新型城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民工市民化成本測(cè)算

陸成林

摘要：農(nóng)民工是我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中涌現(xiàn)出的新型勞動(dòng)力群體。由于對(duì)農(nóng)民工市民化成本的構(gòu)成及其規(guī)模缺乏清晰準(zhǔn)確的推測(cè)計(jì)算，導(dǎo)致政府難以進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)劃和有效的分工，不同層級(jí)和不同地域的政府之間尚未構(gòu)建起合理的成本分擔(dān)機(jī)制。與城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)民工享受到的公共服務(wù)水平較低，市民化程度有待提高。因此，有必要對(duì)農(nóng)民工市民化過程中需要政府提供的公共服務(wù)成本進(jìn)行測(cè)算，為政府決策提供參考依據(jù)。基于此種考慮，筆者提出了農(nóng)民工市民化成本測(cè)算的基本思路和方法，在考量基本公共服務(wù)供給的基礎(chǔ)上將成本區(qū)分為下限成本和上限成本，并以遼寧省為例進(jìn)行了簡(jiǎn)要的測(cè)算。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；基本公共服務(wù)；農(nóng)民工市民化

中圖分類號(hào)：F299.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000176X（2014）07008605

一、引言

農(nóng)民工是指戶籍在農(nóng)村，主要在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)人口。作為社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的特殊社會(huì)群體，他們是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要組成部分，也是推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的重要力量。當(dāng)前，我國政府正在以人為核心加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，其關(guān)鍵在于從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)中的農(nóng)民工能夠在城鎮(zhèn)定居成為市民。2013年，我國城鎮(zhèn)常住人口從1978年的1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2012年全國農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》稱：截至2012年末，我國農(nóng)民工規(guī)模持續(xù)增加，總量達(dá)到了26 261萬人，比上年增加983萬人，增長(zhǎng)3.9%。其中，東部地區(qū)農(nóng)民工以就近轉(zhuǎn)移為主，中、西部地區(qū)以外出為主。在外出農(nóng)民工中，在省內(nèi)流動(dòng)的農(nóng)民工為8689萬人，比上年增加299萬人，增長(zhǎng)3.6%，占外出農(nóng)民工總量的53.2%，跨省流動(dòng)農(nóng)民工所占比重繼續(xù)下降。作為產(chǎn)業(yè)工人的主體，農(nóng)民工為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，卻沒有享受到與城鎮(zhèn)居民平等的公共服務(wù)，在社保、醫(yī)療和就業(yè)等諸多方面受到了不同程度的歧視，與雇主單位簽訂勞動(dòng)合同的比例不到50%，參加社會(huì)保險(xiǎn)的比例更低，特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)參保比例都低于20%。農(nóng)民工難以穩(wěn)定而持久地融入城市生活，市民化水平普遍不高。導(dǎo)致這種狀況的因素固然有很多，但是對(duì)農(nóng)民工市民化的成本構(gòu)成及其規(guī)模缺乏清晰準(zhǔn)確的推測(cè)計(jì)算，導(dǎo)致政府在政策制定上認(rèn)識(shí)不清，難以進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)劃和有效的分工，不同層級(jí)和不同地域的政府之間尚未構(gòu)建起合理的成本分擔(dān)機(jī)制，是其中的一個(gè)重要原因[1]。

