政策緣何失敗：執(zhí)行研究的關(guān)系、限度和框架

靳繼東+華欣

摘要：20世紀(jì)70年代以來(lái)，西方政策執(zhí)行研究者以關(guān)注“政策失敗”為起點(diǎn)，圍繞政策過程的體制關(guān)系、能力限度和分析框架，進(jìn)行了卓有成效、各富特色的研究，取得了大量的研究成果。關(guān)注和探討西方政策執(zhí)行研究的實(shí)踐背景、理論模式和未來(lái)前景，對(duì)于當(dāng)前中國(guó)公共政策的理論和實(shí)踐，具有重要的啟示和參考意義。

關(guān)鍵詞：政策失敗；執(zhí)行研究；政策限度

中圖分類號(hào)：D035文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1000176X（2014）07000306

如何縮小政策目標(biāo)和執(zhí)行效果之間的差距是公共管理的一個(gè)永恒主題。20世紀(jì)70年代以來(lái)，西方學(xué)者以關(guān)注“政策失敗”為起點(diǎn)，圍繞政策過程的體制關(guān)系、能力限度和分析框架，進(jìn)行了卓有成效、各富特色的研究，取得了大量的研究成果。目前，我國(guó)各項(xiàng)改革逐漸進(jìn)入深水區(qū)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、行政等各個(gè)領(lǐng)域的改革難度也在不斷加大，對(duì)公共政策民主化、科學(xué)化、系統(tǒng)性的現(xiàn)實(shí)需求更為強(qiáng)勁。為此，關(guān)注和研究西方政策執(zhí)行研究的實(shí)踐背景、理論發(fā)展和未來(lái)前景，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、執(zhí)行研究的緣起、特征與邏輯

20世紀(jì)60年代，美國(guó)約翰遜政府發(fā)起“偉大社會(huì)”計(jì)劃。這項(xiàng)以擴(kuò)大社會(huì)保障和社會(huì)福利為重要內(nèi)容、以消除長(zhǎng)期存在的大規(guī)模貧窮現(xiàn)象為主要目標(biāo)的國(guó)家行動(dòng)，在實(shí)際上擴(kuò)大了政府對(duì)公民享有社會(huì)福利所承擔(dān)的義務(wù)，進(jìn)一步把美國(guó)推向“福利國(guó)家”的道路，在觀念上則意味著對(duì)國(guó)家采取積極行動(dòng)、通過政策手段解決所有社會(huì)弊病的極大信心?！懊恳粋€(gè)問題都有一個(gè)政策”[1]。這種以公共政策為主要手段消除社會(huì)貧困、擴(kuò)大社會(huì)福利的政府行動(dòng)，幾乎風(fēng)靡了那個(gè)時(shí)代的整個(gè)西方世界。在試圖通過政策手段解決社會(huì)問題的同時(shí)，人們自然也想知道這些政府項(xiàng)目究竟產(chǎn)生了什么效用。于是，政策執(zhí)行研究應(yīng)運(yùn)而生。政策執(zhí)行研究以檢驗(yàn)政治行動(dòng)的實(shí)施過程為主要對(duì)象，即當(dāng)公共政策付諸實(shí)踐時(shí)，它在執(zhí)行過程中發(fā)生了什么，產(chǎn)生了哪些問題，對(duì)政策的最終效果產(chǎn)生什么影響。進(jìn)而，它以實(shí)施中的政策行動(dòng)為中心，研究在何種條件下通過政治決策做出的政策行動(dòng)計(jì)劃能夠成為現(xiàn)實(shí)。此外，行政部門的不同組織形式及其運(yùn)作過程是如何影響執(zhí)行計(jì)劃前景的。例如， Pressman和Wildavsky[2]所著《政策執(zhí)行》的副標(biāo)題就是：華盛頓的宏大期望是如何在奧克蘭遭到挫敗的。

就調(diào)查結(jié)論來(lái)說，圍繞美國(guó)“偉大社會(huì)”計(jì)劃進(jìn)行的政策執(zhí)行研究后果令人沮喪。執(zhí)行研究者更多發(fā)現(xiàn)的執(zhí)行組織以及各級(jí)政府之間存在協(xié)調(diào)不足，以及不可預(yù)見且經(jīng)常是負(fù)效應(yīng)的種種浪費(fèi)、低效、腐敗和濫用權(quán)力現(xiàn)象。由于政治觀念和關(guān)注重心的差異，不同的政策行動(dòng)者對(duì)政策執(zhí)行過程中存在的種種弊病也持不同的立場(chǎng)。大多數(shù)對(duì)國(guó)家積極行動(dòng)持肯定態(tài)度的研究者認(rèn)為：成功實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期需要更多的資源、更大膽的改革方案、更好的組織以及更加明晰的責(zé)任分工。然而，質(zhì)疑國(guó)家能力和政策行動(dòng)的保守派人士卻往往得出不同的結(jié)論，他們并不同意需要更多的資源和更好的協(xié)調(diào)，而是認(rèn)為諸如此類計(jì)劃不可能解決問題，它們將導(dǎo)致浪費(fèi)，使受助者處于孤立無(wú)援的境地，以及在很多情況下帶來(lái)的更多的傷害而非利益。

