法治：公正的規則之治

胡建淼

黨的十八屆四中全會將豐富和創新中國特色的社會主義法治理論，全面推進中國特色社會主義法治體系建設，在中國的法治史上將起到里程碑的作用。

法治建設經歷兩大飛躍

依法治國這一概念在1997年黨的十五大時被確立為治國理政的基本方略。 黨關于法治的理論和建設，經歷了從法制到法治，從法治到全面法治的兩大飛躍。

首先是法制階段。1949年中華人民共和國的成立，為發展人民民主、建設法制國家，創造了前所未有的政治、經濟、文化和社會條件。“五四”憲法的制定，標志了中國第一個法制建設高潮。但從1957年開始，中國的民主與法制進入低谷。

1978年以十一屆三中全會為標志，中國撥亂反正，實行改革開放，明確提出發展社會主義民主、健全社會主義法制，確立了“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的基本方針，中國社會主義法制得到恢復并不斷健全。

2011年3月，時任全國人大常委會委員長吳邦國宣布中國特色社會主義法律體系已經形成，表明中國社會主義的法制目標基本實現。

法治階段開始于黨的十五大。1997年黨的十五大把依法治國確立為黨領導人民治國理政的基本方略，把建設社會主義法治國家確立為治國理政的建設目標，實現了從法制向法治的歷史性轉變，中國特色的社會主義法治建設進入到一個新階段。

從2002年黨的十六大開始，我們走向全面法治階段。

2002年黨的十六大明確提出發展中國特色社會主義民主政治，必須堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，并提出推進依法行政。2004年十六屆四中全會繼而確立了黨的“科學執政、民主執政、依法執政”三大執政原則，為推進依法治國、建設社會主義法治國家指明了方向。中國的“法治建設”內涵開始不斷豐富。

2007年黨的十七大提出了全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家的新要求。

2012年黨的十八大以來，特別是三中全會，黨中央提出并確立了法治中國建設的新目標。圍繞這一目標，確立“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的新路徑，提出“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的新十六字方針，特別是強調依法治國“首先是依憲治國”，依法執政“關鍵是依憲執政”。

黨關于法治建設的理論從單純的依法治國，擴展到依法行政、依法執政，在法治目標上，從法治國家擴大到法治政府和法治社會。我們從國家法治擴展到政府法治、社會法治和政黨法治，從而表明中國的法治理論和法治實踐走向全面法治。四中全會必將推動全面法治理論走向更加成熟，切實推進全面法治建設。

法治就是“石頭剪刀布”

法治是公正的規則之治。法治不能消滅犯罪，但它讓罪犯得到應有的處罰；法治無法杜絕糾紛，但它為解決糾紛提供了規則和程序；法治無法消滅社會怨氣，但它可以使社會怨氣減低到最低程度。

法治與法制的區別在于：法制重點講法律制度建設，主要落在立法環節上，而法治不僅指法律制度建設，更是指法律的實施和法律的遵守，不僅包括立法環節，還包括執法、司法和守法環節。

其次關于法的功能認識上，在法制階段，人們對法的認識主要停留在“專政工具”的層次上，將法僅僅看成是一種對階級敵人進行專政的工具。而到了法治階段，人們對法的功能認識擴大至社會公平正義的層面，公正是法治的標準、法治的價值、法治的狀態，法是公正的載體。

從法制到法治，是中國社會主義法治建設的第一個飛躍。它表明黨對法的認識達到了一個新高度。

此外，我們講了那么多年的法治，但對法治還是沒有講透。中國現在幾乎人人高喊法治，但并非人人理解法治。有人將對違法者處罰、對犯罪者判刑看作法治，這是非常狹隘的。有個別人甚至還將一些人治做法誤認為法治并貼上法治標簽，這是讓人擔憂的。

法治是個綜合的概念，從柏拉圖的法律統治到亞里士多德的良法之治，從孟德斯鳩的分權之治，到哈耶克的預設規則之治……中國學者們對法治亦有各種各樣的定義。但我想說，法治就是“石頭剪刀布”。

我有一個四歲半的女兒，每天晚上陪我看中央電視臺的新聞聯播。晚上7點半新聞聯播結束后我們要她睡覺，她就是不睡，還想看“熊出沒”。沒有辦法，我就與她做“石頭剪刀布”的游戲，說好輸者聽贏者的。每次她贏了就算數，可以再看一會兒童片電視。但她輸了，她就不算數，要求重新進行“石頭剪刀布”游戲。我發現，我女兒就不夠法治。

所以，從某種意義上說，法治就是“石頭剪刀布”。你看，第一，它事先有公正的規則，即“石頭剪刀布”，這一規則不偏私任何一方；第二，不同的主體發生利益碰撞，不是通過暴力而是通過規則解決；第三，通過這一規則所發生的結果，無論對你有利或者不利，你都必須服從。一個國家能夠做到這三點，就夠法治了。

法治是公正的規則之治。法治不能消滅犯罪，但它讓罪犯得到應有的處罰；法治無法杜絕糾紛，但它為解決糾紛提供了規則和程序；法治無法消滅社會怨氣，但它可以使社會怨氣減低到最低程度。

