加強(qiáng)我國食品安全政府監(jiān)管的對策性思考

何曉

改革開放以來，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，社會經(jīng)濟(jì)總量不斷壯大，產(chǎn)品質(zhì)量水平不斷提升，人民群眾物質(zhì)文化生活日益豐富，對政府宏觀調(diào)控能力的要求也越來越高，特別是對像食品這類與國計(jì)民生息息相關(guān)的產(chǎn)品安全問題，更要重點(diǎn)監(jiān)管。目前我國市場經(jīng)濟(jì)并不完善，市場失靈的情況和后果更加嚴(yán)重，這就需要政府加強(qiáng)對產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，保證食品安全，引導(dǎo)市場健康有序發(fā)展。在新形勢下，研究如何發(fā)揮食品安全政府監(jiān)管的功能和作用，對推動我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，具有重大的現(xiàn)實(shí)和深遠(yuǎn)意義。

一、我國食品安全監(jiān)管存在的問題

（一）產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全政府監(jiān)管滯后于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展

1.濫用政府信用誤導(dǎo)產(chǎn)品信息。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在產(chǎn)品自然買賣過程中，第三方擔(dān)保的作用越來越重要。第三方擔(dān)保從主體上可分為社會組織擔(dān)保和政府信用擔(dān)保。政府信用擔(dān)保與社會組織擔(dān)保相比，代價(jià)高、政治風(fēng)險(xiǎn)大。一個(gè)理性的社會，總是盡量使用社會組織擔(dān)保，而輕易不使用政府信用擔(dān)保，但我國多數(shù)政府組織無意間違背了這一原則，產(chǎn)品質(zhì)量工作就存在倚重政府信用擔(dān)保的狀況，有濫用政府信用嫌疑。

2.弱化產(chǎn)品質(zhì)量民事責(zé)任。買賣雙方是產(chǎn)品質(zhì)量直接的利益攸關(guān)方，而政府部門除了作為政府采購的買方外，在產(chǎn)品交換過程中并不具有自身經(jīng)濟(jì)利益，只發(fā)揮增加交易機(jī)會、降低交易費(fèi)用和維護(hù)交換秩序的作用。但我國產(chǎn)品質(zhì)量法律的立法、執(zhí)法理念卻漠視了買賣雙方是產(chǎn)品質(zhì)量最攸關(guān)方的事實(shí)，過于強(qiáng)化產(chǎn)品質(zhì)量行政責(zé)任，而弱化產(chǎn)品質(zhì)量民事責(zé)任。

3.信息傳遞渠道不暢。信息傳遞機(jī)制健全與否對于產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管具有重要意義，產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的作用在于用監(jiān)管進(jìn)行“信號”發(fā)送，改變廠商和消費(fèi)者之間的信息不對稱局面。但我國現(xiàn)階段在產(chǎn)品質(zhì)量信息傳遞方面存在嚴(yán)重問題：消費(fèi)者缺少了解產(chǎn)品質(zhì)量信息的有效管道；質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間信息傳遞不暢。

（二）政府監(jiān)管職責(zé)劃分不夠科學(xué)，機(jī)制運(yùn)行不暢，分段監(jiān)管無法實(shí)現(xiàn)無縫銜接

我國食品安全監(jiān)管工作的總體思路是“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔，多部門共同監(jiān)管”，這一監(jiān)管模式涉及部門眾多，監(jiān)管重疊導(dǎo)致監(jiān)管效率低下。此外，受部門、行業(yè)經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使及本身經(jīng)濟(jì)利益等因素的影響，對有利可圖的企業(yè)和產(chǎn)品，多部門爭著監(jiān)管，而利益不大、安全隱患多的單位和產(chǎn)品則無人過問，使部門間出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)，安全監(jiān)管責(zé)任嚴(yán)重缺失。