就研究本身來(lái)說，政策執(zhí)行研究存在以下顯著特征：第一，大多數(shù)早期的執(zhí)行研究以失敗的公共項(xiàng)目為主要案例。正如公共經(jīng)濟(jì)學(xué)者曾經(jīng)證明的“市場(chǎng)失靈”一樣，政策執(zhí)行研究者首先關(guān)注公共政策的種種弊病。在方法論上這是完全可以理解的，作為一個(gè)新的研究領(lǐng)域，執(zhí)行研究的首要目的在于驗(yàn)證一種新的理論或觀點(diǎn)的合理性，而新的觀點(diǎn)往往是通過破除舊有的觀念予以證成的。在這種情況下，關(guān)注已知政策失敗的案例是完全正常的。然而，探究公共政策可能性與有限性的目的是認(rèn)識(shí)一般性模式。如果把主要精力局限于關(guān)注政策失敗的案例，卻只能告訴我們什么沒有發(fā)生，而不是發(fā)生了什么。因此，我們固然能夠從研究失敗的政策計(jì)劃和不合理的組織過程中汲取到重要的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，但從方法論上講，在這種有限知識(shí)的基礎(chǔ)上不可能得出一般性的結(jié)論，也不能就此案例給政策執(zhí)行者提供更多的改進(jìn)建議。第二，盡管有些執(zhí)行研究者并沒有從一開始就研究政策失敗問題，但他們選定政策執(zhí)行研究范圍主要包括：成功的政策執(zhí)行與不同政治層級(jí)的合作之間的關(guān)系；政策目標(biāo)對(duì)動(dòng)態(tài)、復(fù)雜、多變的社會(huì)產(chǎn)生的影響評(píng)估；政策執(zhí)行者的高度行動(dòng)自由以及自由裁量權(quán)過大的弊??；政策可能的預(yù)期變化是不可預(yù)料的，而準(zhǔn)確把握預(yù)期變化的技術(shù)還具有較大的不確定性，甚至根本就不存在。大多數(shù)執(zhí)行研究者還是愿意選擇那些能夠事先預(yù)知其失敗機(jī)會(huì)的政策項(xiàng)目作為分析樣本。第三，對(duì)執(zhí)行過程采取線性的、僵化的研究立場(chǎng)。如果成功的政策是根據(jù)原始的決定和計(jì)劃的結(jié)果來(lái)衡量的，那么，在復(fù)雜、動(dòng)態(tài)、多變的社會(huì)中，政策目標(biāo)可能是多維度的和受條件約束的，政策初衷可能并不總是完全實(shí)現(xiàn)，政策領(lǐng)域很少有百分之百的成功率。因此，必須從更廣闊的視角對(duì)成功與否的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)判，而不是僅僅依靠對(duì)目標(biāo)與結(jié)果的機(jī)械比較來(lái)確定其成功與否。第四，執(zhí)行研究常常忽視以下一些重要因素：能夠與時(shí)俱進(jìn)不斷學(xué)習(xí)的組織，那些必定隨環(huán)境變化而調(diào)整的政策項(xiàng)目、計(jì)劃必定是變化的，那些沒有百分之百完成的計(jì)劃有時(shí)也有極大價(jià)值[3]。此外，執(zhí)行研究者經(jīng)常研究那些僅僅實(shí)施了很短時(shí)間的政策項(xiàng)目，從而可能會(huì)低估其長(zhǎng)期影響和忽略其修正錯(cuò)誤的可能性。因此，公共政策要根據(jù)特定的準(zhǔn)則來(lái)應(yīng)對(duì)變化的現(xiàn)實(shí)，而不是像動(dòng)外科手術(shù)那樣精確地設(shè)計(jì)一套根據(jù)已知投入可以預(yù)知產(chǎn)出的自動(dòng)程序。在此意義上，理性主義立場(chǎng)削弱了執(zhí)行研究的解釋力和靈活性。

