網(wǎng)絡(luò)廣告亟需立規(guī)

李小健

近年來，互聯(lián)網(wǎng)廣告發(fā)展迅猛，卻魚龍混雜，成為違法廣告“重災(zāi)區(qū)”。相關(guān)人士呼吁，在廣告法修改過程中，要加強對互聯(lián)網(wǎng)廣告等新的廣告形式的監(jiān)管，使之有法可依。

與電視、報紙、雜志、廣播、戶外等傳統(tǒng)廣告相比，互聯(lián)網(wǎng)廣告是一種較新的廣告形式。近年來，伴隨互聯(lián)網(wǎng)及電子商務(wù)行業(yè)在我國興起壯大，互聯(lián)網(wǎng)廣告受越來越多廣告主和廣告經(jīng)營者的追捧與青睞，其所占的市場份額逐年大幅提升。

由于規(guī)范與監(jiān)管缺位，互聯(lián)網(wǎng)廣告拼命蠶食和攫取市場蛋糕的同時，卻逐漸成為虛假、低俗等違法廣告投放的重災(zāi)區(qū)，嚴(yán)重損害消費者的合法權(quán)益和擾亂公平競爭的市場秩序，亟待加強整治。

在社會各界的廣泛呼吁下，廣告法修訂草案提交2014年8月召開的十二屆全國人大常委會第十次會議審議。

“近年來，隨著我國廣告業(yè)迅速發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)廣泛應(yīng)用，廣告發(fā)布的媒介和形式發(fā)生了較大變化，現(xiàn)行廣告法的有關(guān)規(guī)定過于原則，約束力不強，對一些新問題、新情況缺乏規(guī)范，已不能完全適應(yīng)廣告業(yè)發(fā)展的客觀需要。為此，這次廣告法修訂的重要內(nèi)容之一，就是將互聯(lián)網(wǎng)廣告等新的廣告形式納入法律規(guī)范對象。”受國務(wù)院委托，國家工商行政管理總局局長張茅作草案說明時如是說。

互聯(lián)網(wǎng)成為違法廣告“重災(zāi)區(qū)”

我國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)發(fā)展迅猛，目前擁有用戶數(shù)量達7 億人之多，已經(jīng)成為全球最大的互聯(lián)網(wǎng)消費市場。由于互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)量較為龐大，且消費能力持續(xù)增強，因而市場前景廣闊，這對于廣告主和廣告經(jīng)營者來說具有很強吸引力。

據(jù)調(diào)研機構(gòu)數(shù)據(jù)顯示，2013 年國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)廣告市場規(guī)模達到1100 億元，同比增長46.1%，預(yù)計2014 年我國互聯(lián)網(wǎng)廣告收入將超過電視廣告收入，到2017 年將達到2852 億元。

在投放廣告時，一些廣告主、廣告經(jīng)營者及廣告發(fā)布者利用互聯(lián)網(wǎng)傳播速度快、監(jiān)管難、違法成本低等特點，片面追求經(jīng)濟效益，無視相關(guān)法規(guī)和道德誠信，導(dǎo)致虛假、低俗等違法廣告肆意占據(jù)網(wǎng)絡(luò)及移動終端屏幕。

據(jù)國家工商總局2014年3 月公布的數(shù)據(jù)顯示，在從網(wǎng)易、騰訊等20 家門戶網(wǎng)站中抽取的105.6 萬條各類網(wǎng)絡(luò)廣告中，嚴(yán)重違法廣告多達34.7 萬條，占監(jiān)測總量的32.93%。

在網(wǎng)絡(luò)違法廣告中，尤以保健食品、保健用品、藥品、醫(yī)療器械、醫(yī)療服務(wù)等領(lǐng)域的廣告違法問題嚴(yán)重。數(shù)據(jù)顯示，在2013 年專項整治行動中，全國29 個省區(qū)市公安機關(guān)共打掉非法經(jīng)營藥品、制售假藥的犯罪團伙400多個，關(guān)停違法網(wǎng)站、網(wǎng)店140 多家，抓獲犯罪嫌疑人1300 多名，繳獲假冒藥品3 億余粒（片、支），涉案價值達22 億余元。

值得注意的是，當(dāng)前通過網(wǎng)絡(luò)銷售的商品的主要違法形式包括 ：一是通過網(wǎng)絡(luò)銷售假劣商品 ；二是在缺乏相關(guān)資質(zhì)的情況下通過網(wǎng)絡(luò)銷售 ；三是通過發(fā)布虛假信息誤導(dǎo)、欺騙消費者購物。而對上述3種違法行為來說，網(wǎng)絡(luò)虛假廣告都是其重要推手。

