淺析河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資現(xiàn)狀及對(duì)策

屈波

《河南省建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)綱要》提出將城鎮(zhèn)化作為河南加快中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵舉措，統(tǒng)籌推進(jìn)城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)，構(gòu)建以城市群為主體形態(tài)，全國區(qū)域中心城市、省域中心城市、縣城、中心鎮(zhèn)與農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的五級(jí)城鄉(xiāng)體系。河南省城鎮(zhèn)建設(shè)的重點(diǎn)在于增強(qiáng)中心城市的綜合承載能力、依托產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)提升縣域發(fā)展水平、大力推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

近年來，河南省將加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程作為全面建設(shè)小康社會(huì)的三大基本途徑之一，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平大幅提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2013年年底，河南省城鎮(zhèn)化率達(dá)到44.3%，初步形成了以中原城市群為主體形態(tài)，國家區(qū)域性中心城市、地區(qū)中心城市、中小城市、中心鎮(zhèn)層次分明、協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系。然而，與其他省份相比，河南省城鎮(zhèn)化水平仍然較低，低于全國平均水平近10個(gè)百分點(diǎn)，在全國31個(gè)省（市、區(qū)）中居倒數(shù)第5位。城鎮(zhèn)化水平低制約了河南工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，已經(jīng)成為河南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所面臨的諸多矛盾的聚焦點(diǎn)。因此，在加快中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)過程中必須將加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程放到更加突出的位置。為滿足城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快產(chǎn)生的投融資需求，亟需在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上對(duì)河南省城鎮(zhèn)建設(shè)投融資體制進(jìn)行積極探索，大力創(chuàng)新城鎮(zhèn)建設(shè)投融資模式，突破投融資瓶頸。

一、河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資中存在的問題

（一）城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給嚴(yán)重不足

與其他省份相比，河南省人多地少，農(nóng)村人口比重大，既要嚴(yán)守耕地紅線，為保障國家糧食安全作貢獻(xiàn)，又面臨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中增加發(fā)展空間的要求。由于集體建設(shè)用地的使用范圍仍然受法律嚴(yán)格限制，新增國有建設(shè)用地仍是河南省城鎮(zhèn)建設(shè)用地的主要來源。目前，河南省城鎮(zhèn)建設(shè)用地的供需矛盾非常突出。據(jù)預(yù)測，“十二五”期間河南省年均建設(shè)用地總需求量在80萬畝左右，而實(shí)際可用的國家計(jì)劃指標(biāo)年僅30萬畝左右，供需缺口超過60%。

（二）政府投資主導(dǎo)模式仍未改變

盡管近年來河南城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目的融資渠道逐漸多樣化，但融資方式比較單一、融資渠道相對(duì)狹窄的問題仍較為突出，政府性資金仍是城建投資資金的主要來源，無法滿足城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)帶來的建設(shè)資金需求。此外，隨著原有城市公用基礎(chǔ)設(shè)施使用年限的增加，設(shè)備老化、管網(wǎng)失修，許多城市公用事業(yè)單位的虧損額較大，成為地方財(cái)政的巨大包袱，財(cái)政補(bǔ)貼的負(fù)擔(dān)較重。

（三）城鎮(zhèn)化建設(shè)融資壓力較大

河南省城鎮(zhèn)化進(jìn)程面臨著城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施不完善、縣城等中小城市的城市功能亟待完善等諸多困難和挑戰(zhàn)，特別是隨著沿海勞動(dòng)力的逐步回流，農(nóng)村勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移與城鎮(zhèn)承載能力不強(qiáng)的矛盾日益突出。為提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，還須加大城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)投入，由此產(chǎn)生的資金需求巨大。盡管全省各地積極采取多種措施籌措資金，并在一定程度上緩解了資金緊張的矛盾，但是河南多數(shù)地區(qū)是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，承擔(dān)著維護(hù)國家糧食安全的戰(zhàn)略任務(wù)，地方財(cái)力普遍較弱，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政投入嚴(yán)重不足，龐大的城鎮(zhèn)化建設(shè)投資需求規(guī)模和有限的地方財(cái)力之間的矛盾比較突出。

（四）投融資管理體制有待完善

目前，在河南各縣（市、區(qū)）的城鎮(zhèn)建設(shè)投融資體系中，投融資主體一般是各縣（市、區(qū)）城鎮(zhèn)建設(shè)投資開發(fā)有限公司。但是，城建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的決策、融資、建設(shè)、經(jīng)營和管理又由政府的不同部門來執(zhí)行，沒有真正形成符合風(fēng)險(xiǎn)收益一體化要求的投融資主體。

