武漢試水“司法城管”

邵春雷

2014年5月，武漢市城管提出了一種全國首創的新型執法模式——司法將全程介入到城管的執法過程中。“司法+城管”的組合模式，成為武漢城管探討執法管理的新方向。

2014年10月14日，武漢市武昌區積玉橋街道辦事處附近一家寵物店走進3名身著不同制服的人。武漢市公安局武昌區分局民警肖知文與武昌區城管委執法隊員趙文英，以及武昌區司法局調解員程桂香，聯合對商家噪音擾民行為進行勸導。

據悉，2014年5月，“武昌區司法城管工作室”在湖北省武漢市武珞路丁字橋掛牌成立，“司法城管工作室”由武漢市武昌區司法局、武昌區城管委牽頭成立。

對于不斷創新的武漢市城管系統來說，他們又提出了一種全國首創的新型執法模式——司法將全程介入到城管的執法過程中。“司法+城管”的組合模式，成為武漢城管探討執法管理的新方向。

“路長工作制”開了好頭

一直以來，城管的形象就是穿制服、戴大蓋帽，以男性城管居多，加上武漢話咬字很重，說起來顯得很生硬。

武昌區城管委執法大隊大隊長張建國表示，在工作時，極其容易產生爭吵，甚至動手，即使是違法者先動手都會產生城管暴力執法的輿論，嚴重傷害了城管隊伍的形象，導致社會對城管的看法越來越偏頗。

他坦言，城管工作本就為美化城市環境而設，現在反而有苦說不出，社會的關注焦點不在違法者身上，違法者變成了受害者，城管的正常執法反而變成了欺壓群眾，情況有點本末倒置。

張建國說，從現在的情況來看，城管執法確實也需要探索出新模式，原有的既定模式顯然不符合實際需要，媒體屢屢曝光城管的負面新聞足以說明城管開展工作再也不能走老路子了。

據悉，司法城管工作機制是路長工作制的延伸。2013年5月，武昌區城管委在全區主干道推行路長工作制，城管隊員全部“馬路辦公”，大家一下子就感到了壓力。

實行路長制后，執法隊員辦公桌撤掉了，手里多了鏟子、鑷子、抹布。路邊的牛皮癬要鏟，看到垃圾要清理，哪里臟了就用抹布擦。路上的污漬、道路破損、灰帶、墻上的亂貼畫等，只要是自己可以處理的事情，路長必須自己動手解決或協調相關人員到場解決。遇到自己無法解決的事情，就呼叫區城管委“110聯動指揮調度中心”派人到場，并全權負責協調聯絡督辦。區城管委還強化考核措施，道路的管理測評情況與路長收入、考核掛鉤，優秀的給予獎勵，反之則給予經濟處罰或讓其“下課”。

“城管就要在馬路上辦公，而不是到馬路上晃一下，就到辦公室吹空調、喝茶、看報紙、吹牛，或坐在城管車里逛街，要實實在在發現問題，解決問題。” 據劉重武介紹，路長由城管隊員擔任，以路長“馬路辦公點”為路段工作重心，實行執法隊員、協管員、環衛質檢員、清掃保潔員以及園林、水務、交管等工作人員聯動，在同一條道路上，大家職責打通，發現問題，不分你我，立即解決。

這種一人負責、團結協作的新氣象，讓十幾個部門管不好一條馬路的現象，因為路長制而改變。武昌區因此還獲得了全市“大城管”考核第一。此外，為制止出店占道經營，武昌城管創新思維，推出“隊列執法”，糾正轄區多家商戶違規行為。

張建國說，路長制給我們摸索城管工作開了個好頭，司法城管工作室的成立，不僅是城管委“路長工作制”的延伸和擴展，更是司法全程介入城管執法活動的標志。

“司法城管”應運而生

“城管作為城市的大管家，沒有自己的‘家法。”張建國表示，城管隊員一方面要盡職盡責工作，但一不小心起了沖突，就會被貼上“暴力執法”、“野蠻執法”標簽，執法者與執法相對人之間缺乏一種較為有效的調節和宣傳力量，對雙方的行為進行規范、引導。

張建國介紹，成立司法城管執法工作室源于2012年。在一次執法過程中，執法隊員準備拆除轄區一處違法擴建建筑，卻遭到房主圍攻。當公安民警抵達現場后，場面依舊混亂，多名執法隊員、協管員被打傷，民警鳴槍警告才得以控制局面。 而后期公安部門在處理這一案件時，卻對執法隊員現場錄像資料不予采用。而該區司法所作為見證方當天也在現場，并對糾紛過程進行全程拍攝，該影像資料被公安機關采用，并在案件處理中起到關鍵作用。

2014年3月，針對城管執法工作中存在的問題，武昌區城管委與區司法局進行多次調研，一線司法所長、城管執法隊長、社區律師顧問、人民調解員達成共識：在執法過程中，最大限度滿足公眾法律需求，提供法律服務和保障，通過人性化的管理，化解各類矛盾。

