網絡廣告亟需立規

李小健

近年來，互聯網廣告發展迅猛，卻魚龍混雜，成為違法廣告“重災區”。相關人士呼吁，在廣告法修改過程中，要加強對互聯網廣告等新的廣告形式的監管，使之有法可依。

與電視、報紙、雜志、廣播、戶外等傳統廣告相比，互聯網廣告是一種較新的廣告形式。近年來，伴隨互聯網及電子商務行業在我國興起壯大，互聯網廣告受越來越多廣告主和廣告經營者的追捧與青睞，其所占的市場份額逐年大幅提升。

由于規范與監管缺位，互聯網廣告拼命蠶食和攫取市場蛋糕的同時，卻逐漸成為虛假、低俗等違法廣告投放的重災區，嚴重損害消費者的合法權益和擾亂公平競爭的市場秩序，亟待加強整治。

在社會各界的廣泛呼吁下，廣告法修訂草案提交2014年8月召開的十二屆全國人大常委會第十次會議審議。

“近年來，隨著我國廣告業迅速發展和互聯網廣泛應用，廣告發布的媒介和形式發生了較大變化，現行廣告法的有關規定過于原則，約束力不強，對一些新問題、新情況缺乏規范，已不能完全適應廣告業發展的客觀需要。為此，這次廣告法修訂的重要內容之一，就是將互聯網廣告等新的廣告形式納入法律規范對象。”受國務院委托，國家工商行政管理總局局長張茅作草案說明時如是說。

互聯網成為違法廣告“重災區”

我國互聯網行業發展迅猛，目前擁有用戶數量達7 億人之多，已經成為全球最大的互聯網消費市場。由于互聯網用戶數量較為龐大，且消費能力持續增強，因而市場前景廣闊，這對于廣告主和廣告經營者來說具有很強吸引力。

據調研機構數據顯示，2013 年國內網絡廣告市場規模達到1100 億元，同比增長46.1%，預計2014 年我國互聯網廣告收入將超過電視廣告收入，到2017 年將達到2852 億元。

在投放廣告時，一些廣告主、廣告經營者及廣告發布者利用互聯網傳播速度快、監管難、違法成本低等特點，片面追求經濟效益，無視相關法規和道德誠信，導致虛假、低俗等違法廣告肆意占據網絡及移動終端屏幕。

據國家工商總局2014年3 月公布的數據顯示，在從網易、騰訊等20 家門戶網站中抽取的105.6 萬條各類網絡廣告中，嚴重違法廣告多達34.7 萬條，占監測總量的32.93%。

在網絡違法廣告中，尤以保健食品、保健用品、藥品、醫療器械、醫療服務等領域的廣告違法問題嚴重。數據顯示，在2013 年專項整治行動中，全國29 個省區市公安機關共打掉非法經營藥品、制售假藥的犯罪團伙400多個，關停違法網站、網店140 多家，抓獲犯罪嫌疑人1300 多名，繳獲假冒藥品3 億余粒（片、支），涉案價值達22 億余元。

值得注意的是，當前通過網絡銷售的商品的主要違法形式包括 ：一是通過網絡銷售假劣商品 ；二是在缺乏相關資質的情況下通過網絡銷售 ；三是通過發布虛假信息誤導、欺騙消費者購物。而對上述3種違法行為來說，網絡虛假廣告都是其重要推手。

不容忽視的是，互聯網廣告等新的廣告形式，還涉及大量低俗、暴力等不健康信息的傳播，這對我國未成年人的身心健康帶來嚴重的不良影響。

社會各界修法呼聲強烈

互聯網廣告違法現象增多，危害嚴重，亟待加強整治。而我國現行的廣告法出臺時間較早，并沒有對互聯網廣告作出相應規范，這成為了依法加強整治和監管互聯網廣告的“硬傷”。對此，社會各界廣泛呼吁，要求修改廣告法，健全互聯網廣告監管法律機制。

在十二屆全國人大一次會議期間，全國人大代表、民盟青海省委專職副主委程蘇接受媒體記者采訪時表示，“網絡廣告多且雜，虛假與違法廣告叢生。網絡已經成為一些違法廣告的‘避風港，誤導和欺騙消費者，影響極壞。”法律法規雖對此有所涉及，但未給出明確的判定和處罰依據。因此，程蘇代表建議完善法律制度，加強網絡廣告監管，如建立發布網絡廣告的登記備案制度，明確網絡廣告內容的審查責任及法律責任。

山東代表團姜健等31 名全國人大代表則直接提出議案，要求盡快修改廣告法，以規范互聯網廣告等新的廣告形式。

代表們在議案中表示，我國現行的廣告法制定之初主要是針對以傳統的平面媒體和電子媒體傳播的商業廣告，而對于網絡廣告及現在的各種新媒體廣告尚未涉及。當時雖然預留“其他媒介”一詞涵蓋未來可能出現的新情況，但在立法過程中并未有針對性地設置具體條款，導致目前各地執法部門沒有可參照的細則。“如網絡廣告的分類、廣告活動主體的確定和非法所得的計算等這些難點和特點，決定了針對傳統媒體的現行廣告法規不完全適用于網絡廣告。”