在研究路徑方面，執(zhí)行研究主要建立在兩種不同的方法之上，即“自上而下”和“自下而上”的邏輯路徑。前者把政治程序所確立的政策目標(biāo)作為分析的出發(fā)點(diǎn)，之后再試圖分析執(zhí)行過程，再來(lái)看是否實(shí)現(xiàn)了政治意圖和計(jì)劃目標(biāo)。與之相比，“自下而上”的觀點(diǎn)更關(guān)注承擔(dān)執(zhí)行政策項(xiàng)目組織的實(shí)際作為，之后再試圖分析其結(jié)果，而無(wú)需過多考慮政治程序所確立的政策目標(biāo)對(duì)其執(zhí)行產(chǎn)生何種重要影響。從經(jīng)驗(yàn)的角度來(lái)看，“自下而上”的方法更有優(yōu)勢(shì)，它更能考慮到不確定性以及上述提到的組織調(diào)整的需要。但從規(guī)范的角度看，這種方法也存在很大的問題，因?yàn)榘凑者@條思路進(jìn)行調(diào)查的研究者常常把實(shí)際的管理者能夠做什么——或者換句話說，他們的興趣在什么地方——作為分析他應(yīng)該做什么的出發(fā)點(diǎn)。由此，經(jīng)驗(yàn)分析沒有經(jīng)過明確的規(guī)范分析，就轉(zhuǎn)換為從規(guī)范性的觀點(diǎn)出發(fā)。當(dāng)然，對(duì)哪種方法更好進(jìn)行爭(zhēng)論，在很大程度上仍無(wú)法給出唯一正確的結(jié)論。更為重要的是，規(guī)范分析和經(jīng)驗(yàn)分析之間的疏離、緊張和沖突，增加了執(zhí)行研究在解釋公共政策執(zhí)行現(xiàn)狀和預(yù)測(cè)其發(fā)展前景尤其是給出可行性改進(jìn)方案上的困難。

二、政策失?。簢?guó)家行動(dòng)的限度

作為對(duì)通過政治行動(dòng)來(lái)醫(yī)治社會(huì)弊病巨大信心的一種批判，執(zhí)行研究主要關(guān)注“通過政治和行政途徑推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的先決條件究竟是什么”這一核心問題。而對(duì)此問題的關(guān)注和研究，主要圍繞“為什么那些公共計(jì)劃不能實(shí)現(xiàn)其原本設(shè)定的政策目標(biāo)”展開的?？偟膩?lái)看，有關(guān)“政策失敗”的分析主要著眼于以下幾個(gè)方面：

首先，對(duì)國(guó)家行動(dòng)本身的質(zhì)疑和批判態(tài)度。政策干預(yù)是20世紀(jì)30年代以來(lái)西方國(guó)家告別消極政府、走向積極行動(dòng)的主要手段，其實(shí)質(zhì)是通過國(guó)家行動(dòng)來(lái)改變政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的結(jié)構(gòu)。這種積極國(guó)家的觀點(diǎn)與對(duì)政府理性能力的樂觀主義態(tài)度存在很大關(guān)系，它堅(jiān)信國(guó)家能夠知道什么導(dǎo)致了社會(huì)問題，并能夠?qū)⑦@一認(rèn)知轉(zhuǎn)化為有約束力的對(duì)策，以及運(yùn)用有益的舉措執(zhí)行這些對(duì)策。而且，只要決定對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行干預(yù)，（無(wú)論訴諸已知數(shù)據(jù)還是政治論斷）就假定政府會(huì)為干預(yù)提供必要的資源。對(duì)此，Elmore[4]指出，“在過去的15或20年間，社會(huì)政策……已被證明是完全錯(cuò)誤的，至少足以質(zhì)疑這些政策建立在不可靠的基礎(chǔ)上。隨著我們對(duì)過去的干預(yù)了解得越多，這種在掌握科學(xué)技巧的決策中心操控下的累積過程的觀念——通過系統(tǒng)地、理性地使用善意的強(qiáng)制，似乎顯得更加行不通了”。對(duì)改革可能性的悲觀態(tài)度是與對(duì)基于理性論述的公共政策缺乏信心相聯(lián)系的。通過對(duì)“偉大社會(huì)”計(jì)劃前后相當(dāng)有爭(zhēng)議的和高度批判性的統(tǒng)計(jì)對(duì)比， Murray認(rèn)為，旨在改善窮人狀況的該計(jì)劃并未帶來(lái)任何可察覺的好處，反而使得那些陷入困境的受惠者逐漸形成了一種習(xí)得的無(wú)助感[5]。無(wú)獨(dú)有偶，1985年，瑞典社會(huì)民主黨政府發(fā)起一項(xiàng)名為“瑞典民主與權(quán)力調(diào)查”（通常稱為“權(quán)力研究”）大規(guī)模社會(huì)科學(xué)調(diào)查計(jì)劃。該計(jì)劃于1990年提出的項(xiàng)目最終報(bào)告指出，“實(shí)現(xiàn)國(guó)家作為公共服務(wù)生產(chǎn)者的原則，就必然要求大規(guī)模的官僚體制，這一體制越來(lái)越難以監(jiān)督和指導(dǎo)。按照這一理論，公共部門之上的權(quán)力本應(yīng)置于選舉產(chǎn)生的代表手中，現(xiàn)在卻很大程度上是由官員和專家來(lái)行使的。官僚體制的權(quán)力增加了，但其效率卻下降了”[6]。在許多已經(jīng)實(shí)施了改革的領(lǐng)域——例如學(xué)校教育和醫(yī)療保健，大多數(shù)接受服務(wù)者在面對(duì)業(yè)已形成的大官僚體制時(shí)感到無(wú)能為力。

