎設施建設和產業支撐等多個方面的問題，而這均與農發行業務密切相關。與此同時，要解決好上述問題，需要龐大的資金需求。據有關方面測算，2020年要實現《國家新型城鎮化規劃》中提出的常住人口城鎮化率達到60%，以及實現三個“1億人”安置轉移目標，至少需要資金40萬億?50萬億元。未來三年，我國城鎮化投融資需求量約20萬億元，平均每年約7萬億元，占年度全國固定資產投資額的20%左右。如此龐大的資金需求，為農業政策性銀行發揮職能作用提供了廣闊的發展空間。

農發行支持新型城鎮化的業務邊界

中央城鎮化工作會議和《國家新型城鎮化規劃（2014?2020）》對未來一個時期我國城鎮化的發展目標、政策措施、重點任務及保障機制等提出了明確要求。作為農業政策性銀行，在支持新型城鎮化中要扮演什么角色、發揮什么作用，需要進行深入分析和思考。

找準農發行支持新型城鎮化的切入點和著力點，堅持有所為、有所不為，突出支持重點，把握好業務邊界，是履行好政策性銀行職能的前提。根據中央城鎮化工作會議等一系列政策要求，農發行在支持新型城鎮化方面，要按照職能定位，以國家政策為導向，重點對新型城鎮化建設中的重點領域和薄弱環節進行支持，以更好地發揮政策性銀行的倡導和引領作用。要堅持政府主導，市場化運作，確保政策性信貸資金安全有效，做到速度、規模、效益相統一。重點體現在以下幾個領域：

圍繞三個“1億人”找準切入點。在中央提出的三個“1億人”中，第二、第三項與農發行業務相關，可介入支持。具體講，一是涉農棚戶區，包括國有林區、墾區棚戶區的危房改造，游牧民定居工程和城中村改造項目，屬于農發行業務范圍的，應找準切入點，對其予以大力支持。二是對中西部地區的新型城鎮化建設應加大支持力度，解決約1億農民的進城問題。重點支持中西部地區農村土地整理開發、縣城及縣以下城鎮基礎設施建設、文化教育衛生設施建設、環境設施建設、便民商業設施和農民集中建設等，推進中西部地區加快新型城鎮化進程。

圍繞農業現代化找準立足點。以糧食安全為核心，保障農產品的有效供給，不僅是新型城鎮化的基礎，也是我國經濟社會發展的底線。農發行必須始終緊跟國家戰略部署，從農業生產環節開始，加大對現代農業的支持力度。一是圍繞糧食生產核心區建設，支持耕地整理和開發。通過支持土地整理、土地復墾和土地開發，抓緊建設一批旱澇保收、穩產高產的高標準農田，提高非農土地利用的集約程度。二是支持農業基礎建設。支持以農田水利為主的農業基礎設施建設，包括農田灌溉、興建水庫、疏通河道和農業合作開發，提高農業生產能力。三是大力支持現代農業科技成果的研發和推廣應用，轉變農業發展方式。支持現代種業、農業機械、農業生產資料等的研發和技術推廣，支持高效農業、設施農業和示范園區建設，大幅度提升農產品單產。四是支持規模經營。探索對家庭農場、種糧專業大戶、農民合作社、產業化龍頭企業等新型經營主體的信貸支持模式，促進農業生產的規模化、機械化和現代化。五是支持主要農產品的收購與儲備。支持四級儲備糧體系的擴充，支持糧油托市收購和玉米、大豆等臨儲收購，優化對市場化購銷的支持，完善農產品價格市場形成機制。同時創新方式，支持農業企業走出去，利用國外市場開展種植、收購，彌補供需缺口。

