新型城鎮化背景下推進流動人口社會融入的思考

邢文會

改革開放以來，中國經歷了史無前例的快速工業化、城市化和全球化，產業結構調整帶動了就業結構調整和勞動力大轉移。在過去的30多年中，中國農村勞動力向非農產業轉移3億多人，在“十二五”期間，每年有1000多萬農村勞動力需要轉移就業，大規模的人口流動已成為當前我國城鎮化進程中最顯著的人口現象之一。

大量的流動人口特別是農村勞動力雖然脫離了農村，但還沒有融入城市社會，權益得不到保障，與流入地人口相比，在子女教育、醫療衛生、文化生活、社會保障、住房條件、就業服務等諸多方面的待遇存在差距。因此，解決好流動人口的社會融入問題是我國現代化發展戰略的重要舉措之一，是提升城鎮化質量的重要內容，也是促進城鎮化可持續發展的重要途徑。

對于作為人口大省、農業大省、流動人口大省的河南來說，更需要合理解決流動人口的社會融入問題。筆者認為， 要促進流動人口的社會融入，加快推進城鎮化的進程，應關注以下幾個方面：

一、充分認識流動人口社會融入的重要意義

做好流動人口服務和管理，實現人口有序流動和合理布局，是加快經濟發展方式轉變、推動城鎮化建設進程的必然選擇，是加強社會管理創新、鞏固和諧穩定局面、推動生態文明建設的必由之路，必須切實抓好。

從總體來說，解決河南流動人口社會融入問題的目標是實現從農民向城市居民的轉變。具體來說，一是制度層面：推進政府制度創新、消除制度性障礙，為流動人口提供制度保障；二是管理層面：應該注重革新社會管理模式，達到管理上的融合；三是教育層面：一方面，要強化教育引導，發揮流動人口融入城市的主觀能動性；另一方面，要加強社會主義文化思想建設，提高人們的文化素質，消除傳統觀念影響；四是大力發展河南省工業化和城鎮化建設，為流動人口創造廣闊的就業崗位和就業空間；五是培育和建立健全流動人口繼續教育、職業技能教育和培訓的制度化、長效化體制，在為流動人口創造提高素質條件的同時，為未來城市發展培養新型建設者和新型居民。

二、把符合條件的農業人口逐步轉變為城市居民

城鎮化的實質是農民的市民化，近年來陸續有研究結果表明，現在“80后”和“90后”新生代農民工普遍不愿再回鄉務農，他們迫切希望成為真正的城里人。然而，目前河南省乃至全國城鎮化現狀往往存在城鎮化率虛高的問題，即農民工進城后享受不到同等的公共服務，只能算是“半城鎮化”。

2010年9月，時任河南省省長郭庚茂在河南省推進城鄉建設加快城鎮化進程工作會議上的講話中指出：推動符合條件的農村人口向城鎮轉移，使進城農民享受城市文明成果……穩步推進符合條件的農業人口轉變為城市居民。2013年8月，李克強總理在聽取中國科學院、中國工程院城鎮化研究報告并座談時也指出：推進新型城鎮化，就是要以人為核心，以質量為關鍵，以改革為動力，使城鎮真正成為人們的安居之處、樂業之地。

因此，實現城鎮化，當務之急是要把促進農村人口向城鎮轉移作為打破城鄉二元結構、加快城鎮化進程的最關鍵環節，著力解決好進城務工人員的戶籍、社會保障、子女入學等突出問題，保護進城務工人員的合法權益，同時促使進城落戶農民向市民的真正轉變，實現個人融入企業、子女融入學校、家庭融入社區、群體融入城市。

三、改變原有的城鄉二元經濟社會體制

（一）推進戶籍改革，消除流動人口融入的體制障礙

推進戶籍改革，要從三方面著手：一要打破掛靠在戶籍名義下的種種權利壁壘，不區分市民與農民，使二者在就業、教育、住房、社會保障等方面享受平等的權利，同時還要改變隱藏于戶籍背后的權利資源分配體系。二要逐步建立、完善戶籍管理模式，以居住地和職業為標準來劃分城鄉人口，實施流動戶籍管理，最終實現城鄉人口一體化的管理模式。三要將流動人口的管理、服務與整個社會的人口結構調整優化結合起來考慮，擺脫單純解決流動人口問題的思維定勢，使指導思想從“轉移農村富余勞動力”的權宜之策，轉變為適應整個社會經濟政治發展的長久之計。