十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。近期國務(wù)院又從國家層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，制定出臺(tái)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》。從公共財(cái)政視角來看，農(nóng)民工市民化的過程就是基本公共服務(wù)均等化的過程，每一項(xiàng)公共服務(wù)的提供都包含著巨大的資金需求，離不開財(cái)政的投入，考驗(yàn)著政府的治理能力[2]。可以說，對(duì)農(nóng)民工市民化的成本進(jìn)行合理測(cè)定具有非常重要的意義。一是有利于社會(huì)共識(shí)的形成。目前社會(huì)各界都非常關(guān)注農(nóng)民工群體，但是對(duì)于如何解決農(nóng)民工問題，特別是如何推進(jìn)農(nóng)民工市民化莫衷一是，更有人擔(dān)心農(nóng)民工市民化的成本過高，政府負(fù)擔(dān)不起。對(duì)此進(jìn)行測(cè)算，能夠做到心中有數(shù)，有利于社會(huì)各界達(dá)成一致認(rèn)識(shí)，齊心協(xié)力共同推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程[3]。二是有利于政府政策的制定。市民化成本的高低，影響著政府決策。對(duì)此進(jìn)行測(cè)算，能夠?yàn)檎贫ㄒ?guī)劃和出臺(tái)政策提供參考。特別是可以為財(cái)政預(yù)算的編制與執(zhí)行提供依據(jù)，推動(dòng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤，形成成本分擔(dān)機(jī)制。三是有利于加強(qiáng)市民化成本控制。既然談到了成本，就離不開成本控制。事實(shí)上，對(duì)成本進(jìn)行測(cè)算本身就是成本控制的一部分，它有助于認(rèn)清農(nóng)民工市民化具體包括哪些方面的成本，這些成本的規(guī)模有多大，從而進(jìn)行有效的調(diào)節(jié)，控制不必要的成本，保障必要的成本[4]。基于以上考慮，本文提出了農(nóng)民工市民化成本測(cè)算的基本思路和方法，并以遼寧省為例進(jìn)行了簡(jiǎn)要的測(cè)算。之所以選擇遼寧省為案例，一是考慮到相關(guān)數(shù)據(jù)的可獲取性，二是遼寧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度在全國處于中等偏上水平，農(nóng)民工規(guī)模在逐年增加，并以就近轉(zhuǎn)移為主，總體形勢(shì)與全國相似，作為樣本省份進(jìn)行測(cè)算具有一定的代表性[5]。

二、成本測(cè)算的思路與方法

關(guān)于農(nóng)民工市民化，理論界進(jìn)行了較為長(zhǎng)期和深入的研究。進(jìn)入21世紀(jì)以來，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展速度持續(xù)加快，越來越多的學(xué)者開始關(guān)注并研究農(nóng)民工群體，運(yùn)用實(shí)地調(diào)研、抽樣調(diào)查和實(shí)證分析等多種方法，從社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、人口學(xué)和管理學(xué)等多個(gè)角度，探討了農(nóng)民工的代際劃分、生存狀況、權(quán)益保護(hù)以及農(nóng)民工市民化的概念內(nèi)涵、經(jīng)濟(jì)影響、制度阻礙和實(shí)現(xiàn)路徑等問題，相關(guān)研究成果迅速增加[6]。劉傳江認(rèn)為“農(nóng)民工是一個(gè)逐步分化的過渡性群體，第二代農(nóng)民工是最有市民化愿意和急需市民化的群體，需要分別從農(nóng)民工的農(nóng)村退出、城市進(jìn)入和城市融合三個(gè)進(jìn)程環(huán)節(jié)著手”[7]。國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組運(yùn)用CGE模型模擬了農(nóng)民工市民化對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響，提出“每年多市民化1 000萬人口可使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度提高約1個(gè)百分點(diǎn)，并將促進(jìn)居民消費(fèi)和固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)”[8]。黃錕將影響農(nóng)民工市民化的制度因素歸結(jié)為城鄉(xiāng)二元制度，提出“未來制度的創(chuàng)新重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)換到就業(yè)、社保、土地和教育上來”[9]。與此同時(shí)，部分學(xué)者針對(duì)農(nóng)民工市民化成本展開研究，進(jìn)行了相應(yīng)的成本測(cè)算。張國勝提出“市民化是農(nóng)民工一系列基本權(quán)力保障和公共服務(wù)享受的實(shí)現(xiàn)過程，需要政府承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)成本”，認(rèn)為“東部沿海地區(qū)第一代農(nóng)民工與第二代農(nóng)民工市民化的社會(huì)成本分別約為10萬元與9萬元，內(nèi)陸地區(qū)第一代農(nóng)民工與第二代農(nóng)民工市民化社會(huì)成本分別約為6萬元與5萬元”[10]。國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組認(rèn)為“市民化成本并非高不可攀，只要妥善安排，不會(huì)成為推進(jìn)農(nóng)民工市民化的主要障礙”。根據(jù)對(duì)重慶、武漢、鄭州和嘉興四個(gè)城市的實(shí)地調(diào)研，“一個(gè)典型農(nóng)民工市民化（包括相應(yīng)的撫養(yǎng)人口）所需公共支出成本總共約8萬元左右”[11]。endprint