其次，對(duì)政策執(zhí)行組織和管制有效性的悲觀判斷。自從Simon質(zhì)疑組織尤其是大型組織做出理性決定的可能性以來(lái)，對(duì)政策執(zhí)行組織和管制有效性的悲觀論調(diào)就不絕如縷。Schmidt[7]提出，“如果制定經(jīng)濟(jì)政策的是諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主西蒙所刻畫‘經(jīng)濟(jì)人，那他就總能確切地知道，他想要什么和可以做什么，以及如果他按照某種方式或其他方式付諸行動(dòng)將會(huì)有什么結(jié)果。我懷疑，在國(guó)會(huì)或產(chǎn)業(yè)部門或其他任何地方的左右決策的權(quán)力中心，去尋找這種不太可能存在的人是否有意義”。不僅如此，Brunsson[8]甚至懷疑在政策領(lǐng)域存在有限理性的可能性，“通過在言語(yǔ)、決策和行動(dòng)之間系統(tǒng)地制造矛盾，組織也可以反思彼此矛盾準(zhǔn)則。也就是說，它們可以做出虛偽的行為。那么，它們可以按照一種方式表態(tài)，按照另一種方式做出決策，而按照第三種方式展開行動(dòng)”。此外，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)者提出：假定雙方都是理性的效用最大化者，那么，怎樣才能使政府當(dāng)局（代理人）忠實(shí)地奉行選舉的官員（委托人）委托的政策。這個(gè)問題表明：代理人擁有委托人所沒有的政策過程的關(guān)鍵信息；如果代理人知道委托人可能利用這些信息反對(duì)其利益（如精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)），那么代理人就不可能向委托人提供這些關(guān)鍵的信息。因此，在設(shè)計(jì)政策和體制時(shí)，委托人很可能因?yàn)闆]有完整的信息而做出錯(cuò)誤的決策。從博弈論的角度來(lái)看，如果委托人能使代理人相信，他們不會(huì)用這些重要的信息威脅到代理人的利益，這種情況就可以避免了。問題在于，民主社會(huì)里經(jīng)常發(fā)生這樣的情況，委托人被認(rèn)為應(yīng)該這樣做：滿足選舉人的利益，有效反對(duì)（假定的）管理者關(guān)于組織“懈怠”的利益。