（二）創新土地制度，確保農民土地增值的收益權

在加快中原經濟區建設的進程中，各級政府決策部門要在城鄉資源要素配置、土地節約集約利用、農村人口有序轉移、行政管理體制改革等方面進行探索和實踐。要實施農村土地綜合整治的改革試點，建立城鄉統一的土地市場，改革和完善土地征用制度，確保農民在土地增值中的收益權。同時，要創新土地流轉收益分配制度，確保農民的利益不受損害；創新土地流轉收益、征地補償的分配形式，條件成熟的地方可以實施以土地換社保等制度。

（三）按照平等待遇原則，逐步建立完善的社會保障體系

流動人口融入問題不僅要關注戶口、住房、子女教育，更要關注他們的社會保障問題。加快社會保障制度的改革創新，一是分層、分類、有梯度的公共服務供給制度，構建多元互補的、以公共福利為核心的社會保障體系；二是以“低門檻準入、低標準享受”為原則，加快建立失地農民養老保險制度，費用主要由個人承擔，政府加以補貼；三是在農村富余勞動力大量涌入城鎮，超出城鎮市場吸納能力的情況下，政府應針對農民工建立失業救濟、養老保險、勞動技能培訓和醫療服務等一系列的社會保障體系，降低農村移民過多對城市經濟造成的沖擊，從而減少勞動力轉移帶來的負面效應。

四、提高農民的綜合素質，增強其融入能力

提高農民工的綜合素質，政府應當多渠道籌措資金，整合資源，建立國家、企業、勞動者三方承擔的技能人才培養投入機制。具體來說，一是切實加強農村富余勞動力的技能培訓，努力提高他們的科技文化素質；二是根據勞動力市場需求，有針對性地發展職業技術教育，把適齡的農村勞動力納入政府補貼的青年職業培訓序列，提高其就業能力和從業水平；三是通過培訓來提高農民的綜合素質，使走出去的農民具備一定的務工經商技能，使留下來的農民掌握一定的農村實用技術，使創業的農民懂得一定的經營管理知識；四是結合農村實際，廣泛開展多層次、多渠道、多形式的科技培訓和職業培訓，切實提高農民掌握和應用農業科技及外出打工轉移就業能力，以此來解決農民工就業問題，構建和諧社會。

五、發揮社會協同作用，構建流動人口社會融入平臺

雖然許多流動人口在流入地生活工作了很長時間，但受傳統觀念及現實遭遇的影響，他們有較強的過客心態，缺乏身份認同和歸屬感。要促進流動人口的順利融入，需要社會的全面參與，需要戶籍居民對流動人口文化水平、社會觀念、生活習慣、行為模式等方面更多的理解、尊重、包容和接納。要充分發揮社會協同、民眾參與和政府主導的互補功能，逐步建立“以政府為主導、借助多元主體共同參與”的社會治理新模式。充分發揮社區組織、社會團體在涵蓋流動人口、促進社會參與中的作用，通過正向引導，及時有效化解目前流動人口和戶籍居民之間的隔閡，消除社會歧視。鼓勵和吸納流動人口參加公益性、互助性社會組織，形成全社會、全方位推進社會融合的格局。幫助流動人口建立以職業、居住地為核心的新型社會關系網。政府要加強對社區工作的監管和指導，通過社區力量關愛流動人口的心理健康，增強流動人口的歸屬感和認同感。推動政府、企業、社會等各項資源在社區有效整合，強化社區的自治和服務功能，搭建流動人口與城市市民互動平臺，豐富流動人口文化生活。

當前，城鎮化處于快速發展階段，黨的執政能力和管理水平面臨著嚴峻考驗，沒有固定模式可遵循，各地區要結合實際情況解決流動人口的融入問題，逐步消除城鄉居民在社會保障、教育、就業、公共服務設施投入和使用等方面的差距，進一步加快實施城鄉一體化建設的進程。

【本文系河南省第六次人口普查重點課題（003）的階段性成果】

（作者單位：河南教育學院）endprint