2014年5月，“武昌區司法城管工作室”在湖北省武漢市武珞路丁字橋掛牌成立，“司法城管”工作應運而生。

據了解，武昌區司法局委派二名人民首席調解員常駐、一名律師定期到城管一線開展工作，為轄區經營戶、臨街單位提供普法、法律咨詢等服務，并參與、見證、監督城管執法工作。

調解員基本上是由退休的公檢法司人員、退休教師、退休干部以及熱心公益事業的律師組成。他們都有豐富的與人溝通能力，而且又剛從職位上退下來，滿足了他們退休后想繼續發揮余熱的心情，更看重的是他們與人溝通交際的能力。

而調解員工作是由區委區、政府支持購買的第三方服務，政府每月發放1300元補助，雖是象征性的，也是對他們工作的酬謝，主要還是體現他們對社會的回饋，因為這份工作某種程度上也是公益事業。

目前，80位調解員，由區政府牽頭考試，建立題庫，環節有筆試，通過后再面試，看應聘調解員對矛盾沖突的反應。錄用后，調解員還要培訓，再進行分配。 律師則由司法局撥款聘請，主要聘請對象也是對社會公益事業熱衷的法律人士。

緩和城管執法矛盾

城市的“臉皮”和小販的“肚皮”，可以說是城管和小攤販之間矛盾的根源。 張建國表示，他們經常會碰到這樣的難題，當執法人員勸離時，一些當事人會口頭答應實際上卻同執法人員“打游擊”。當執法人員清理當事人的占道物資時，部分當事人有時候會拿出“拼命”的架勢來“保護”自己的商品，雙方的對立、矛盾就顯得非常緊張。而這中間，缺乏一種較為有效的調解和宣傳力量，以及雙方行為的規范的引導、監督力量。

自從調解員介入城管執法后，效果之所以有所改善，是因為第三方作為一個公正客觀的力量，給了違法者一個可信的形象。

最典型的一個案例就是成功調解“扯皮”糾紛。南湖一占道經營戶潘某在收撿占道物資時，在推車過程中不慎被絆倒，硬說被城管“推倒”，經常到中隊“扯皮”，中隊隊長、執法隊員多次上門做工作無效，便請求司法協助。司法人員了解情況后，及時召開會議研究解決方案，經過實地走訪調查了解，先后7次上門做深入細致的調解工作，動之以情曉之以理，嚴明利害關系所引發的后果，通過說服教育，最終促使潘某認識到了自己的錯誤行為，矛盾就此化解。

據悉，2個多月來，司法城管工作室人員跟隨執法40余次，化解矛盾20余起，規范隊員執法辦案細節10余處。來自河北的水果商販馮師傅曾經站在執法隊員的對立面，現在消除了抵觸情緒，他還號召其他商販遵守城管法規。第一期的法制流動講堂的小品，就是根據馮師傅的事件創作，他還十分樂意地參與。

變“管理”為“治理”

說到法制流動講堂，近期，武漢市民在武昌區武珞路沿線的公園或馬路空地上，經常可以看到一場場正在舉行的“司法城管”課，前來“聽課”的是部分早點、水果、報紙攤點經營戶以及臨街門店店主，“授課”的則是該區司法部門工作人員。

首席人民調解員武閏莉說，司法城管工作室掛牌成立以來，常駐工作通過首調員及律師兩個多月的深入體驗，對城管工作有了更直接的了解，對城管工作的服務對象、管理對象有了更深層面的接觸。通過流動法制講堂的設立和跟隨城管人員一起出現場，調解員可以更貼近地為管理對象提供服務，讓他們懂法、守法、用法，懂得如何維護自身合法權益，實現和諧管理。

同時，調解員的態度相對來說更柔和，對國家法律法規了解得透徹，違法者相對來說會覺得調解員在幫助自己，從而產生信任感，讓執法者和違法者的矛盾處于一個可控的范圍內。

武昌區城管委認為，司法調解介入城管執法，一方面將規范執法行為，使整個執法過程更加公平、公正和公開，另一方面提供客觀、真實、合法的證據，保護相對人合法權利，使城管執法真正實現文明執法，加快推進城市管理向治理轉變。

調解員武老師表示，自己切身感受到了城管執法更加規范化。因為司法調解的介入，對違法者的工作也好做了，城管執法的阻力也小了，三方的合力作用下，調解工作比以前順利了不少。

法律是保護守法者權益的。“司法調解正在清晰而明確地深入到社會的各個方面，執法者和違法者都在法律的范圍內活動，法律的約束力正在一步步加強。”調解員范老師說。

據悉，作為一項全新舉措，司法城管工作室有望在該市進行全面推廣。武漢市城管委副主任朱建華表示，武漢城管此前進行了一些柔性執法創新，引起社會關注，卻沒能從本質上解決城管法制問題。今后武漢城管將重點進行法制創新，對城管依法履行職責予以維護，同時為公民合法權益提供保障。