加強(qiáng)政府在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中作用的思考

梁振濤

黨的十八大報(bào)告提出：“加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。”近年來，河南積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，制定了一系列政策措施，有力地促進(jìn)了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。但從總體上來看，在農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移過程中還存在一些不容忽視的問題，尤其是政府在轉(zhuǎn)移人口中的促進(jìn)政策不到位，體制機(jī)制不健全，嚴(yán)重制約了轉(zhuǎn)移人口的質(zhì)量和水平。本文在對河南農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移現(xiàn)狀和問題分析的基礎(chǔ)上，提出進(jìn)一步發(fā)揮政府在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中作用的思路和對策建議。

一、河南農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成效顯著

（一）農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口逐年增加

進(jìn)入新世紀(jì)以來，河南高度重視農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移工作，出臺了一系列政策措施，有效推動了農(nóng)村人口的快速轉(zhuǎn)移。截至2012年，全省農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)總量已達(dá)2570萬人，其中省內(nèi)轉(zhuǎn)移1451萬人，省外務(wù)工1119萬人（包括境外就業(yè)7萬人），轉(zhuǎn)移總量和省內(nèi)轉(zhuǎn)移就業(yè)人數(shù)分別比2010年增加207萬和309萬。

（二）農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口省內(nèi)超過省外

從2011年開始，河南省內(nèi)轉(zhuǎn)移就業(yè)人數(shù)首次超過省外，出現(xiàn)了拐點(diǎn)。根據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，2011年，省內(nèi)轉(zhuǎn)移就業(yè)人數(shù)為1268萬，省外務(wù)工1197萬（含境外就業(yè)），省內(nèi)轉(zhuǎn)移超過省外就業(yè)71萬人。2012年以省內(nèi)轉(zhuǎn)移為主、本省就業(yè)的格局繼續(xù)增強(qiáng)，轉(zhuǎn)向省外的數(shù)量呈現(xiàn)出逐步減少態(tài)勢，省內(nèi)轉(zhuǎn)移超過省外就業(yè)332萬人。這表明河南省經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，吸引農(nóng)村勞動力省內(nèi)就地就近就業(yè)的能力不斷增強(qiáng)。

（三）轉(zhuǎn)移務(wù)工收入水平持續(xù)提高

2010年以來，河南省外出人員勞務(wù)收入持續(xù)提高，年均增長19%左右。如2011年全省勞務(wù)收入總量為2340億元，人均9493元；2012年全省勞務(wù)收入總量為2810億元，人均10934元。年勞務(wù)收入占農(nóng)民人均純收入的52%左右，勞務(wù)經(jīng)濟(jì)成為農(nóng)民家庭收入的主要來源。

（四）政府扶持力度不斷加大

近年來，全省各級黨委、政府積極落實(shí)創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策，在資金、場地、信息、技術(shù)等方面為農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)提供了優(yōu)質(zhì)服務(wù)，特別是近幾年各地以小額擔(dān)保貸款為抓手，大力扶持農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人數(shù)逐年增多。

（五）產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)成為轉(zhuǎn)移人口就業(yè)的主陣地

隨著近幾年全省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的快速發(fā)展，吸納就業(yè)的能力大大增強(qiáng)，絕大多數(shù)適齡村民都選擇在附近的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)就業(yè)，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)成為加快河南人口轉(zhuǎn)移和擴(kuò)大就業(yè)的主要支撐點(diǎn)。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，全省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)就業(yè)人員中，60%的從業(yè)人員為農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力。

二、存在的主要矛盾和問題

（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口缺乏有效引導(dǎo)

目前，河南不少縣鄉(xiāng)人力資源基層服務(wù)平臺仍然比較薄弱，在機(jī)構(gòu)人員、設(shè)施配備、功能服務(wù)、經(jīng)費(fèi)保障等方面存在明顯不足，農(nóng)民外出務(wù)工存在用工信息不共享、不對稱的現(xiàn)象，不能給予及時(shí)有效的服務(wù)。由于不少地方仍然缺乏對農(nóng)民工就業(yè)的組織指導(dǎo)，不能很好地整合和調(diào)劑農(nóng)民工資源，農(nóng)民工外出存在較大的盲目性。

（二）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的保障水平較低

近年來，由于各級政府不斷強(qiáng)化對農(nóng)民工工資兌現(xiàn)各種措施的實(shí)施，全社會對拖欠農(nóng)民工工資現(xiàn)象也普遍關(guān)注，這一現(xiàn)象已得到極大改善。由于受用人單位和雇主漠視以及農(nóng)民工維權(quán)意識缺乏等多重因素影響，用人單位和雇主為農(nóng)民工提供養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的比例仍然較低，為農(nóng)民工提供的伙食和住宿條件較差。

（三）技能培訓(xùn)質(zhì)量有待提高

隨著近年來各級政府對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)工作的高度重視，投入力度的不斷加大，轉(zhuǎn)移勞動力接受過專業(yè)培訓(xùn)的比重越來越高。但由于培訓(xùn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低，且兌付補(bǔ)貼資金程序復(fù)雜，再加上用工企業(yè)門檻不高，導(dǎo)致農(nóng)民工參加培訓(xùn)和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)培訓(xùn)的積極性不強(qiáng)、培訓(xùn)效果質(zhì)量不佳，從而大大影響了轉(zhuǎn)移勞動力的就業(yè)率和工資水平。

