新型城鎮(zhèn)化背景下政府融資的困境與出路

程商政

改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%提高到2012年的52.6%，預(yù)計(jì)2020年將達(dá)到60%。為保障城鎮(zhèn)化建設(shè)的順利推進(jìn)，政府需要對(duì)居民住房、醫(yī)療、教育和公共設(shè)施等方面進(jìn)行大量的投資，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所需的資金量巨大。據(jù)估計(jì)，到2020年，我國(guó)城鎮(zhèn)化將轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口約1.2億，每轉(zhuǎn)移一個(gè)農(nóng)村人口所耗費(fèi)的城市建設(shè)費(fèi)用為5萬(wàn)～6萬(wàn)元，在城市基礎(chǔ)設(shè)施完備的情況下，每一個(gè)農(nóng)民成為城市居民的平均生活成本約為2.5萬(wàn)元，則至2020年城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入資金為6萬(wàn)億～7萬(wàn)億元，城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移人口的生活成本總額約為3萬(wàn)億元，城鎮(zhèn)化建設(shè)總資金需求量為9萬(wàn)億～10萬(wàn)億元。城鎮(zhèn)化的發(fā)展給地方政府帶來(lái)了極大的財(cái)政壓力。分稅制改革后，尤其是近10年來(lái)，除了預(yù)算內(nèi)收入外，地方政府開(kāi)發(fā)出土地財(cái)政、政府投融資平臺(tái)等預(yù)算外的融資渠道，基本形成了預(yù)算內(nèi)稅收收入、土地財(cái)政收入以及投融資平臺(tái)向銀行貸款等多種融資格局。由于我國(guó)稅收制度短期難以調(diào)整，每年的稅收收入有限，很難滿足未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展的融資需求，因而地方政府更多是通過(guò)預(yù)算外收入來(lái)解決城鎮(zhèn)化融資缺口問(wèn)題。這兩種形式的融資方式都存在一定的局限性。

土地財(cái)政：不可持續(xù)的融資方式

土地財(cái)政是當(dāng)前政府預(yù)算外融資的主要方式之一。在中國(guó)目前的財(cái)稅體制下，尤其是分稅制改革之后，地方財(cái)政收入占全國(guó)總財(cái)政收入的比例不斷下降，而地方政府事權(quán)不減，事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱，地方財(cái)政一直比較緊張。因在預(yù)算內(nèi)又很難獲得足夠的資金支持，地方政府不得不通過(guò)提高預(yù)算外收入以及對(duì)外舉債等方式來(lái)拓寬財(cái)政收入。

這種融資方式缺陷明顯。首先，土地資源的剛性約束使其供求不平衡，地價(jià)高漲。受土地價(jià)格的影響，我國(guó)城市的房地產(chǎn)價(jià)格一直處在較高水平。高企的房?jī)r(jià)提高了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的成本，十分不利于新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。其次，土地財(cái)政導(dǎo)致土地資源在代際間分配不公。由于轄區(qū)內(nèi)土地是有限的，本級(jí)政府為短期利益出讓的土地，會(huì)減少下一屆政府的財(cái)政收入，直接影響地方政府未來(lái)的收入。這將導(dǎo)致未來(lái)公民獲得公共服務(wù)質(zhì)量的降低，在代際之間是一種不公平的分配方式。實(shí)際上，土地財(cái)政是依靠透支社會(huì)的未來(lái)收益來(lái)謀取眼前發(fā)展的一種方式，不利于我國(guó)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。最后，土地財(cái)政將提高銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)。土地財(cái)政政策刺激房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而房地產(chǎn)的資金來(lái)源主要靠銀行信貸。這使房地產(chǎn)業(yè)易于形成泡沫，進(jìn)而導(dǎo)致房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈的畸形發(fā)展，其經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)轉(zhuǎn)嫁到銀行，提高銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)。