（五）城鎮(zhèn)建設(shè)投融資債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)依然存在

目前，河南各地承擔(dān)城鎮(zhèn)化建設(shè)的主體主要是以城鎮(zhèn)建設(shè)投資開發(fā)公司為主的地方政府融資平臺(tái)。其主要作用是為地方政府融資，資產(chǎn)負(fù)債比例普遍較高，缺少突出的主營業(yè)務(wù)和充足的固定資產(chǎn)，通常以政府劃撥的土地、股權(quán)作為資產(chǎn)，在融資中較多地依靠政府的財(cái)政進(jìn)行擔(dān)保。假若依靠土地和稅收的地方政府財(cái)政收入出現(xiàn)大幅度下滑，則會(huì)直接威脅地方財(cái)政的償付能力，從而導(dǎo)致地方政府融資平臺(tái)難以履行其償債的義務(wù)。同時(shí)，其投向的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目屬于非經(jīng)營性項(xiàng)目或準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，項(xiàng)目普遍沒有自償性或自償性不足，銀行信貸資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)凸顯。

二、深化河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資體制的對(duì)策和建議

（一）繼續(xù)深化城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革

站在黨的十八屆三中全會(huì)提出的全面深化改革的戰(zhàn)略高度，深入研究城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制，加快推進(jìn)河南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推進(jìn)河南省城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”進(jìn)程。改變目前政府投資主導(dǎo)的局面，將引入社會(huì)資金作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制改革的重點(diǎn)。對(duì)于有一定收益的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，建議積極采取投資參股、BOT、BT等方式，積極探索實(shí)踐PPP模式，吸引社會(huì)資本參與建設(shè)；對(duì)于無收益的項(xiàng)目，除財(cái)政投入外，還可以積極創(chuàng)造條件推進(jìn)投融資的市場化運(yùn)作，如土地與項(xiàng)目結(jié)合的整體開發(fā)模式，形成“融資—土地整理開發(fā)—土地出讓收益—還貸”的良性循環(huán)。

（二）優(yōu)化城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資環(huán)境

要盡快建立起符合河南省情和市場化改革要求的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制框架，逐步將城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)、經(jīng)營納入法制化的軌道上來，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資主體的管理體制，營造有利于社會(huì)資本進(jìn)入的良好氛圍。在實(shí)踐中進(jìn)一步科學(xué)界定城鎮(zhèn)化投融資發(fā)展過程中政府和市場職責(zé)，構(gòu)建更加科學(xué)合理的投融資機(jī)制體制和外部投融資環(huán)境，更好更有效地吸引更多的民間、外資等資本進(jìn)入城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域。

（三）創(chuàng)新城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資機(jī)制

在河南省新型城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制創(chuàng)新方面，應(yīng)按照中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》及《河南省委關(guān)于科學(xué)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)意見》的要求，創(chuàng)新資金多元籌措機(jī)制，發(fā)揮政府資金引導(dǎo)作用，建立政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作的資金籌措機(jī)制，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供資金保障。一是建立健全地方債券發(fā)行管理制度，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供長期、穩(wěn)定的資金來源；二是構(gòu)建多層次金融體系，多渠道滿足城鎮(zhèn)化融資需求；三是進(jìn)一步放開市場準(zhǔn)入，引導(dǎo)民間資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)；四是創(chuàng)新金融工具，拓寬城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資渠道；五是擴(kuò)大政策性金融供給，構(gòu)建市民化多元主體的成本分擔(dān)機(jī)制。

（四）構(gòu)建和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

為推進(jìn)河南省“三化”協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)體系建設(shè)，緩解城鎮(zhèn)建設(shè)面臨的土地制約，在現(xiàn)有試點(diǎn)基礎(chǔ)上進(jìn)一步構(gòu)建和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，在制度層面明確農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)主體、利益分配等關(guān)鍵內(nèi)容，培育和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場的價(jià)格形成機(jī)制。同時(shí)，鑒于河南省城鎮(zhèn)化程度低、發(fā)展任務(wù)重的實(shí)際，向中央積極爭取在建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)和增減掛鉤指標(biāo)上給予更多的傾斜和支持，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場建設(shè)方面給予政策優(yōu)惠。

（五）強(qiáng)化城鎮(zhèn)化建設(shè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和措施

健全河南省城鎮(zhèn)化融資的市場機(jī)制，核心是要有一個(gè)有效的風(fēng)險(xiǎn)防范和制約機(jī)制。在加大城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資的同時(shí)，必須有效防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，通過多種途徑健全城鎮(zhèn)化融資的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。一是加強(qiáng)對(duì)地方政府投融資負(fù)債的管理，按照控總量、可持續(xù)的原則，限制地方政府負(fù)債總量規(guī)模，防范地方政府過度舉債，從源頭上防止風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大；二是建立地方政府性債務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系，建立并完善地方政府財(cái)政監(jiān)管體系，著力提高地方政府債務(wù)透明度；三是加強(qiáng)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等的信貸管理，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)管理，防止城鎮(zhèn)化進(jìn)程中銀行信貸資金的盲目過度投放；四是建立覆蓋市政債等政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)償債基金，防范地方政府債務(wù)局部、突發(fā)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定金融機(jī)構(gòu)和債券投資者的市場預(yù)期；五是構(gòu)建地方政府債務(wù)管理長遠(yuǎn)健康發(fā)展模式。加快財(cái)稅體制和投融資體制改革，建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制，積極化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)筑城市發(fā)展的財(cái)力生命線，通過多種途徑健全城鎮(zhèn)化融資的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。

（作者單位：中州大學(xué)）endprint