政策緣何失敗：執行研究的關系、限度和框架

靳繼東+華欣

摘要：20世紀70年代以來，西方政策執行研究者以關注“政策失敗”為起點，圍繞政策過程的體制關系、能力限度和分析框架，進行了卓有成效、各富特色的研究，取得了大量的研究成果。關注和探討西方政策執行研究的實踐背景、理論模式和未來前景，對于當前中國公共政策的理論和實踐，具有重要的啟示和參考意義。

關鍵詞：政策失?。粓绦醒芯?；政策限度

中圖分類號：D035文獻標識碼：A文章編號：1000176X（2014）07000306

如何縮小政策目標和執行效果之間的差距是公共管理的一個永恒主題。20世紀70年代以來，西方學者以關注“政策失敗”為起點，圍繞政策過程的體制關系、能力限度和分析框架，進行了卓有成效、各富特色的研究，取得了大量的研究成果。目前，我國各項改革逐漸進入深水區，經濟、社會、行政等各個領域的改革難度也在不斷加大，對公共政策民主化、科學化、系統性的現實需求更為強勁。為此，關注和研究西方政策執行研究的實踐背景、理論發展和未來前景，具有重要的現實意義。

一、執行研究的緣起、特征與邏輯

20世紀60年代，美國約翰遜政府發起“偉大社會”計劃。這項以擴大社會保障和社會福利為重要內容、以消除長期存在的大規模貧窮現象為主要目標的國家行動，在實際上擴大了政府對公民享有社會福利所承擔的義務，進一步把美國推向“福利國家”的道路，在觀念上則意味著對國家采取積極行動、通過政策手段解決所有社會弊病的極大信心。“每一個問題都有一個政策”[1]。這種以公共政策為主要手段消除社會貧困、擴大社會福利的政府行動，幾乎風靡了那個時代的整個西方世界。在試圖通過政策手段解決社會問題的同時，人們自然也想知道這些政府項目究竟產生了什么效用。于是，政策執行研究應運而生。政策執行研究以檢驗政治行動的實施過程為主要對象，即當公共政策付諸實踐時，它在執行過程中發生了什么，產生了哪些問題，對政策的最終效果產生什么影響。進而，它以實施中的政策行動為中心，研究在何種條件下通過政治決策做出的政策行動計劃能夠成為現實。此外，行政部門的不同組織形式及其運作過程是如何影響執行計劃前景的。例如， Pressman和Wildavsky[2]所著《政策執行》的副標題就是：華盛頓的宏大期望是如何在奧克蘭遭到挫敗的。

就調查結論來說，圍繞美國“偉大社會”計劃進行的政策執行研究后果令人沮喪。執行研究者更多發現的執行組織以及各級政府之間存在協調不足，以及不可預見且經常是負效應的種種浪費、低效、腐敗和濫用權力現象。由于政治觀念和關注重心的差異，不同的政策行動者對政策執行過程中存在的種種弊病也持不同的立場。大多數對國家積極行動持肯定態度的研究者認為：成功實現政策預期需要更多的資源、更大膽的改革方案、更好的組織以及更加明晰的責任分工。然而，質疑國家能力和政策行動的保守派人士卻往往得出不同的結論，他們并不同意需要更多的資源和更好的協調，而是認為諸如此類計劃不可能解決問題，它們將導致浪費，使受助者處于孤立無援的境地，以及在很多情況下帶來的更多的傷害而非利益。