（四）政府推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的積極性不高

由于各級政府把發(fā)展產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、開展招商引資看成是“掙錢”的事，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是“花錢”的事，因而政府缺乏推動人口轉(zhuǎn)移的主動性、緊迫感，相應(yīng)的體制機(jī)制不配套，這些農(nóng)民工很難獲得當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶口，社會保障集體賬戶不能隨個(gè)人流動，致使農(nóng)民工特別是長期在外居住務(wù)工生活的新生代農(nóng)民工，在獲得就業(yè)、社會保險(xiǎn)、子女教育、住房保障、城市戶口等城市基本公共服務(wù)政策待遇方面，還存在許多體制性、機(jī)制性障礙。大量農(nóng)民工在勞動報(bào)酬、子女教育、社會保障、住房等方面不能與城市居民享有同等待遇。

三、強(qiáng)化政府在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中作用的建議

（一）創(chuàng)新農(nóng)村勞動力服務(wù)管理

完善以政府為主導(dǎo)、社會中介為主體的就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)和基本公共服務(wù)體系，進(jìn)一步搞好農(nóng)民工就業(yè)、失業(yè)信息統(tǒng)計(jì)監(jiān)測和形勢分析，加快實(shí)施農(nóng)村勞動力信息管理電子化、數(shù)據(jù)更新常態(tài)化、就業(yè)服務(wù)人性化的“三化”管理，盡快實(shí)現(xiàn)河南農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)服務(wù)由粗放式向精細(xì)化管理的轉(zhuǎn)變。

（二）加大對農(nóng)民工就業(yè)技能的培訓(xùn)

加大轉(zhuǎn)移就業(yè)資金投入力度，進(jìn)一步貫徹落實(shí)全民技能振興工程，大力實(shí)施“農(nóng)村勞動力技能就業(yè)計(jì)劃”，以技工院校、職業(yè)院校和用工企業(yè)培訓(xùn)為主，加大訂單式培訓(xùn)、委托培訓(xùn)，努力使有培訓(xùn)需求和培訓(xùn)意愿的農(nóng)民工都能得到技能培訓(xùn)，使農(nóng)民工真正擁有適應(yīng)穩(wěn)定就業(yè)需要的技能。

（三）繼續(xù)深化戶籍制度改革

實(shí)施差別化落戶政策，適當(dāng)控制鄭州中心城區(qū)人口規(guī)模，有序放開中等城市落戶限制，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，逐步提高戶籍人口城鎮(zhèn)化水平。要進(jìn)一步完善鄭州市的居住證制度，其他省轄市和縣（市）也要盡快研究制定實(shí)施居住證制度的具體辦法。

（四）提高社會保障水平

擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，將不同類型人員分別納入相應(yīng)養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍。健全基本醫(yī)療保險(xiǎn)政策，尊重進(jìn)城農(nóng)民意愿，按照政策要求分別實(shí)行職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保險(xiǎn)全覆蓋。加大教育投入，統(tǒng)籌安排進(jìn)城落戶農(nóng)民工子女的就讀，與城鎮(zhèn)學(xué)生統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。

（五）加快公共保障房建設(shè)步伐

在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、專業(yè)園區(qū)等用工較為轉(zhuǎn)移的區(qū)域，配套建設(shè)公租房或職工公寓。對在本地務(wù)工1年的進(jìn)城農(nóng)民，其住房面積、收入水平低于當(dāng)?shù)卣嫉牧夥勘Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，逐步納入廉租住房保障范圍。

（六）加大農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)力度

進(jìn)一步提高農(nóng)民工的維權(quán)意識，加強(qiáng)農(nóng)民工勞動保障執(zhí)法監(jiān)察，努力提高農(nóng)民工工資按時(shí)足額支付率、勞動合同簽訂率和社會保險(xiǎn)參保率，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益。

（七）加快提高農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營水平

河南省要提高農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營水平，首先，要加快土地流轉(zhuǎn)，在保障農(nóng)民土地承包權(quán)的前提下，引導(dǎo)農(nóng)民依法、自愿、有償、合理地流轉(zhuǎn)自己的部分承包土地，通過租賃、入股等各種形式實(shí)現(xiàn)耕地流轉(zhuǎn)，加快農(nóng)業(yè)由超小規(guī)模的分散生產(chǎn)經(jīng)營向適度規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)變。其次，要盡快培育農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營主體，通過整合現(xiàn)有支農(nóng)政策，采取多種措施，對達(dá)到一定規(guī)模的種養(yǎng)大戶重點(diǎn)傾斜，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營主體的能力，加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式向以大戶和家庭農(nóng)場為主轉(zhuǎn)變。最后，要積極培育和完善農(nóng)村合作化組織，加快發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社和區(qū)域性、專業(yè)性公共服務(wù)組織，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)組織化水平，使規(guī)模化經(jīng)營有穩(wěn)定的組織保障。

（八）增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐能力

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是轉(zhuǎn)移人口的基礎(chǔ)和前提，沒有產(chǎn)業(yè)集聚和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的強(qiáng)力支撐，難以吸納轉(zhuǎn)移人口。因此，河南省要把產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)就業(yè)作為促進(jìn)轉(zhuǎn)移人口的基礎(chǔ)性工程，加快推進(jìn)輕工業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等勞動密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，為增加收入提供保障。要做優(yōu)做大產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，在增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的同時(shí)，千方百計(jì)增加就業(yè)崗位。要出臺優(yōu)惠政策，支持符合國家產(chǎn)業(yè)政策、就業(yè)容量大的勞動密集型企業(yè)發(fā)展。

（作者單位：鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院）endprint