最后，對(duì)政策執(zhí)行過程種種消極問題的憂慮。按照決策與執(zhí)行相對(duì)分離的制度安排，面對(duì)復(fù)雜、動(dòng)態(tài)和多變的現(xiàn)實(shí)問題，政策執(zhí)行過程中往往充滿各種不確定性，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行與政策目標(biāo)之間缺乏有效的、約束性的聯(lián)系。在一般的情況下，決策部門要對(duì)每一個(gè)政策領(lǐng)域制定政策準(zhǔn)則，做出各種各樣的政策決定，且每一個(gè)決定都涵蓋了一種現(xiàn)實(shí)情況。在公共問題日益繁多、復(fù)雜、多樣的背景下，決策部門并不能對(duì)每一種現(xiàn)實(shí)問題的政策執(zhí)行都實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督，甚至由于信息問題不可能就每一種現(xiàn)實(shí)情況都做出決策，因此，不得不依賴于政策執(zhí)行者的自由裁量和動(dòng)態(tài)判斷。由于政策執(zhí)行過程本身必然是動(dòng)態(tài)的，許多舉措是由具體執(zhí)行人員決定的。因?yàn)榻鉀Q每一種情況都需要采取不同的措施，考慮到之前提到的不確定因素，由決策部門或者最高級(jí)政策機(jī)關(guān)來(lái)詳細(xì)地規(guī)定所有不同的措施是不可能的。為此，賦予這些與服務(wù)對(duì)象面對(duì)面工作的職員（包括教師、健康專員、社會(huì)工作者、警察，等等）相對(duì)廣泛的行動(dòng)自由，以使他們能夠準(zhǔn)確地選擇適應(yīng)個(gè)案的措施，就是必需的。也就是說，必須賦予他們獨(dú)立的、承擔(dān)責(zé)任的判斷權(quán)力。相應(yīng)地，對(duì)于公民來(lái)說，許多非常重要的決定是由當(dāng)?shù)貓?zhí)行機(jī)構(gòu)以及個(gè)別官員做出的。這就可能出現(xiàn)所謂“民主黑洞”問題，即讓那些決定公民福利的管理者與政府官員，在任何情況下都能夠?qū)λ麄兊男袨樨?fù)責(zé)，這是很困難的。換言之，對(duì)于公共政策的實(shí)質(zhì)后果，決策者只能施加有限的影響，或者更直接地說，在這種情況下，他們對(duì)政府實(shí)際上能夠?yàn)楣褡龅氖虑橹荒墚a(chǎn)生有限的影響。因?yàn)檫@些工作人員必須被賦予在他們的理解下對(duì)不斷變化的情況進(jìn)行判斷、并依據(jù)這些判斷而采取措施的特權(quán)。于是，在執(zhí)行過程中的官僚主義、浪費(fèi)、低效、腐敗和濫用權(quán)力等現(xiàn)象就不可避免了。對(duì)此， Lindblom[9]曾給出了一個(gè)經(jīng)典的表述，政府有“強(qiáng)壯的拇指，卻沒有手指”。

三、政策執(zhí)行的分析框架

執(zhí)行研究揭示了一個(gè)大規(guī)模政策行動(dòng)的現(xiàn)實(shí)尷尬問題：旨在解決諸多現(xiàn)實(shí)問題的政策行動(dòng)，大多數(shù)很少能夠解決原本存在的現(xiàn)實(shí)問題，因?yàn)樗鼈冞€是一直在繼續(xù)[5]。然而，從執(zhí)行研究興起以來(lái)的歷史現(xiàn)實(shí)來(lái)看，現(xiàn)代國(guó)家要應(yīng)對(duì)和解決的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，以及相應(yīng)的政策行動(dòng)并沒有減少，而是呈現(xiàn)出日益繁多和復(fù)雜的趨勢(shì)。顯然，政府所要承擔(dān)和完成的事務(wù)是永無(wú)止境的，至少在適當(dāng)?shù)臈l件下，政府還是能夠?qū)崿F(xiàn)多樣化的政策目標(biāo)。在此背景下，總是對(duì)公共政策持保守和悲觀的態(tài)度實(shí)際上是不可取的，政策執(zhí)行研究也面臨著更深刻的研究命題：政府行動(dòng)的合理邊界在哪里？在這個(gè)合理的邊界內(nèi)，政策成功執(zhí)行的影響因素有哪些？它們的作用機(jī)理是什么？

政策的成功執(zhí)行首先要對(duì)可能導(dǎo)致政策失敗的因素進(jìn)行分析，即政策失敗的原因是在于政策目標(biāo)本身已經(jīng)超出了政府的能力？還是政策執(zhí)行被交付給不適合完成該任務(wù)的組織？或者是在執(zhí)行過程中遇到了不可解決的難題？顯然，任何一個(gè)政策方案，無(wú)論它可能被設(shè)計(jì)的多么精巧，如果問題本身不適合通過政策行動(dòng)來(lái)解決，或者委托給一個(gè)不適合完成這個(gè)方案目標(biāo)的組織來(lái)執(zhí)行，或者在執(zhí)行過程中無(wú)法遏制可能出現(xiàn)的阻礙因素，又或者政策方案沒有贏得直接影響群體或大多數(shù)公民的足夠信心，它幾乎不可能成功地實(shí)施。因此，要分析政策成功執(zhí)行的構(gòu)成條件，必須著眼于政策目標(biāo)的合理性、組織管理的合理性、政策過程的合理性以及政策的正當(dāng)性等因素。