法治中國是法治國家的升級版

三中全會《決定》的第九部分“推進法治中國建設”，是對中國堅持走中國特色社會主義法治道路、實現法治中國建設的總部署。時間間隔不到一年的四中全會專門研究和布置依法治國，是對三中全會改革決定中關于“推進法治中國建設”任務的具體落實和深化，非常及時非常必要。

四中全會研究全面推進依法治國的問題，并圍繞這一主題作出專門的決定。

這是自1997年黨的十五大將依法治國確立為黨領導人民的治國理政基本方略以來的第一次，自1978年十一屆三中全會確立加強社會主義法制以來的第一次，自1949年建國以來的第一次，自1921年建黨以來的第一次。

以往黨的全會大多圍繞農業、工業、科技、國防或黨的執政能力建設等主題進行，這次以研究全面推進依法治國問題為主題，并且作出專門的決議，這在黨的歷史上確實是第一次。

這樣做順應了黨心、民心，順應國家治理現代化的需要。

三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》是我們黨關于包括經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設在內的全面深化改革的總綱領，是吹響中國全面深化改革的總號角。

三中全會《決定》的第九部分“推進法治中國建設”，是對中國堅持走中國特色社會主義法治道路、實現法治中國建設的總部署。時間間隔不到一年的四中全會專門研究和布置依法治國，是對三中全會改革決定中關于“推進法治中國建設”任務的具體落實和深化，非常及時非常必要。

我相信，這次全會將豐富和創新中國特色的社會主義法治理論，全面推進中國特色社會主義法治體系建設，在中國的法治史上將起到里程碑的作用。

自黨的十五大確立“依法治國，建設社會主義法治國家”這一黨領導人民的治國理政基本方略以來，一直是提法治國家，沒有提法治中國。自從習近平于2013年提出“平安中國、法治中國”建設以后，三中全會將“法治中國”這一概念寫入《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。法治中國是法治國家的升級版。

升級表現在哪里？我認為：一是中國化。法治中國已定位于中國，它是世界的法治共性與中國具體國情相結合的產物，是指在中國建設社會主義法治國家。

二是綜合化。法治中國建設是堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設的綜合工程，并且包括了科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法在內的全過程。

只有法治國家、法治政府、法治社會共同建成了，我們才能說法治中國實現了。法治中國顯然是由我們黨確定的包含更高要求的法治建設目標。

我在多種場合都提出過這樣一個觀點：國家治理現代化的關鍵在于法治化。

推進國家治理體系和治理能力現代化是三中全會確定的中國全面深化改革的總目標。推進國家治理現代化，是完善和發展中國特色社會主義制度的主要內容和主要落腳點。這一全新政治理念的提出，極大地豐富、完善和發展了中國特色社會主義制度目標的內涵和要求。

國家治理現代化應當包含國家治理的民主化、科學化、文明化和法治化。民主化在于解決人民性，科學化在于解決客觀性，文明化在于解決人性，法治化在于解決公正性。而在這“四化”中，關鍵在于法治化，因為，沒有法治的民主是混亂的民主，沒有法治環境不可能有科學決策，法治是對人權的尊重和保護，讓社會走向真善美。

法治中國的特色取決于中國國情

“堅持走中國特色社會主義的法治道路”是一句常見表述。法治中國的特色取決于中國國情。

我以為，中國最為集中的特色在于三點：一是黨的領導。中國實行共產黨領導的多黨合作和民主協商制度，共產黨是唯一的執政黨。這就決定了西方許多制度無法移植中國；二是人口大國。中國在并不太大的土地上養活著世界20%的人口，是世界上人口負擔最重的國家；三是差異大國。我們雖然并非領土最大，但在同類大國中是差異最大的國家。俄羅斯、加拿大和美國的國內差異遠不如中國大。這些國情上的特色，決定了中國社會主義法治道路的特色。

第一，中國的法治是在黨的統一領導下，國家、政府、社會一體協同，人民群眾廣泛參與下推進的。我們黨領導立法、保證執法、帶頭守法。中國的法治建設既有自下而上的需求，更有自上而下的發動和組織，是在黨的領導下全民參與和推進的偉大的系統工程。這就決定了在中國實現法治，依法治國、依法行政的關鍵在于黨是否能夠堅持依法執政。

第二，中國有悠久的歷史文明，但只有不長的現代法治史。中國的法治是在短期內速成的，不免帶有粗糙性。舊中國沒有真正的法治，新中國以五四憲法為標志的現代法治好景不長，只是曇花一現。自1978年十一屆三中全會撥亂反正，堅持社會主義民主與法制以來，中國有幸走過了35年的法治歷程，取得了偉大成效，但仍然具有很大差距。

第三，中國在13億多人口中搞法治，這會比在一個發達的歐洲小國實現法治難得多。在眾多的人口中推行法治自然要付出更大的成本，提高全民的法治素養是建設法治中國的關鍵。全民守法、人人信仰法治是實現法治中國的基礎和必要條件。從這一意義上說，法治社會是法治國家和法治政府的基礎。

第四，中國在差異頗大的960萬平方公里上搞法治。有人說，中國有的地方像紐約，有的地方像歐洲，有的地方像非洲，這樣說不是沒有道理。國內經濟、文化、觀念上的差異決定了在中國推進法治不能“一刀切”。即便某一天我們宣布中國實現了法治國家、法治政府和法治社會，中國也不可能全國同步進入這一狀態，必然會有差異。

（作者系國家行政學院法學部主任）