就研究本身來說，政策執行研究存在以下顯著特征：第一，大多數早期的執行研究以失敗的公共項目為主要案例。正如公共經濟學者曾經證明的“市場失靈”一樣，政策執行研究者首先關注公共政策的種種弊病。在方法論上這是完全可以理解的，作為一個新的研究領域，執行研究的首要目的在于驗證一種新的理論或觀點的合理性，而新的觀點往往是通過破除舊有的觀念予以證成的。在這種情況下，關注已知政策失敗的案例是完全正常的。然而，探究公共政策可能性與有限性的目的是認識一般性模式。如果把主要精力局限于關注政策失敗的案例，卻只能告訴我們什么沒有發生，而不是發生了什么。因此，我們固然能夠從研究失敗的政策計劃和不合理的組織過程中汲取到重要的經驗教訓，但從方法論上講，在這種有限知識的基礎上不可能得出一般性的結論，也不能就此案例給政策執行者提供更多的改進建議。第二，盡管有些執行研究者并沒有從一開始就研究政策失敗問題，但他們選定政策執行研究范圍主要包括：成功的政策執行與不同政治層級的合作之間的關系；政策目標對動態、復雜、多變的社會產生的影響評估；政策執行者的高度行動自由以及自由裁量權過大的弊??；政策可能的預期變化是不可預料的，而準確把握預期變化的技術還具有較大的不確定性，甚至根本就不存在。大多數執行研究者還是愿意選擇那些能夠事先預知其失敗機會的政策項目作為分析樣本。第三，對執行過程采取線性的、僵化的研究立場。如果成功的政策是根據原始的決定和計劃的結果來衡量的，那么，在復雜、動態、多變的社會中，政策目標可能是多維度的和受條件約束的，政策初衷可能并不總是完全實現，政策領域很少有百分之百的成功率。因此，必須從更廣闊的視角對成功與否的標準進行評判，而不是僅僅依靠對目標與結果的機械比較來確定其成功與否。第四，執行研究常常忽視以下一些重要因素：能夠與時俱進不斷學習的組織，那些必定隨環境變化而調整的政策項目、計劃必定是變化的，那些沒有百分之百完成的計劃有時也有極大價值[3]。此外，執行研究者經常研究那些僅僅實施了很短時間的政策項目，從而可能會低估其長期影響和忽略其修正錯誤的可能性。因此，公共政策要根據特定的準則來應對變化的現實，而不是像動外科手術那樣精確地設計一套根據已知投入可以預知產出的自動程序。在此意義上，理性主義立場削弱了執行研究的解釋力和靈活性。

在研究路徑方面，執行研究主要建立在兩種不同的方法之上，即“自上而下”和“自下而上”的邏輯路徑。前者把政治程序所確立的政策目標作為分析的出發點，之后再試圖分析執行過程，再來看是否實現了政治意圖和計劃目標。與之相比，“自下而上”的觀點更關注承擔執行政策項目組織的實際作為，之后再試圖分析其結果，而無需過多考慮政治程序所確立的政策目標對其執行產生何種重要影響。從經驗的角度來看，“自下而上”的方法更有優勢，它更能考慮到不確定性以及上述提到的組織調整的需要。但從規范的角度看，這種方法也存在很大的問題，因為按照這條思路進行調查的研究者常常把實際的管理者能夠做什么——或者換句話說，他們的興趣在什么地方——作為分析他應該做什么的出發點。由此，經驗分析沒有經過明確的規范分析，就轉換為從規范性的觀點出發。當然，對哪種方法更好進行爭論，在很大程度上仍無法給出唯一正確的結論。更為重要的是，規范分析和經驗分析之間的疏離、緊張和沖突，增加了執行研究在解釋公共政策執行現狀和預測其發展前景尤其是給出可行性改進方案上的困難。

二、政策失?。簢倚袆拥南薅?/p>

作為對通過政治行動來醫治社會弊病巨大信心的一種批判，執行研究主要關注“通過政治和行政途徑推動社會發展的先決條件究竟是什么”這一核心問題。而對此問題的關注和研究，主要圍繞“為什么那些公共計劃不能實現其原本設定的政策目標”展開的?？偟膩砜矗嘘P“政策失敗”的分析主要著眼于以下幾個方面：