圍繞城鄉發展一體化找準結合點。目前，國家已經指定國家開發銀行重點支持城市保障性住房建設和基礎設施建設，并且出臺了相應的支持政策。農發行很難在中等以上城市與其競爭，必須下移重心，調整策略，把支持重點放在大中城市郊區、縣城和縣以下城鎮的建設上。特別是我國城鎮化呈現出明確的就地城鎮化特征，縣城和縣以下城鎮將是接納農村轉移人口的主要場所，集并衰落村莊、集約利用土地、提高農村集體建設用地的使用效率將是不可逆轉的發展趨勢。這也是農發行今后業務發展的一片嶄新的、廣闊的、充滿希望的藍海。

圍繞涉農產業發展找準突破點。解決城鎮化發展過程中“人往哪里去”的問題，很大程度上要靠涉農產業的發展來實現。農發行要立足當地實際和產業特色，加大對相關涉農產業的支持力度，為進城農民提供更多的就業機會，筑牢城鎮可持續健康發展的產業支撐。一是拉長信貸支持鏈條。要以農業產業化龍頭企業和各地產業園區、產業集聚區為重點，對農產品收購、加工、銷售和物流各環節提供全產業鏈支持，在生產者、加工者和消費者之間搭建起連接的橋梁。積極支持冷鏈物流體系建設和市場體系建設。二是支持涉農產業集群發展。積極支持市場前景好、技術先進、管理優良、輻射面廣、帶動力強的農業產業化龍頭企業和涉農產業集群發展。總結推廣德州“新型社區+產業園區”同步支持信貸模式，促進新型城鎮化健康發展。三是支持涉農服務產業發展。新型城鎮化背景下，城市郊區、中小城鎮的服務業，很大一部分是為現代農業與涉農工業服務的，也是農業產業鏈條的一部分。農發行要創新金融產品，強化對涉農服務產業的信貸支持。endprint

圍繞農村社會事業發展找準著力點。農業發展銀行利用“看得見的手”對農業農村薄弱環節和公共領域進行支持，是其履行政策性銀行職能的重要組成部分。一是積極支持農村垃圾處理、污水處理、土壤環境整治及居住環境整治，支持飲水工程建設，打造良好的生態環境。二是加大對農村公路、電力、郵政、網絡等的支持力度，加快農村基礎設施建設步伐。三是強化對農村學校、醫院、文化設施和體育場館設施的信貸支持，促進農村社會事業發展。

農發行支持新型城鎮化存在的困難和問題

外部方面

資金來源受到嚴峻挑戰。一是再貸款額度受到嚴格控制，央行再貸款額度從2004年的6099億元下降到2013年的2920億元，占負債的比例由84%降至目前的12%；二是存款組織范圍受限，目前農發行的存款組織僅限于縣域及其以下，且不包含個人儲蓄業務；三是債券發行渠道單一，尚未獲準發行特定對象認購的指定用途金融債券，同時所發行的金融債券限于銀行間市場；四是不合理的存款準備金制度。目前，國開行、進出口銀行都不上繳存款準備金，而農發行上繳存款準備金率高達18%，比農村信用社還高。這種資金來源的市場性與資金運用的政策性錯配局面如不抓緊改變，必然會大大制約農發行在支持新型城鎮化建設中的功能發揮。

缺乏支持新型城鎮化的財稅支持政策。一是缺少成本補償。目前農發行的資金主要來源于市場化發債，資金價格隨行就市，而貸款業務政策性極強。2013年年底，政策指令性業務和政策指導性業務占比達到92%。貸款利率基本沒有上浮空間，且已經出現利率倒掛現象，而國家對農發行執行政策帶來的利益損失并未建立相應的補償機制。二是缺少稅收優惠。農發行成立初期，經國務院批準，財政部、國家稅務總局對農發行繳納的營業稅、企業所得稅全額返還并轉增資本，但這一政策僅延續了5年。自1999年起，農發行需依法繳納營業稅和企業所得稅，且稅率高于農信社和農行。三是缺少合理的激勵機制。作為實行企業化管理的事業單位，農發行仍執行與其他事業單位一致的薪酬制度，靈活性體現不足。