1政策目標(biāo)的合理性

政策問題的適當(dāng)性。政府職能實(shí)際上也不是從抽象的理論推演出來(lái)的，而是社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需求引致的。然而，并不是所有社會(huì)問題都需要政策行動(dòng)來(lái)解決，或者說政策行動(dòng)并不一定對(duì)于所有社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題都有效。對(duì)于某些社會(huì)問題，即便它是公共性的，相應(yīng)的政策解決措施可能也存在，但是由于某些倫理的、法律的、政治的和經(jīng)濟(jì)的因素，這些政策措施也不太可能有效施行。因此，盡管在現(xiàn)實(shí)中也存在著不少實(shí)際上不必要的政策行為，但它們往往不是由于問題本身，而是因?yàn)檎紊系脑驅(qū)е碌?，在?shí)踐上也很難達(dá)到效果。

政策目標(biāo)的明晰性。政策方案的重點(diǎn)是能否實(shí)現(xiàn)方案的目標(biāo)，而清晰、準(zhǔn)確的目標(biāo)是政策執(zhí)行的必要條件。因?yàn)橹挥腥绱?，政策評(píng)估者才能在付出的努力與取得的成果之間進(jìn)行判斷和衡量。Nakamura和Smallwood[10]認(rèn)為，“政策的目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的手段必須用足夠準(zhǔn)確的術(shù)語(yǔ)表達(dá)出來(lái)，從而使得執(zhí)行者知道他們應(yīng)該做什么”。然而，在很多情況下，政策的制定和執(zhí)行往往受政治過程的制約和影響，而政治上的沖突和妥協(xié)，要求照顧或包容不同政治群體的利益偏好，從而導(dǎo)致政策項(xiàng)目執(zhí)行整體目標(biāo)不清晰。Lewis[11]指出，“執(zhí)行妥協(xié)政策必須滿足所有互相沖突的利益。政治家在進(jìn)行討價(jià)還價(jià)過程中所做出的承諾會(huì)形成政策條款，……這意味著要把模棱兩可的字句和符號(hào)轉(zhuǎn)變成明晰的或者至少不那么含混的現(xiàn)實(shí)?！行┡c此相關(guān)的人最終會(huì)失望和不滿，看起來(lái)幾乎是不可避免的”。

政策目標(biāo)的層次性。政策的成功執(zhí)行常常需要不同的層級(jí)實(shí)施政策措施，這些層級(jí)包括中央的、區(qū)域的和地方的。與此同時(shí)，權(quán)力的分散即政治責(zé)任和執(zhí)行權(quán)力彼此分離，勢(shì)必阻礙政策的成功執(zhí)行。因此，不同的政策執(zhí)行層級(jí)都需要有明晰的目標(biāo)約束。因?yàn)槟繕?biāo)的不確定性越高，就會(huì)有越多的權(quán)責(zé)分離現(xiàn)象，地方機(jī)構(gòu)及執(zhí)行人員就必然擁有更廣泛的行動(dòng)自由。這樣，具體執(zhí)行人員濫用這種行動(dòng)自由，按照自由裁量的方式而不是約束性較強(qiáng)的方式執(zhí)行政策。這個(gè)問題的實(shí)質(zhì)，并不反對(duì)權(quán)力分散，而是反對(duì)不同層級(jí)按照籠統(tǒng)的政策目標(biāo)履行執(zhí)行權(quán)力。當(dāng)中央層級(jí)為實(shí)施方案而承擔(dān)政治責(zé)任，卻把執(zhí)行權(quán)委托給地方政治機(jī)構(gòu)的時(shí)候，就很容易產(chǎn)生問題。

2組織管理的合理性

沒有一種組織結(jié)構(gòu)對(duì)公共政策執(zhí)行來(lái)說是普遍有效的。由于公共項(xiàng)目的不確定性，一個(gè)特定的組織類型適當(dāng)與否，與所要執(zhí)行的政策特點(diǎn)密切相關(guān)。在傳統(tǒng)上，公共項(xiàng)目的執(zhí)行往往指派給一個(gè)單獨(dú)的公共組織，如果事情出現(xiàn)錯(cuò)誤，這個(gè)組織能夠承擔(dān)責(zé)任。但是在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，一些不同的組織總是同時(shí)參與到執(zhí)行過程中。這些組織的性質(zhì)可以是公共的或者是私人的，或者是介于兩者之間的混合型組織。這樣，政策執(zhí)行就需要公共組織、私人的、非盈利組織之間的合作。此外，政策執(zhí)行常常涉及中央的、區(qū)域的以及地方政府的共同努力，由于政治體制的不同層級(jí)都承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任（例如普選），那么這種多組織的共同努力就可能產(chǎn)生很多復(fù)雜的結(jié)果。