首先，對國家行動本身的質疑和批判態度。政策干預是20世紀30年代以來西方國家告別消極政府、走向積極行動的主要手段，其實質是通過國家行動來改變政治、社會和經濟關系的結構。這種積極國家的觀點與對政府理性能力的樂觀主義態度存在很大關系，它堅信國家能夠知道什么導致了社會問題，并能夠將這一認知轉化為有約束力的對策，以及運用有益的舉措執行這些對策。而且，只要決定對社會事務進行干預，（無論訴諸已知數據還是政治論斷）就假定政府會為干預提供必要的資源。對此，Elmore[4]指出，“在過去的15或20年間，社會政策……已被證明是完全錯誤的，至少足以質疑這些政策建立在不可靠的基礎上。隨著我們對過去的干預了解得越多，這種在掌握科學技巧的決策中心操控下的累積過程的觀念——通過系統地、理性地使用善意的強制，似乎顯得更加行不通了”。對改革可能性的悲觀態度是與對基于理性論述的公共政策缺乏信心相聯系的。通過對“偉大社會”計劃前后相當有爭議的和高度批判性的統計對比， Murray認為，旨在改善窮人狀況的該計劃并未帶來任何可察覺的好處，反而使得那些陷入困境的受惠者逐漸形成了一種習得的無助感[5]。無獨有偶，1985年，瑞典社會民主黨政府發起一項名為“瑞典民主與權力調查”（通常稱為“權力研究”）大規模社會科學調查計劃。該計劃于1990年提出的項目最終報告指出，“實現國家作為公共服務生產者的原則，就必然要求大規模的官僚體制，這一體制越來越難以監督和指導。按照這一理論，公共部門之上的權力本應置于選舉產生的代表手中，現在卻很大程度上是由官員和專家來行使的。官僚體制的權力增加了，但其效率卻下降了”[6]。在許多已經實施了改革的領域——例如學校教育和醫療保健，大多數接受服務者在面對業已形成的大官僚體制時感到無能為力。

其次，對政策執行組織和管制有效性的悲觀判斷。自從Simon質疑組織尤其是大型組織做出理性決定的可能性以來，對政策執行組織和管制有效性的悲觀論調就不絕如縷。Schmidt[7]提出，“如果制定經濟政策的是諾貝爾經濟學獎得主西蒙所刻畫‘經濟人，那他就總能確切地知道，他想要什么和可以做什么，以及如果他按照某種方式或其他方式付諸行動將會有什么結果。我懷疑，在國會或產業部門或其他任何地方的左右決策的權力中心，去尋找這種不太可能存在的人是否有意義”。不僅如此，Brunsson[8]甚至懷疑在政策領域存在有限理性的可能性，“通過在言語、決策和行動之間系統地制造矛盾，組織也可以反思彼此矛盾準則。也就是說，它們可以做出虛偽的行為。那么，它們可以按照一種方式表態，按照另一種方式做出決策，而按照第三種方式展開行動”。此外，新古典經濟學者提出：假定雙方都是理性的效用最大化者，那么，怎樣才能使政府當局（代理人）忠實地奉行選舉的官員（委托人）委托的政策。這個問題表明：代理人擁有委托人所沒有的政策過程的關鍵信息；如果代理人知道委托人可能利用這些信息反對其利益（如精簡機構），那么代理人就不可能向委托人提供這些關鍵的信息。因此，在設計政策和體制時，委托人很可能因為沒有完整的信息而做出錯誤的決策。從博弈論的角度來看，如果委托人能使代理人相信，他們不會用這些重要的信息威脅到代理人的利益，這種情況就可以避免了。問題在于，民主社會里經常發生這樣的情況，委托人被認為應該這樣做：滿足選舉人的利益，有效反對（假定的）管理者關于組織“懈怠”的利益。