缺乏差別化監管政策。一是監管目標不明確。監管部門對農發行開展農業農村中長期信貸業務的監管，缺少明確的目標和指標體系，主要從自身主觀理解來開展監管工作。二是監管的重點不突出。對政策性貸款業務和自營性貸款業務均以風險防控為主，沒有體現出政策性特點。三是監管標準的同質化。未充分考慮農發行的政策性銀行本質，對農發行開展政府融資平臺貸款的監管標準與其他商業銀行一致，完全未體現出差異化。四是在信貸規模分配上，未考慮農發行執行政策的需要給予適當傾斜，近年來規模增速低于國開行和進出口銀行。

內部方面

承貸主體過于單一。在承貸主體準入上，重政策性企業、重政府投融資客戶，限民營企業、限新型經濟組織，與國家大力發展混合所有制經濟，鼓勵社會資本參與新型城鎮化建設的政策導向不相吻合。一旦遇到政策調整，比如銀監會對平臺公司實行名單制管理和貸款額度總量控制之后，中長期業務如何發展，就成為現實問題。

擔保管理控制過嚴。一是對擔保物的實體選擇，偏好土地、房產，排斥權益性資產。二是擔保折率的附加控制，在抵押物估值已體現經濟發展程度及市場差異的前提下，再次分檔設立折率，對縣域及西部地區實行雙重減控，不利于業務發展。三是抵押物的分步落實與逐步釋放的機制長期缺位，長時間超折率占壓大量的擔保資源。

信貸政策未體現區域差異性。在信貸政策制定上，基于大中城市財政盤子較大、土地市場活躍的特點，給予其周邊及郊區項目較寬松的準入尺度，未能充分照顧中西部落后地區及縣域基礎設施建設的資金需求。這種分類政策與新型城鎮化“由城市向村鎮延伸，強化基礎設施建設”等要求不盡相合。

貸款期限設置過短。現有農業農村中長期項目貸款品種的期限多為5?8年。新型城鎮化所涉及的諸多公益性項目投資規模大、建設周期長、收益水平低，國開行和商業銀行一般給予貸款期限為15?20年，相比之下，農發行貸款品種的期限不能適應項目建設的時間規律，不能很好地滿足新型城鎮化公益性、敏感性的資金需求。

辦貸流程鏈接過長。目前中長期貸款從營銷到投放，需歷經“三上三下”（報審、報備、報請規模及其批復）的較長過程。在貸款投放環節，作業監督主流程需經10多人30余個環節，輔助流程需經近10人10余個環節，方可完整走通。在業務實踐過程中，一些項目馬拉松長跑后終獲批，但政策環境、客戶需求、貸款要件已面目全非，一些項目在走完流程及落實貸前條件后規模已過期失效，導致地方政府和客戶很有意見。

政策建議

積極爭取相關配套政策

建立穩定的資金來源保障機制。一是借鑒國開行做法，允許農發行定向發行低利率專項債券。二是增加央行借款。對農發行開展的政策指令性業務，央行應通過再貸款方式給予全額保證。三是取消或降低農發行存款準備金。四是建議有關部門將土地出讓收益中提取的農業開發資金、水利建設基金、農村社會保障資金等涉農財政資金均由農發行代理撥付或存放農發行。五是允許農發行在證券交易所等市場公開發行債券。

爭取財稅政策支持。一是對農發行市場化籌資利率倒掛損失給予補貼。二是享受與農信社等涉農金融機構同等的優惠稅率。三是增加資本金注入，力爭達到巴塞爾新資本協議（III）規定標準。四是對新型城鎮化建設、水利建設等政策性貸款放寬不良貸款核銷政策。

落實中央1號文件精神，實施差別監管。一是明確以執行政策為導向的監管目標。二是對政府融資平臺貸款實行差別化準入政策。三是取消對農發行平臺貸款的總量控制。四是允許農發行對公益性項目辦理純財政墊付性貸款。五是實施高于商業銀行的不良貸款容忍度。六是放寬信貸規模控制，建議新增規模比例應與國開行和進出口銀行相當。