投融資平臺(tái)：加大地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

投融資平臺(tái)主要由地方政府所設(shè)立的融資公司組成，包括城市建設(shè)投資公司、城建開(kāi)發(fā)公司以及城建資產(chǎn)公司等。其資產(chǎn)來(lái)自于政府給予或劃撥的土地、股權(quán)等，再由這些公司把所融資金投入市政建設(shè)、公共事業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。根據(jù)我國(guó)《預(yù)算法》《擔(dān)保法》和《貸款通則》的相關(guān)規(guī)定，地方政府是不允許直接向銀行申請(qǐng)貸款的?？擅鎸?duì)財(cái)政壓力，地方政府不得不通過(guò)投融資平臺(tái)貸款的方式，向銀行變相舉債。尤其是在2008年金融危機(jī)之后，地方政府紛紛加速搭建投融資平臺(tái)，以應(yīng)對(duì)金融危機(jī)對(duì)我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的沖擊。短短幾年間，地方政府融資平臺(tái)發(fā)展迅猛。

然而，隨著這種融資模式的繼續(xù)推進(jìn)，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也逐漸凸顯。首先，政府投融資平臺(tái)的融資渠道單一，以向銀行的中長(zhǎng)期貸款為主要形式。這種單一的融資模式不利于金融風(fēng)險(xiǎn)的分散。若經(jīng)濟(jì)面臨著通貨膨脹的風(fēng)險(xiǎn)而央行實(shí)行緊縮的貨幣政策時(shí)，投融資平臺(tái)難以繼續(xù)獲得商業(yè)銀行的信貸，這可能會(huì)影響地方平臺(tái)融資的穩(wěn)定性。更為嚴(yán)重的是，一旦地方政府投融資平臺(tái)的融資金額超過(guò)一定范圍，以致平臺(tái)投資規(guī)模與政府償還能力不匹配，地方政府可能會(huì)因?yàn)殡y以償還銀行的貸款而引發(fā)債務(wù)危機(jī)，并轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。其次，地方投融資平臺(tái)容易引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。地方政府以土地出讓收入和政府信用作為擔(dān)保獲得銀行融資，地方投融資平臺(tái)的管理與經(jīng)營(yíng)很不透明。由于信息的不對(duì)稱，無(wú)論是商業(yè)銀行還是各級(jí)地方政府，都不完全了解投融資平臺(tái)的全面負(fù)債和擔(dān)保情況。投融資平臺(tái)可以從多家銀行獲得信貸支持，這會(huì)形成“多頭信貸和融資”現(xiàn)象。如果地方政府的土地出讓金收入減少，不足以償還銀行貸款，則會(huì)轉(zhuǎn)移成為銀行不良資產(chǎn)或中央政府的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，極易引發(fā)信貸風(fēng)險(xiǎn)，系統(tǒng)性的銀行壞賬將引發(fā)金融危機(jī)。

新型城鎮(zhèn)化出路：大力拓展多元的融資方式

為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和金融安全，地方政府為城鎮(zhèn)化融資可考慮以下方式。

第一，公共私營(yíng)合作制：以政府財(cái)政作為引導(dǎo)資金，帶動(dòng)廣大社會(huì)資本共同投資城鎮(zhèn)化建設(shè)。根據(jù)世界銀行項(xiàng)目分區(qū)理論分類，非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)的項(xiàng)目是純公共品，這些物品的提供應(yīng)該主要由政府的財(cái)政方式提供；而那些可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目則可由政府引導(dǎo)、多方共同提供資金，并充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制來(lái)運(yùn)作這些項(xiàng)目。借鑒英美等國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，公共私營(yíng)合作制（public-private partnership，PPP）是一種較為有效的公私合作投資方式。因此，需創(chuàng)新公共私營(yíng)合作PPP模式，提高民間資本參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率。此外，還應(yīng)該充分發(fā)揮資本市場(chǎng)的作用，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供資金支持。