最后，對政策執行過程種種消極問題的憂慮。按照決策與執行相對分離的制度安排，面對復雜、動態和多變的現實問題，政策執行過程中往往充滿各種不確定性，從而導致政策執行與政策目標之間缺乏有效的、約束性的聯系。在一般的情況下，決策部門要對每一個政策領域制定政策準則，做出各種各樣的政策決定，且每一個決定都涵蓋了一種現實情況。在公共問題日益繁多、復雜、多樣的背景下，決策部門并不能對每一種現實問題的政策執行都實現有效的監督，甚至由于信息問題不可能就每一種現實情況都做出決策，因此，不得不依賴于政策執行者的自由裁量和動態判斷。由于政策執行過程本身必然是動態的，許多舉措是由具體執行人員決定的。因為解決每一種情況都需要采取不同的措施，考慮到之前提到的不確定因素，由決策部門或者最高級政策機關來詳細地規定所有不同的措施是不可能的。為此，賦予這些與服務對象面對面工作的職員（包括教師、健康專員、社會工作者、警察，等等）相對廣泛的行動自由，以使他們能夠準確地選擇適應個案的措施，就是必需的。也就是說，必須賦予他們獨立的、承擔責任的判斷權力。相應地，對于公民來說，許多非常重要的決定是由當地執行機構以及個別官員做出的。這就可能出現所謂“民主黑洞”問題，即讓那些決定公民福利的管理者與政府官員，在任何情況下都能夠對他們的行為負責，這是很困難的。換言之，對于公共政策的實質后果，決策者只能施加有限的影響，或者更直接地說，在這種情況下，他們對政府實際上能夠為公民做的事情只能產生有限的影響。因為這些工作人員必須被賦予在他們的理解下對不斷變化的情況進行判斷、并依據這些判斷而采取措施的特權。于是，在執行過程中的官僚主義、浪費、低效、腐敗和濫用權力等現象就不可避免了。對此， Lindblom[9]曾給出了一個經典的表述，政府有“強壯的拇指，卻沒有手指”。

三、政策執行的分析框架

執行研究揭示了一個大規模政策行動的現實尷尬問題：旨在解決諸多現實問題的政策行動，大多數很少能夠解決原本存在的現實問題，因為它們還是一直在繼續[5]。然而，從執行研究興起以來的歷史現實來看，現代國家要應對和解決的經濟和社會問題，以及相應的政策行動并沒有減少，而是呈現出日益繁多和復雜的趨勢。顯然，政府所要承擔和完成的事務是永無止境的，至少在適當的條件下，政府還是能夠實現多樣化的政策目標。在此背景下，總是對公共政策持保守和悲觀的態度實際上是不可取的，政策執行研究也面臨著更深刻的研究命題：政府行動的合理邊界在哪里？在這個合理的邊界內，政策成功執行的影響因素有哪些？它們的作用機理是什么？

政策的成功執行首先要對可能導致政策失敗的因素進行分析，即政策失敗的原因是在于政策目標本身已經超出了政府的能力？還是政策執行被交付給不適合完成該任務的組織？或者是在執行過程中遇到了不可解決的難題？顯然，任何一個政策方案，無論它可能被設計的多么精巧，如果問題本身不適合通過政策行動來解決，或者委托給一個不適合完成這個方案目標的組織來執行，或者在執行過程中無法遏制可能出現的阻礙因素，又或者政策方案沒有贏得直接影響群體或大多數公民的足夠信心，它幾乎不可能成功地實施。因此，要分析政策成功執行的構成條件，必須著眼于政策目標的合理性、組織管理的合理性、政策過程的合理性以及政策的正當性等因素。

1政策目標的合理性

政策問題的適當性。政府職能實際上也不是從抽象的理論推演出來的，而是社會的現實需求引致的。然而，并不是所有社會問題都需要政策行動來解決，或者說政策行動并不一定對于所有社會現實問題都有效。對于某些社會問題，即便它是公共性的，相應的政策解決措施可能也存在，但是由于某些倫理的、法律的、政治的和經濟的因素，這些政策措施也不太可能有效施行。因此，盡管在現實中也存在著不少實際上不必要的政策行為，但它們往往不是由于問題本身，而是因為政治上的原因導致的，在實踐上也很難達到效果。

政策目標的明晰性。政策方案的重點是能否實現方案的目標，而清晰、準確的目標是政策執行的必要條件。因為只有如此，政策評估者才能在付出的努力與取得的成果之間進行判斷和衡量。Nakamura和Smallwood[10]認為，“政策的目標和實現這些目標的手段必須用足夠準確的術語表達出來，從而使得執行者知道他們應該做什么”。然而，在很多情況下，政策的制定和執行往往受政治過程的制約和影響，而政治上的沖突和妥協，要求照顧或包容不同政治群體的利益偏好，從而導致政策項目執行整體目標不清晰。Lewis[11]指出，“執行妥協政策必須滿足所有互相沖突的利益。政治家在進行討價還價過程中所做出的承諾會形成政策條款，……這意味著要把模棱兩可的字句和符號轉變成明晰的或者至少不那么含混的現實?！行┡c此相關的人最終會失望和不滿，看起來幾乎是不可避免的”。