不容忽視的是，互聯(lián)網(wǎng)廣告等新的廣告形式，還涉及大量低俗、暴力等不健康信息的傳播，這對我國未成年人的身心健康帶來嚴(yán)重的不良影響。

社會各界修法呼聲強烈

互聯(lián)網(wǎng)廣告違法現(xiàn)象增多，危害嚴(yán)重，亟待加強整治。而我國現(xiàn)行的廣告法出臺時間較早，并沒有對互聯(lián)網(wǎng)廣告作出相應(yīng)規(guī)范，這成為了依法加強整治和監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)廣告的“硬傷”。對此，社會各界廣泛呼吁，要求修改廣告法，健全互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)管法律機制。

在十二屆全國人大一次會議期間，全國人大代表、民盟青海省委專職副主委程蘇接受媒體記者采訪時表示，“網(wǎng)絡(luò)廣告多且雜，虛假與違法廣告叢生。網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為一些違法廣告的‘避風(fēng)港，誤導(dǎo)和欺騙消費者，影響極壞。”法律法規(guī)雖對此有所涉及，但未給出明確的判定和處罰依據(jù)。因此，程蘇代表建議完善法律制度，加強網(wǎng)絡(luò)廣告監(jiān)管，如建立發(fā)布網(wǎng)絡(luò)廣告的登記備案制度，明確網(wǎng)絡(luò)廣告內(nèi)容的審查責(zé)任及法律責(zé)任。

山東代表團姜健等31 名全國人大代表則直接提出議案，要求盡快修改廣告法，以規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)廣告等新的廣告形式。

代表們在議案中表示，我國現(xiàn)行的廣告法制定之初主要是針對以傳統(tǒng)的平面媒體和電子媒體傳播的商業(yè)廣告，而對于網(wǎng)絡(luò)廣告及現(xiàn)在的各種新媒體廣告尚未涉及。當(dāng)時雖然預(yù)留“其他媒介”一詞涵蓋未來可能出現(xiàn)的新情況，但在立法過程中并未有針對性地設(shè)置具體條款，導(dǎo)致目前各地執(zhí)法部門沒有可參照的細則。“如網(wǎng)絡(luò)廣告的分類、廣告活動主體的確定和非法所得的計算等這些難點和特點，決定了針對傳統(tǒng)媒體的現(xiàn)行廣告法規(guī)不完全適用于網(wǎng)絡(luò)廣告。”

在姜健等31 位全國人大代表看來，伴隨著互聯(lián)網(wǎng)等新媒體廣告的發(fā)展，各種法律問題也將接踵而至，這是現(xiàn)行廣告法難以解決的。因此，“將互聯(lián)網(wǎng)等新媒體廣告納入廣告法加以規(guī)范，已是新經(jīng)濟發(fā)展的迫切需要”。

納入依法監(jiān)管范疇

為適應(yīng)社會發(fā)展需要，回應(yīng)各界呼聲，全國人大常委會將廣告法修改列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃的一類項目。2014年上半年，全國人大財經(jīng)委就廣告法修改召開了座談會，并深入地方調(diào)研。根據(jù)調(diào)研掌握的情況，全國人大財經(jīng)委指出，互聯(lián)網(wǎng)廣告等新的廣告形式亟須規(guī)范。

在社會各界的廣泛呼吁下，廣告法修訂草案于2014 年8 月底提交十二屆全國人大常委會第十次會議審議。對于規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)廣告等新的廣告形式，廣告法修訂草案增加規(guī)定 ：“公共場所的管理者或者電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者對其明知或者應(yīng)知的利用其場所或者信息傳輸平臺發(fā)布違法廣告的，應(yīng)當(dāng)予以制止。”

若公共場所的管理者或者電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者明知或者應(yīng)知廣告活動違法不予制止的，廣告法修訂草案規(guī)定，將由工商行政管理部門沒收違法所得，違法所得5 萬元以上的，并處違法所得1 倍以上3 倍以下的罰款，違法所得不足5 萬元的，并處1 萬元以上5 萬元以下的罰款 ；情節(jié)嚴(yán)重的，由有關(guān)部門依法停止相關(guān)業(yè)務(wù)。