總的來說，關(guān)于農(nóng)民工市民化的研究成果已經(jīng)相當(dāng)豐富，在諸多方面都已形成了一定的共識(shí)。但是關(guān)于農(nóng)民工市民化成本的研究還比較少，研究成果集中在少部分學(xué)者身上，研究尚處于初步探索階段，沒有形成公認(rèn)度和系統(tǒng)性較強(qiáng)的成本細(xì)分體系和推算思路，測(cè)算結(jié)果多為具體的一個(gè)數(shù)值，缺乏一定的彈性浮動(dòng)區(qū)間。

筆者認(rèn)為，農(nóng)民工市民化成本就是為農(nóng)民工提供基本公共服務(wù)所需要付出的公共成本。基本公共服務(wù)是指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供的，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。享有基本公共服務(wù)屬于公民的權(quán)利，提供基本公共服務(wù)是政府的職責(zé)。為了確保全體公民都能公平地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，我國政府提出了實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，并把它作為完善公共財(cái)政體系的重要途徑[12]。按照《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，基本公共服務(wù)主要包括基本公共教育、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)、基本社會(huì)服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、人口計(jì)生服務(wù)、基本住房保障和公共文化體育等八個(gè)領(lǐng)域。

關(guān)于農(nóng)民工市民化的成本計(jì)算方法應(yīng)該在考察基本公共服務(wù)供給的基礎(chǔ)上按人口數(shù)量變化算平均賬，再以行政轄區(qū)為邊界算總賬。不同省份、同一省份之內(nèi)的不同市縣之間，所付出的公共成本不同，只有算總賬和平均賬，才能最大限度地消除這種差異對(duì)成本測(cè)算以及相應(yīng)的制度安排產(chǎn)生的影響。即使是在一個(gè)較小范圍內(nèi)，農(nóng)民工市民化的成本也是可大可小，不會(huì)有一個(gè)固定的數(shù)值。既具有一定的彈性，也有一定的不確定性。為了更符合實(shí)際情況，應(yīng)該把這個(gè)成本作一個(gè)區(qū)間式的界定，測(cè)算出下限成本和上限成本，在這個(gè)區(qū)間之內(nèi)的成本，就可以認(rèn)為是符合常理的、可以接受的。

其中，下限成本應(yīng)該是現(xiàn)實(shí)狀態(tài)下農(nóng)民工市民化已經(jīng)發(fā)生的成本。以遼寧省為例說明，2011年年初遼寧省政府出臺(tái)了推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)工作的政策文件，里面明確提出了城鎮(zhèn)化工作目標(biāo)：2011—2015年，將全省城鎮(zhèn)人口增加到3 000萬人以上，新增城鎮(zhèn)人口400萬人以上。據(jù)《遼寧省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示：2012年末，遼寧省常住人口4 389萬人，城鎮(zhèn)人口2 881.5萬人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到65.7%；2013年末，全省常住人口4 390萬人，城鎮(zhèn)人口2 917.2萬人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到66.5%。按照《遼寧省人民政府關(guān)于推進(jìn)全省城鎮(zhèn)化建設(shè)工作的意見》（遼政發(fā)[2011]3號(hào)）中設(shè)定的城鎮(zhèn)化建設(shè)工作目標(biāo)，到2015年底，全省城鎮(zhèn)化水平達(dá)到70%左右，城鎮(zhèn)人口達(dá)到3 000萬人以上，新增城鎮(zhèn)人口400萬人以上。據(jù)此推算，2014—2015年遼寧省城鎮(zhèn)常住人口每年增加80萬人，就可以實(shí)現(xiàn)遼寧省既定的工作目標(biāo)。目前該計(jì)劃已經(jīng)實(shí)施了三年多。我們可以根據(jù)2010—2012年的人口變化情況和基本公共服務(wù)支出增長(zhǎng)情況做一個(gè)比較性測(cè)算，即財(cái)政為了滿足三年間增加的城鎮(zhèn)人口的基本公共服務(wù)需要增加支出的平均數(shù)就是成本的下限。