政策目標的層次性。政策的成功執行常常需要不同的層級實施政策措施，這些層級包括中央的、區域的和地方的。與此同時，權力的分散即政治責任和執行權力彼此分離，勢必阻礙政策的成功執行。因此，不同的政策執行層級都需要有明晰的目標約束。因為目標的不確定性越高，就會有越多的權責分離現象，地方機構及執行人員就必然擁有更廣泛的行動自由。這樣，具體執行人員濫用這種行動自由，按照自由裁量的方式而不是約束性較強的方式執行政策。這個問題的實質，并不反對權力分散，而是反對不同層級按照籠統的政策目標履行執行權力。當中央層級為實施方案而承擔政治責任，卻把執行權委托給地方政治機構的時候，就很容易產生問題。

2組織管理的合理性

沒有一種組織結構對公共政策執行來說是普遍有效的。由于公共項目的不確定性，一個特定的組織類型適當與否，與所要執行的政策特點密切相關。在傳統上，公共項目的執行往往指派給一個單獨的公共組織，如果事情出現錯誤，這個組織能夠承擔責任。但是在現實社會中，一些不同的組織總是同時參與到執行過程中。這些組織的性質可以是公共的或者是私人的，或者是介于兩者之間的混合型組織。這樣，政策執行就需要公共組織、私人的、非盈利組織之間的合作。此外，政策執行常常涉及中央的、區域的以及地方政府的共同努力，由于政治體制的不同層級都承擔相應的政治責任（例如普選），那么這種多組織的共同努力就可能產生很多復雜的結果。

公共項目的執行通常并不只是包含政府與公民之間的兩維關系，而是包含政府、生產者與公民之間的三方關系。生產者可能是地方政府的組織、私人組織、中央行政機構、利益群體、基金會或者是其中的聯合體。實際上，許多公共政策很少由政府實施，而是由部分自治的機構實施的。在形式上，后者必須依據由前者設定的目標和指令執行政策，但是在政策的實際制定中，它們擁有重要的行動自由。政策常常由不同自治程度的機構執行的，并受到不同形式的非國家機構的影響（市場機制、職業規范和地方權力中心等），這就使得圍繞政策執行形成一系列彼此相互影響的執行網絡組織。這種相對分散的網絡結構可能會導致不同執行主體的權責分離問題。因此，決策制定者應該使執行過程和責任分散盡可能的簡單和透明。

3政策過程的合理性

在政策執行過程中，地方官員和具體人員有時必須使用自由裁量權，如何解決執行中的自由裁量權也是需要關注的問題。傳統控制權力的方法包括：正式的評估制度、審計制度、視察、上訴程序和反貪調查等。然而，在許多情況下，這些控制機制幾乎不起作用，因為無法準確地對這種正式控制體制所需要的標準與規則進行規范。為此，政策的執行過程需要正式的、精確的規則，這些規則可以用來迫使官員采取明確規定的行動。同時，這種規則也可能被官員所操控，借口沒有明確的規則規定，從而在特定的案例中不去作為。于是，政策執行中就可能成為在尋求利用法律漏洞的人和試圖填補漏洞的人之間的無休止的斗法[13]。這是公共政策傳統的困境，沒有簡便易行的解決方法。

為了解決這些問題，政府通常致力于從兩個方面加強政策的執行管理：一是強化對政策執行人員的道德約束，通過健全專業道德規章來提高執行人員的道德責任。當公民認為官員沒有履行其職責時，可以轉而向類似法院的特殊機構訴請強制執行。與其他方式相比，要求官員對其決策進行公開解釋應該更能夠促使官員對其決策可能存在的道德問題進行檢查。二是給予公民“用腳投票”的機會，即選擇其他服務方案的機會。這種選擇并非只是在公共的和私人的（或半私人的）生產者之間，它也可以在公共物品的備選生產者之間。如果公共服務對象認為公共雇員任意濫用權力，可以通過正式的或非正式的渠道表達訴求。但如果公民有機會進行不同的選擇，他們就可以放棄那些沒有達到自己滿意的服務提供者。通過類似市場原則組織執行過程，中央決策制定者可以確保能夠獲得哪些生產者成功滿足公民的需求、哪些生產者沒有滿足公民需求的穩定信息流。