同時，廣告法修訂草案還要求國務(wù)院工商行政管理部門會同國務(wù)院新聞出版廣電、電信主管等部門，制定利用移動通信網(wǎng)絡(luò)、互聯(lián)網(wǎng)等傳播媒介發(fā)布廣告的行為規(guī)范。

修訂草案尚需優(yōu)化

“修訂草案雖然有一些條文涉及互聯(lián)網(wǎng)廣告的規(guī)范和監(jiān)管，但不夠具體。”全國人大常委會委員白志健在分組審議時表示，廣告法修訂草案規(guī)定廣播電臺、電視臺、報刊出版單位從事廣告發(fā)布業(yè)務(wù)的，須設(shè)立專門機構(gòu)、配備人員，辦理廣告發(fā)布登記，但是對互聯(lián)網(wǎng)廣告卻沒有相應(yīng)要求。

在他看來，廣告法修訂草案對網(wǎng)絡(luò)廣告的監(jiān)管還比較薄弱，建議加強 ：一是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)應(yīng)與其他從事廣告發(fā)布業(yè)務(wù)的單位一樣，設(shè)立專門從事廣告業(yè)務(wù)的機構(gòu)、配備人員，辦理廣告發(fā)布登記，以提高互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)發(fā)布廣告的門檻，明確互聯(lián)網(wǎng)廣告違法的監(jiān)督主體。二是對于泛濫于網(wǎng)絡(luò)并對廣大網(wǎng)民造成困擾的彈窗廣告、嵌入廣告、強制廣告鏈接等應(yīng)該作出限制性規(guī)定。三是由于網(wǎng)絡(luò)廣告瞬息萬變，其廣告的內(nèi)容可以輕而易舉地通過修改相關(guān)的數(shù)據(jù)而發(fā)生改變。因此，修訂草案應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)廣告的取證問題作出規(guī)定。

全國人大常委會委員李連寧也認(rèn)為要提高互聯(lián)網(wǎng)廣告發(fā)布管理門檻。他說，現(xiàn)在對廣播、電視、報刊管得比較緊，但對網(wǎng)站、微信、微博發(fā)布廣告的管理沒有門檻。實際上，互聯(lián)網(wǎng)廣告的影響力遠遠大于廣播、電視和報刊，建議對網(wǎng)絡(luò)廣告加強管理。

全國人大代表、勝利石油管理局測井公司資料解釋站副主任李紹霞列席分組審議時認(rèn)為，對廣告法的修訂非常必要，可以進一步保護廣大消費者的權(quán)益。“形形色色的互聯(lián)網(wǎng)廣告，信息真實的非常少。關(guān)鍵是，這種廣告的形式隱蔽性非常強，可以隨意變化、隨意鏈接，導(dǎo)致監(jiān)控執(zhí)法難度非常大。所以，這應(yīng)該是我們下一步法律修改的重點。”

對百姓普遍比較關(guān)注的廣告推送、垃圾廣告的問題，廣告法修訂草案根據(jù)《全國人大常委會關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)信息保護的決定》精神規(guī)定，明確“任何組織或者個人未經(jīng)當(dāng)事人同意或者請求，或者當(dāng)事人明確表示拒絕的，不得向其住宅、交通工具、固定電話、移動電話或者個人電子郵箱等發(fā)送廣告。”

“這條修改響應(yīng)了廣大人民群眾的呼聲，但在法律責(zé)任部分缺乏相應(yīng)懲罰的規(guī)定，不利于操作和執(zhí)行。”全國人大代表、內(nèi)蒙古赤峰市農(nóng)業(yè)科技推廣站站長汪耳琪認(rèn)為，消費者接到了垃圾廣告應(yīng)該向誰舉報、怎么處罰尚不明確，建議增加對違反規(guī)定懲罰條款的具體規(guī)定。

全國人大常委會委員劉政奎說 ：“對于垃圾廣告泛濫的問題，目前這方面的法律、法規(guī)還很少，也就很難進行處罰。所以建議對此類行為作出明確的處罰規(guī)定，達到一定數(shù)量時就可以進行罰款。”

為進一步完善廣告法修訂草案，還有意見提出，互聯(lián)網(wǎng)平臺商業(yè)模式眾多、類型復(fù)雜，而廣告法修訂草案對通過微博、微信等新媒體發(fā)布廣告，以及APP（移動應(yīng)用程序）平臺廣告等均未予規(guī)范，建議對互聯(lián)網(wǎng)廣告形式作更加深入的研究，探索如何對其全面、有效的監(jiān)管，作出系統(tǒng)性規(guī)范。