下限成本=基本公共服務(wù)支出增量 / 城鎮(zhèn)人口增量（1）

上限成本應(yīng)該是理想狀態(tài)下農(nóng)民工市民化的公共成本，即農(nóng)民工能夠較好地融入城市，轉(zhuǎn)化成為穩(wěn)定狀態(tài)下的市民，政府提供相應(yīng)的基本公共服務(wù)需要。對(duì)于尚未進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民工，該成本應(yīng)該按照轉(zhuǎn)化為市民所享受的公共服務(wù)（包括住房、義務(wù)教育和社會(huì)保障等）來測(cè)算。同時(shí)，公共服務(wù)的獲得需要以市政設(shè)施為載體。因此，上限成本為：包括社會(huì)保障成本、義務(wù)教育成本、住房成本和市政設(shè)施成本。

上限成本=社會(huì)保障成本+義務(wù)教育成本+住房成本+市政設(shè)施成本（2）

成本測(cè)算存在一定的誤差。第一，我們測(cè)算的只是可以看到的能夠被計(jì)算的有形成本，并且一些成本需要我們估計(jì)得來。此外，還有一些無形的社會(huì)成本無法計(jì)算。第二，不同年齡階段的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)基本公共服務(wù)的需求是不同的，我們?cè)跍y(cè)算中忽略了這種區(qū)別。第三，由于無法獲得足夠的數(shù)據(jù)支撐，我們不清楚新增城鎮(zhèn)人口中到底有多少是農(nóng)民工，有多少不是農(nóng)民工。所以只能將全部新增城鎮(zhèn)人口都等同為新增農(nóng)民工。以上誤差在一定程度上存在，但是對(duì)于嘗試性的研究而言仍在可以接受的范圍之內(nèi)[13]。

三、簡(jiǎn)要測(cè)算及其結(jié)果

1.下限成本的測(cè)算

2013年末，遼寧省常住人口4 390萬人，城鎮(zhèn)人口2 917.2萬人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到66.5%。據(jù)遼寧省政府有關(guān)部門調(diào)查，截止2011年末遼寧省農(nóng)民工總量約415萬人，85%的外出農(nóng)民工選擇在本省地域內(nèi)務(wù)工，，15%的外出農(nóng)民工選擇在省外務(wù)工。遼寧省就近城鎮(zhèn)化和就地城鎮(zhèn)化的比例高于國內(nèi)其他省份。與河南、四川和江西等外出務(wù)工大省半數(shù)以上到省外務(wù)工相比，遼寧省農(nóng)民務(wù)工半徑相對(duì)較小，八成以上在本省地域從業(yè)。這主要是遼寧省屬工業(yè)大省，具有密集的大中城市群。尤其是振興東北老工業(yè)基地以來，遼寧省鐵路、公路和住房等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度大，固定資產(chǎn)投資快速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展為農(nóng)民務(wù)工就業(yè)提供了大量崗位和機(jī)會(huì)。在轉(zhuǎn)化成為市民的意愿方面，遼寧省農(nóng)民工落戶大城市的要求比較強(qiáng)烈。據(jù)調(diào)查，88.9%的流動(dòng)人口不打算返鄉(xiāng)就業(yè)。流動(dòng)人口居住呈穩(wěn)定的長(zhǎng)期化趨勢(shì)，在流入地連續(xù)居住時(shí)間平均為5.3年，半數(shù)流動(dòng)人口在現(xiàn)居住地居住超過3年。