優化內部管理機制

進一步拓寬承貸主體。放開對承擔城鎮化建設職能的商業化運作的民營企業、混合所有制企業的準入；支持混合所有制經濟主體從事城鎮建設和產業發展；支持各類由種植大戶、家庭農場、專業合作組織演變而成的新型農業經營主體，支持農業產業化龍頭企業與其構建新型農業經營體系；鼓勵政府投融資公司與各級法定土地儲備機構開展業務合作，通過工程款等市場交易途徑，將土地出讓收入返還合法輸送到公司類平臺，有效實施注資增信，培育更多的、可承建其他基礎設施建設項目的合格主體。endprint

創新信貸支持模式。一是貸投混搭式。對財政代償分攤周期長，但回報穩定的項目，除發放貸款外，另配套輔之以投資業務，包括股權投資和融資租賃，緩解財政暫時性的資本金壓力，獲取貸款和投資雙重收益。二是銀團貸款式。對項目投資大、貸款額度大的項目，符合銀團貸款條件的，可發起或參加銀團貸款加以支持。三是中介擺渡式。探索借助中介機構，對小微企業發放貸款，由中介負責統一管理和承擔連帶還款責任。四是貸售結合式。對建設還款周期長的項目，給予較長的貸款期限，視情況在項目建成后，通過金融資產轉讓、資產證券化方式，提前回收規模與資金，既保障客戶還款期限不變，又緩解農發行自身資金來源與運用的期限錯配矛盾。

逐步改進擔保管理。一是落實擔保與貸款同步的動態抵押管理，分步落實擔保，逐步釋放押品，并妥善解決歷史形成的超占押品的問題。二是統一抵押折率，在土地房產類押品評估價值（基準地價）已充分體現經濟發展水平差異的前提下，取消按押品所在地區行政級別實行差異化折率的管理要求。三是拓寬擔保資源，探索新型擔保方式。如農村集體經營性建設用地、農村土地承包經營權、農村土地流轉承包經營權、農村合作社股權、農民新型住宅、林權等抵質押要落實到操作層面。四是將政府投資或控股的專業擔保公司保證擔保置于優先位置，通過銀政共建、定向合作，將農發行貸款中屬于政府或有債務、有救助責任的債務通過有政府背景的擔保公司提供保證擔保的方式予以顯性化和合法化，同時還可通過省級政府擔保公司保證擔保的方式，給市縣級投融資客戶承借的貸款加持省級國資代償的保障。

完善合同管理。一是改進合同簽訂方式，允許一個貸款審批事項，包括項目貸款和流動資金貸款，按照客戶提款次數，簽訂多個合同，實現擔保的分步落實和逐步釋放，并規避合同違約風險。二是科學設定合同期限。在符合國家政策的前提下，按照現金流預期實現情況，合理設定合同期限，尤其是公益性項目，應根據項目取得收益的實際狀況，或者財政代際分攤的期限適當延長貸款品種的最高期限。對土地整治類項目，探索實行項目借款多個合同期限與審批期限一致，但到期日錯開的模式，使得貸款實際期限等于建設期加審批期限，以此應對征地拆遷難導致建設期延長的變數。

優化辦貸流程。一是改進目前“三上三下”式項目報審的辦法，適當簡化程序，開辟便捷的綠色通道。二是對中央及省級財政投資項目，參照中央儲備糧等政策性貸款待遇，在補助資金規模內，嘗試按低風險貸款處理，實行獨立審批人審批制，無需經貸審會審議。三是對中央企業或其全資子公司，因其實力較強，資信通常優于地方政府投融資客戶，可預設相關條件后適當擴大審批授權。四是擴大對省級平臺全資子公司管理權限，在省級平臺公司附加提供保證的前提下，按省級平臺待遇給予授權。五是精減CM2006貸款審批的審批流程和放貸作業監督流程，減少續貸業務或特殊項目要件的掃描上傳數量。

（作者單位：中國農業發展銀行河南省分行）endprint