4公共政策的合法性

國家的正當性以及民眾對政治制度的信任是非常重要、但卻經常被執行研究所忽視的問題。一般來講，政策的合法性有三個方面：一是公民對國家干預的容忍度；二是公民對旨在影響群體個人行為的國家決定的認同度；三是公民與國家合作以實現政策目標的意愿程度[14]。對于公民來講，要求國家提供所有的一切普遍福利，卻拒絕承認提供這些服務是國家的責任的觀念，是非常可能的。如果公民將國家行動看做是浪費的、腐敗的或管理不善的機構，則那些足夠理性和經過深思熟慮的公共項目也可能遭到人們的抵制。換言之，如果沒有對負責執行公共政策機構的信任，政策執行很有可能流于失敗。

如前所述，執行一項在良好的政治制度中選擇的政策遠非如此簡單。因為沒有任何政府能夠制定出如此詳盡徹底的規則，以涵蓋所有的偶然情況；沒有任何政府能夠確保公民把所有公共主體的決策都看做是正當民主程序的反映，即使是民眾意愿的直接表達。在公民看來，即便在政策執行階段運用的權力是合法的，也還需要其他的措施。Weber認為，政治合法性并不依賴于政治制度的輸入方面，即不依賴于公民是否經由投票選舉和民主代表以民主程序方式決定政策，而是在于政治制度的輸出方面——由官僚主導的政策執行，至少也是重要的，因為輸出方面才是國家與公民直接發生聯系的，也是公民所依靠的。因此，如何在政策執行過程中增強公民對國家政策輸出的認同，是保障政策成功執行的重要條件。在此方面，法律框架、專業權威、獨立裁判以及“用腳投票”等都可能成為影響公民認同的因素。

四、結論

總的來看，執行研究剖析到許多在政策層面發揮作用的變量，它們可能都是重要的、能夠“嵌入”到更深層次的結構條件。這些條件構成了通過利用有限的資源可能改變政策執行過程的限制因素。在更深層次上，它們包括了意識形態的、社會的、地理的、組織的或經濟的等多重考量。通過制度改進來改變這些條件，似乎需要更廣闊的視野、更豐富的智識和更加多樣化的途徑。然而，至少在現有的水平上，執行研究已經能夠給我們提供一些重要的啟示。

第一，國家必然要采取行動，無論它能否確切地知道要做什么或不要做什么。成功的政策執行通常更多的是一個組織實施過程的問題，以適應政策執行靈活性和不確定性的需要。在此過程中，政策執行的不確定性越強，對組織合法性的要求就越強。反過來，政策執行越具有確定性，組織任務越簡單，執行過程的合法性就越容易實現。這些決定了國家的政策能力。

第二，國家行動不能無所不包，而是有限度的。社會問題甚至公共問題存在的本身，并不是建立政策項目的無可辯駁的理由。如果國家能夠掌握政策問題的信息是不確定的，或者合法性問題沒有得到有效解決，它的政策能力就會大打折扣。另外，即便合法性不存在問題，國家如果缺少干預和安排好公民生活的組織能力，政策執行也有可能遭到挫敗。

第三，沒有一種組織結構對公共政策執行是普遍有效的。如果國家能夠合理地選擇那些適合于政策的組織類型以及必然要用的技術類型，它就可能成功地解決很多問題。

第四，在很多情況下，政策執行并不是一種在公民和國家之間的雙向選擇，而是涉及第三方的多重組織網絡。公共服務生產者既可以是公共的，也可以是私人的，在執行其任務時沒有絕對的行動自由。因此，國家能夠成功地做些什么，取決于它如何處理部分自治組織的生產者與公民之間的關系。參考文獻：

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（責任編輯：于振榮）