公共項(xiàng)目的執(zhí)行通常并不只是包含政府與公民之間的兩維關(guān)系，而是包含政府、生產(chǎn)者與公民之間的三方關(guān)系。生產(chǎn)者可能是地方政府的組織、私人組織、中央行政機(jī)構(gòu)、利益群體、基金會(huì)或者是其中的聯(lián)合體。實(shí)際上，許多公共政策很少由政府實(shí)施，而是由部分自治的機(jī)構(gòu)實(shí)施的。在形式上，后者必須依據(jù)由前者設(shè)定的目標(biāo)和指令執(zhí)行政策，但是在政策的實(shí)際制定中，它們擁有重要的行動(dòng)自由。政策常常由不同自治程度的機(jī)構(gòu)執(zhí)行的，并受到不同形式的非國(guó)家機(jī)構(gòu)的影響（市場(chǎng)機(jī)制、職業(yè)規(guī)范和地方權(quán)力中心等），這就使得圍繞政策執(zhí)行形成一系列彼此相互影響的執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)組織。這種相對(duì)分散的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)可能會(huì)導(dǎo)致不同執(zhí)行主體的權(quán)責(zé)分離問題。因此，決策制定者應(yīng)該使執(zhí)行過程和責(zé)任分散盡可能的簡(jiǎn)單和透明。

3政策過程的合理性

在政策執(zhí)行過程中，地方官員和具體人員有時(shí)必須使用自由裁量權(quán)，如何解決執(zhí)行中的自由裁量權(quán)也是需要關(guān)注的問題。傳統(tǒng)控制權(quán)力的方法包括：正式的評(píng)估制度、審計(jì)制度、視察、上訴程序和反貪調(diào)查等。然而，在許多情況下，這些控制機(jī)制幾乎不起作用，因?yàn)闊o(wú)法準(zhǔn)確地對(duì)這種正式控制體制所需要的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則進(jìn)行規(guī)范。為此，政策的執(zhí)行過程需要正式的、精確的規(guī)則，這些規(guī)則可以用來(lái)迫使官員采取明確規(guī)定的行動(dòng)。同時(shí)，這種規(guī)則也可能被官員所操控，借口沒有明確的規(guī)則規(guī)定，從而在特定的案例中不去作為。于是，政策執(zhí)行中就可能成為在尋求利用法律漏洞的人和試圖填補(bǔ)漏洞的人之間的無(wú)休止的斗法[13]。這是公共政策傳統(tǒng)的困境，沒有簡(jiǎn)便易行的解決方法。

為了解決這些問題，政府通常致力于從兩個(gè)方面加強(qiáng)政策的執(zhí)行管理：一是強(qiáng)化對(duì)政策執(zhí)行人員的道德約束，通過健全專業(yè)道德規(guī)章來(lái)提高執(zhí)行人員的道德責(zé)任。當(dāng)公民認(rèn)為官員沒有履行其職責(zé)時(shí)，可以轉(zhuǎn)而向類似法院的特殊機(jī)構(gòu)訴請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。與其他方式相比，要求官員對(duì)其決策進(jìn)行公開解釋應(yīng)該更能夠促使官員對(duì)其決策可能存在的道德問題進(jìn)行檢查。二是給予公民“用腳投票”的機(jī)會(huì)，即選擇其他服務(wù)方案的機(jī)會(huì)。這種選擇并非只是在公共的和私人的（或半私人的）生產(chǎn)者之間，它也可以在公共物品的備選生產(chǎn)者之間。如果公共服務(wù)對(duì)象認(rèn)為公共雇員任意濫用權(quán)力，可以通過正式的或非正式的渠道表達(dá)訴求。但如果公民有機(jī)會(huì)進(jìn)行不同的選擇，他們就可以放棄那些沒有達(dá)到自己滿意的服務(wù)提供者。通過類似市場(chǎng)原則組織執(zhí)行過程，中央決策制定者可以確保能夠獲得哪些生產(chǎn)者成功滿足公民的需求、哪些生產(chǎn)者沒有滿足公民需求的穩(wěn)定信息流。

4公共政策的合法性

國(guó)家的正當(dāng)性以及民眾對(duì)政治制度的信任是非常重要、但卻經(jīng)常被執(zhí)行研究所忽視的問題。一般來(lái)講，政策的合法性有三個(gè)方面：一是公民對(duì)國(guó)家干預(yù)的容忍度；二是公民對(duì)旨在影響群體個(gè)人行為的國(guó)家決定的認(rèn)同度；三是公民與國(guó)家合作以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的意愿程度[14]。對(duì)于公民來(lái)講，要求國(guó)家提供所有的一切普遍福利，卻拒絕承認(rèn)提供這些服務(wù)是國(guó)家的責(zé)任的觀念，是非?？赡艿?。如果公民將國(guó)家行動(dòng)看做是浪費(fèi)的、腐敗的或管理不善的機(jī)構(gòu)，則那些足夠理性和經(jīng)過深思熟慮的公共項(xiàng)目也可能遭到人們的抵制。換言之，如果沒有對(duì)負(fù)責(zé)執(zhí)行公共政策機(jī)構(gòu)的信任，政策執(zhí)行很有可能流于失敗。