（三）食品安全法律、法規(guī)不完善、不系統(tǒng)，整合細(xì)化不足

目前，我國已初步建立起了食品安全法律體系框架，但是，相關(guān)法律規(guī)定仍比較原則，在實(shí)踐操作中有一定難度。如與《食品安全法》配套的，目前實(shí)施的只有《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》，而農(nóng)產(chǎn)品、畜產(chǎn)品、酒類產(chǎn)品、水產(chǎn)品等安全條例還沒有出臺，缺乏操作上的詳細(xì)執(zhí)行依據(jù)，不能為食品安全監(jiān)管活動提供較全面的法律支撐。

（四）缺乏誠信監(jiān)督和約束，責(zé)任追究機(jī)制尚不健全

政府通過市場誠信體系的建立來監(jiān)管和約束生產(chǎn)經(jīng)營者的行為。但是，目前我國還沒有建立完善的市場誠信體系，經(jīng)營者的違法成本非常低，從而使得一些經(jīng)營者知法犯法，鋌而走險(xiǎn)，加劇了食品安全事件的發(fā)生，也加大了政府監(jiān)管的難度。而在責(zé)任追究上，機(jī)制和措施都有待健全完善。

（五）食品安全標(biāo)準(zhǔn)不健全，檢驗(yàn)檢測能力不足

食品安全標(biāo)準(zhǔn)是食品安全監(jiān)管的技術(shù)支持和依據(jù)，沒有統(tǒng)一完善的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，就不能達(dá)到食品安全衛(wèi)生。目前，我國的標(biāo)準(zhǔn)和國際標(biāo)準(zhǔn)間有相當(dāng)大的差距，食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系尚不健全。監(jiān)管部門人員少、素質(zhì)低、能力弱，缺乏食品安全知識和監(jiān)管知識，監(jiān)管經(jīng)費(fèi)不足、技術(shù)裝備落后、檢測能力薄弱，這與現(xiàn)實(shí)監(jiān)管需要不相適應(yīng)。

二、加強(qiáng)我國食品安全監(jiān)管的對策建議

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，服務(wù)市場經(jīng)濟(jì)

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的完善，政府職能必須從注重政治統(tǒng)治向社會管理職能轉(zhuǎn)變，由原來對微觀主體的指令性管理轉(zhuǎn)換到為市場主體服務(wù)上來，在食品安全監(jiān)管中，要當(dāng)好信息發(fā)布員、市場培育員和質(zhì)量裁判員，服務(wù)于市場經(jīng)濟(jì)。

（二）建立相對統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管部門，完善監(jiān)管體制和組織領(lǐng)導(dǎo)

我國食品安全監(jiān)管目前的模式已經(jīng)被證實(shí)存在很多弊端，會出現(xiàn)“一個(gè)部門管不了、多個(gè)部門管不好”的惡性循環(huán)。從近年來國際社會食品安全改革的經(jīng)驗(yàn)來看，食品安全監(jiān)管體制的選擇，在堅(jiān)持保障安全的前提下，必須充分考慮監(jiān)管成本和可持續(xù)發(fā)展問題。實(shí)踐證明，多元且平行的監(jiān)管體制既不符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也不符合行政改革的要求。應(yīng)該借鑒目前多數(shù)國家和地區(qū)實(shí)行的以一個(gè)部門為主的監(jiān)管體制。

（三）完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，提供法律保障

完善的法律法規(guī)體系是食品安全監(jiān)管的重要基礎(chǔ)。新世紀(jì)以來，面對食品安全事件的多發(fā)頻發(fā)，必須大力加強(qiáng)食品安全法制建設(shè)，完善食品安全監(jiān)管體制機(jī)制，創(chuàng)新食品安全監(jiān)管方式方法。必須加強(qiáng)食品安全標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作，對現(xiàn)行食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、食品衛(wèi)生、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和食品行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中強(qiáng)制執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行清理整合。