在姜健等31 位全國人大代表看來，伴隨著互聯網等新媒體廣告的發展，各種法律問題也將接踵而至，這是現行廣告法難以解決的。因此，“將互聯網等新媒體廣告納入廣告法加以規范，已是新經濟發展的迫切需要”。

納入依法監管范疇

為適應社會發展需要，回應各界呼聲，全國人大常委會將廣告法修改列入十二屆全國人大常委會立法規劃的一類項目。2014年上半年，全國人大財經委就廣告法修改召開了座談會，并深入地方調研。根據調研掌握的情況，全國人大財經委指出，互聯網廣告等新的廣告形式亟須規范。

在社會各界的廣泛呼吁下，廣告法修訂草案于2014 年8 月底提交十二屆全國人大常委會第十次會議審議。對于規范互聯網廣告等新的廣告形式，廣告法修訂草案增加規定 ：“公共場所的管理者或者電信業務經營者、互聯網信息服務提供者對其明知或者應知的利用其場所或者信息傳輸平臺發布違法廣告的，應當予以制止。”

若公共場所的管理者或者電信業務經營者、互聯網信息服務提供者明知或者應知廣告活動違法不予制止的，廣告法修訂草案規定，將由工商行政管理部門沒收違法所得，違法所得5 萬元以上的，并處違法所得1 倍以上3 倍以下的罰款，違法所得不足5 萬元的，并處1 萬元以上5 萬元以下的罰款 ；情節嚴重的，由有關部門依法停止相關業務。

同時，廣告法修訂草案還要求國務院工商行政管理部門會同國務院新聞出版廣電、電信主管等部門，制定利用移動通信網絡、互聯網等傳播媒介發布廣告的行為規范。

修訂草案尚需優化

“修訂草案雖然有一些條文涉及互聯網廣告的規范和監管，但不夠具體。”全國人大常委會委員白志健在分組審議時表示，廣告法修訂草案規定廣播電臺、電視臺、報刊出版單位從事廣告發布業務的，須設立專門機構、配備人員，辦理廣告發布登記，但是對互聯網廣告卻沒有相應要求。

在他看來，廣告法修訂草案對網絡廣告的監管還比較薄弱，建議加強 ：一是互聯網企業應與其他從事廣告發布業務的單位一樣，設立專門從事廣告業務的機構、配備人員，辦理廣告發布登記，以提高互聯網企業發布廣告的門檻，明確互聯網廣告違法的監督主體。二是對于泛濫于網絡并對廣大網民造成困擾的彈窗廣告、嵌入廣告、強制廣告鏈接等應該作出限制性規定。三是由于網絡廣告瞬息萬變，其廣告的內容可以輕而易舉地通過修改相關的數據而發生改變。因此，修訂草案應對網絡廣告的取證問題作出規定。

全國人大常委會委員李連寧也認為要提高互聯網廣告發布管理門檻。他說，現在對廣播、電視、報刊管得比較緊，但對網站、微信、微博發布廣告的管理沒有門檻。實際上，互聯網廣告的影響力遠遠大于廣播、電視和報刊，建議對網絡廣告加強管理。

全國人大代表、勝利石油管理局測井公司資料解釋站副主任李紹霞列席分組審議時認為，對廣告法的修訂非常必要，可以進一步保護廣大消費者的權益。“形形色色的互聯網廣告，信息真實的非常少。關鍵是，這種廣告的形式隱蔽性非常強，可以隨意變化、隨意鏈接，導致監控執法難度非常大。所以，這應該是我們下一步法律修改的重點。”

對百姓普遍比較關注的廣告推送、垃圾廣告的問題，廣告法修訂草案根據《全國人大常委會關于加強網絡信息保護的決定》精神規定，明確“任何組織或者個人未經當事人同意或者請求，或者當事人明確表示拒絕的，不得向其住宅、交通工具、固定電話、移動電話或者個人電子郵箱等發送廣告。”

“這條修改響應了廣大人民群眾的呼聲，但在法律責任部分缺乏相應懲罰的規定，不利于操作和執行。”全國人大代表、內蒙古赤峰市農業科技推廣站站長汪耳琪認為，消費者接到了垃圾廣告應該向誰舉報、怎么處罰尚不明確，建議增加對違反規定懲罰條款的具體規定。

全國人大常委會委員劉政奎說 ：“對于垃圾廣告泛濫的問題，目前這方面的法律、法規還很少，也就很難進行處罰。所以建議對此類行為作出明確的處罰規定，達到一定數量時就可以進行罰款。”

為進一步完善廣告法修訂草案，還有意見提出，互聯網平臺商業模式眾多、類型復雜，而廣告法修訂草案對通過微博、微信等新媒體發布廣告，以及APP（移動應用程序）平臺廣告等均未予規范，建議對互聯網廣告形式作更加深入的研究，探索如何對其全面、有效的監管，作出系統性規范。