如前所述，執(zhí)行一項(xiàng)在良好的政治制度中選擇的政策遠(yuǎn)非如此簡(jiǎn)單。因?yàn)闆]有任何政府能夠制定出如此詳盡徹底的規(guī)則，以涵蓋所有的偶然情況；沒有任何政府能夠確保公民把所有公共主體的決策都看做是正當(dāng)民主程序的反映，即使是民眾意愿的直接表達(dá)。在公民看來(lái)，即便在政策執(zhí)行階段運(yùn)用的權(quán)力是合法的，也還需要其他的措施。Weber認(rèn)為，政治合法性并不依賴于政治制度的輸入方面，即不依賴于公民是否經(jīng)由投票選舉和民主代表以民主程序方式?jīng)Q定政策，而是在于政治制度的輸出方面——由官僚主導(dǎo)的政策執(zhí)行，至少也是重要的，因?yàn)檩敵龇矫娌攀菄?guó)家與公民直接發(fā)生聯(lián)系的，也是公民所依靠的。因此，如何在政策執(zhí)行過程中增強(qiáng)公民對(duì)國(guó)家政策輸出的認(rèn)同，是保障政策成功執(zhí)行的重要條件。在此方面，法律框架、專業(yè)權(quán)威、獨(dú)立裁判以及“用腳投票”等都可能成為影響公民認(rèn)同的因素。

四、結(jié)論

總的來(lái)看，執(zhí)行研究剖析到許多在政策層面發(fā)揮作用的變量，它們可能都是重要的、能夠“嵌入”到更深層次的結(jié)構(gòu)條件。這些條件構(gòu)成了通過利用有限的資源可能改變政策執(zhí)行過程的限制因素。在更深層次上，它們包括了意識(shí)形態(tài)的、社會(huì)的、地理的、組織的或經(jīng)濟(jì)的等多重考量。通過制度改進(jìn)來(lái)改變這些條件，似乎需要更廣闊的視野、更豐富的智識(shí)和更加多樣化的途徑。然而，至少在現(xiàn)有的水平上，執(zhí)行研究已經(jīng)能夠給我們提供一些重要的啟示。

第一，國(guó)家必然要采取行動(dòng)，無(wú)論它能否確切地知道要做什么或不要做什么。成功的政策執(zhí)行通常更多的是一個(gè)組織實(shí)施過程的問題，以適應(yīng)政策執(zhí)行靈活性和不確定性的需要。在此過程中，政策執(zhí)行的不確定性越強(qiáng)，對(duì)組織合法性的要求就越強(qiáng)。反過來(lái)，政策執(zhí)行越具有確定性，組織任務(wù)越簡(jiǎn)單，執(zhí)行過程的合法性就越容易實(shí)現(xiàn)。這些決定了國(guó)家的政策能力。

第二，國(guó)家行動(dòng)不能無(wú)所不包，而是有限度的。社會(huì)問題甚至公共問題存在的本身，并不是建立政策項(xiàng)目的無(wú)可辯駁的理由。如果國(guó)家能夠掌握政策問題的信息是不確定的，或者合法性問題沒有得到有效解決，它的政策能力就會(huì)大打折扣。另外，即便合法性不存在問題，國(guó)家如果缺少干預(yù)和安排好公民生活的組織能力，政策執(zhí)行也有可能遭到挫敗。

第三，沒有一種組織結(jié)構(gòu)對(duì)公共政策執(zhí)行是普遍有效的。如果國(guó)家能夠合理地選擇那些適合于政策的組織類型以及必然要用的技術(shù)類型，它就可能成功地解決很多問題。

第四，在很多情況下，政策執(zhí)行并不是一種在公民和國(guó)家之間的雙向選擇，而是涉及第三方的多重組織網(wǎng)絡(luò)。公共服務(wù)生產(chǎn)者既可以是公共的，也可以是私人的，在執(zhí)行其任務(wù)時(shí)沒有絕對(duì)的行動(dòng)自由。因此，國(guó)家能夠成功地做些什么，取決于它如何處理部分自治組織的生產(chǎn)者與公民之間的關(guān)系。參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯：于振榮）