（四）完善檢驗(yàn)檢測機(jī)制，提高監(jiān)管能力

建立有效的食品安全檢驗(yàn)檢測機(jī)制，使各類檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)向所有食品安全監(jiān)管部門提供同等檢測服務(wù)，推進(jìn)政府所屬食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)社會化。通過政策引導(dǎo)和政府購買服務(wù)等多種方式，促進(jìn)第三方食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)發(fā)展。提高食品生產(chǎn)經(jīng)營者自檢能力。嚴(yán)格檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定和管理，提高檢驗(yàn)結(jié)果的公信力。推進(jìn)食品檢驗(yàn)信息共享，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)要建立信息化平臺，推動檢驗(yàn)報(bào)告、數(shù)據(jù)電子化，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)調(diào)取、查詢。

（五）完善食品全過程監(jiān)管控制，建立健全追溯制度

1.加強(qiáng)食品產(chǎn)業(yè)鏈全過程的質(zhì)量安全控制，提高各環(huán)節(jié)監(jiān)管能力。一是強(qiáng)化食品安全源頭管理，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程質(zhì)量控制，實(shí)施良好農(nóng)業(yè)規(guī)范，積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)；大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，推動農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，提高無公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)面積。二是嚴(yán)格生豬定點(diǎn)屠宰準(zhǔn)入，對定點(diǎn)屠宰企業(yè)開展實(shí)時(shí)監(jiān)控，促進(jìn)其規(guī)范化生產(chǎn)；加強(qiáng)對牛、羊、禽類屠宰的監(jiān)管。三是在食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)推行良好生產(chǎn)規(guī)范、危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)體系和食品防護(hù)計(jì)劃；完善生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)食品風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和排查制度，加強(qiáng)食品生產(chǎn)系統(tǒng)性和區(qū)域性質(zhì)量安全問題的防控和處置。四是加強(qiáng)現(xiàn)代物流體系建設(shè)，強(qiáng)化食品集中交易批發(fā)市場的建設(shè)和監(jiān)管，加強(qiáng)產(chǎn)銷對接，提高食品儲存、運(yùn)輸、流通的質(zhì)量安全控制。五是加強(qiáng)餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)量化分級管理，積極推行餐飲服務(wù)食品安全操作規(guī)范，強(qiáng)化加工制作的過程控制要求。六是制定各環(huán)節(jié)監(jiān)督檢查操作規(guī)范，將進(jìn)貨查驗(yàn)、生產(chǎn)經(jīng)營記錄、出廠檢驗(yàn)作為企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任和監(jiān)管部門實(shí)施過程監(jiān)管的主要內(nèi)容，細(xì)化監(jiān)督檢查要求。

2.加強(qiáng)食品質(zhì)量安全溯源管理，建立健全追溯制度。強(qiáng)化食用農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖、食品生產(chǎn)加工、食品流通、餐飲服務(wù)等環(huán)節(jié)生產(chǎn)經(jīng)營記錄，加強(qiáng)各環(huán)節(jié)銜接，確保食品質(zhì)量安全可追溯。運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)建立食品安全全程追溯管理系統(tǒng)，統(tǒng)籌規(guī)劃各類食品安全追溯系統(tǒng)建設(shè)，保證追溯鏈條的完整性和兼容性。逐步建立全國互聯(lián)互通的食品安全驗(yàn)證驗(yàn)票管理體系，建立電子查詢系統(tǒng)。

（六）積極構(gòu)建和完善市場誠信價(jià)值體系，加強(qiáng)誠信約束監(jiān)管

加快食品生產(chǎn)經(jīng)營行業(yè)誠信體系建設(shè)，完善信用信息的征集、披露、使用制度，推進(jìn)信用信息共享，健全獎(jiǎng)懲機(jī)制。建立實(shí)施“黑名單”制度，及時(shí)向社會公布生產(chǎn)經(jīng)營者的食品安全信用信息，對有不良信用記錄的生產(chǎn)經(jīng)營者增加監(jiān)督檢查頻次，在融資信貸、用地等方面予以限制；對信用良好的企業(yè)，在技改投入、品牌培育等方面予以支持。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，加強(qiáng)行業(yè)管理，營造食品安全誠信環(huán)境，培育食品安全誠信文化。

（作者系中共河南省委黨校經(jīng)濟(jì)管理教研部副教授）endprint