第二，市政債券：由地方各級(jí)政府及其授權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券。市政債券優(yōu)勢(shì)明顯，長(zhǎng)期以來(lái)受到歐美各國(guó)政府的青睞。首先，由于政府及其授信單位是發(fā)行主體，以政府稅收為擔(dān)保，市政債券違約風(fēng)險(xiǎn)較低，易獲得投資者的青睞。其次，市政債券所籌集到的資金多用于新城鎮(zhèn)化建設(shè)中的學(xué)校、公路和交通運(yùn)輸?shù)裙苍O(shè)施建設(shè)。最后，由于市政債券的償債資金一般來(lái)自于地方政府的稅收和公共項(xiàng)目收取的費(fèi)用，市政債券在許多國(guó)家享有稅收減免權(quán)。西方國(guó)家城市化的實(shí)踐表明，大力發(fā)展市政債券是城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀選擇。近年來(lái)，我國(guó)地方政府的債券工具有所發(fā)展，所采用的債務(wù)工具包括專項(xiàng)國(guó)債、地方政府融資平臺(tái)債等債券形式。地方政府債券主要以省級(jí)政府為主體，并由財(cái)政部代理發(fā)行。目前我國(guó)地方政府債券發(fā)行仍處于試點(diǎn)階段，發(fā)展比較落后。究其原因，主要是地方政府受限于《預(yù)算法》的約束而無(wú)法舉債。結(jié)合我國(guó)當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化融資的需求，發(fā)展市政債券已顯得十分必要，應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)配套法律條例，以形成規(guī)范化的市政債券管理制度。為完善市政債券市場(chǎng)體系，應(yīng)建立地方政府信息披露規(guī)則，監(jiān)督地方政府的財(cái)務(wù)狀況以及資金使用狀況，保護(hù)投資人的合法權(quán)益。除此之外，還應(yīng)設(shè)立地方政府信用評(píng)級(jí)制度。通過(guò)獨(dú)立評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府債券的信用評(píng)級(jí)，保障投資者的知情權(quán)。

第三，股權(quán)融資：股權(quán)投資基金（VC/PE）是以非公開(kāi)方式向特定方籌集資金，并對(duì)非上市公司進(jìn)行股權(quán)投資的投資基金。憑借自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，股權(quán)投資基金（VC/PE）可以有效利用社會(huì)資本，提高城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中的直接融資比例。應(yīng)以“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)”為原則，允許投融資平臺(tái)公司設(shè)立股權(quán)投資基金，為城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開(kāi)辟一條新的融資渠道。相比其他融資方式，股權(quán)投資基金融資優(yōu)勢(shì)明顯。一是股權(quán)投資基金投資周期較長(zhǎng)，一般為5年或更長(zhǎng)期限，這與政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的周期較為匹配。二是股權(quán)投資基金是一種權(quán)益性投資，無(wú)需地方政府的土地抵押與信用擔(dān)保，既可以突破政府投融資平臺(tái)的融資瓶頸，又可以降低投融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債率和負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。三是股權(quán)投資基金的資金來(lái)源較寬，可以匯聚多股金融力量來(lái)滿足城鎮(zhèn)化過(guò)程中政府的資金需求。股權(quán)投資基金的主要投資方式包括風(fēng)險(xiǎn)基金、杠桿并購(gòu)基金、戰(zhàn)略投資者、養(yǎng)老基金、保險(xiǎn)公司等，這些資金持有者多為長(zhǎng)期投資者，可以有效保證城鎮(zhèn)化建設(shè)融資的穩(wěn)定性。此外，富有的個(gè)人和私營(yíng)企業(yè)等民間資本也可參與其中。四是股權(quán)投資基金還可以憑借自身豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，為投融資平臺(tái)公司帶來(lái)先進(jìn)的企業(yè)管理方法，優(yōu)化平臺(tái)公司的資本結(jié)構(gòu)，提高平臺(tái)公司的運(yùn)作效率。

（作者單位：中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）endprint