基于2010—2012年遼寧省財(cái)政決算數(shù)據(jù)，本文對(duì)基本公共服務(wù)的主要內(nèi)容對(duì)應(yīng)的財(cái)政投入進(jìn)行了加總計(jì)算。2010年，遼寧省公共財(cái)政預(yù)算支出中的基本公共服務(wù)投入達(dá)到913.4億元，占公共財(cái)政預(yù)算支出（3195.8億元）的28.6%。分項(xiàng)目看，基本公共教育支出達(dá)到331.8億元，占比36.3%；勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、基本社會(huì)服務(wù)支出達(dá)到390.4億元，占比42.7%；醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)支出達(dá)到114億元，占比12.5%；人口計(jì)生服務(wù)支出達(dá)到13億元，占比1.4%；住房保障支出達(dá)到22.6億元，占比2.5%；公共文化支出達(dá)到41.6億元，占比4.6%。

2011年，遼寧省公共財(cái)政預(yù)算支出中的基本公共服務(wù)投入達(dá)到1153.9億元，占公共財(cái)政預(yù)算支出（3905.9億元）的29.5%。分項(xiàng)目看，基本公共教育支出達(dá)到398.3億元，占比34.5%；勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、基本社會(huì)服務(wù)支出達(dá)到465.9億元，占比40.4%；醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)支出達(dá)到141.2億元，占比12.2%；人口計(jì)生服務(wù)支出達(dá)到15.3億元，占比1.3%；住房保障支出達(dá)到84.7億元，占比7.3%；公共文化支出達(dá)到48.6億元，占比4.2%。endprint

2012年，遼寧省公共財(cái)政預(yù)算支出中的基本公共服務(wù)投入達(dá)到1319億元，占公共財(cái)政預(yù)算支出（4558.6億元）的28.9%。分項(xiàng)目看，基本公共教育支出達(dá)到505.6億元，占比38.3%；勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、基本社會(huì)服務(wù)支出達(dá)到524.2億元，占比39.7%；醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)支出達(dá)到156.7億元，占比11.9%；人口計(jì)生服務(wù)支出達(dá)到20.3億元，占比1.5%；住房保障支出達(dá)到58.4億元，占比4.4%；公共文化支出達(dá)到53.9億元，占比4.1%。

根據(jù)表2，2010—2012年遼寧省城鎮(zhèn)人口的平均增量為81.4萬人，全省基本公共服務(wù)支出的平均增量為202.9億元。按照式（1）可以計(jì)算出遼寧省農(nóng)民工市民化的下限成本，即：

下限成本=202.9億元 / 81.4萬人

=24 926.3元/人

也就是說，在遼寧省轄區(qū)范圍內(nèi)，2014—2015年如果要繼續(xù)做好城鎮(zhèn)化建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序轉(zhuǎn)化為市民，則農(nóng)民工市民化的下限成本為24 926.3元/人。按照遼寧省政府的城鎮(zhèn)化工作目標(biāo)，2014—2015年每年至少要新增城鎮(zhèn)人口80萬人，累計(jì)新增城鎮(zhèn)人口160萬人，需要投入的下限成本為398.8億元（24 926.3元/人×160萬人）。

2. 上限成本的測(cè)算

上限成本包括社會(huì)保障成本、義務(wù)教育成本、住房成本和市政設(shè)施成本。

（1）社會(huì)保障成本。遼寧省是全國第一個(gè)完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)省份，自2001年《國務(wù)院關(guān)于同意遼寧省完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)實(shí)施方案的批復(fù)》以來，遼寧省積極構(gòu)建社會(huì)保障體系框架，不斷完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障均等化。2011年，遼寧省全面實(shí)施新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，在全國率先實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋，建立起以社會(huì)保險(xiǎn)為主體，包括社會(huì)救助、社會(huì)福利和就業(yè)在內(nèi)完善的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系框架。農(nóng)民工從農(nóng)村進(jìn)入城市后，能否穩(wěn)定在城市最終成為市民，關(guān)鍵就在于社會(huì)保障問題的妥善解決。需要政府承擔(dān)的社會(huì)保障成本主要包括城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城市居民最低生活保障等。2012年，遼寧省城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每年280元。城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為每月55元，全年660元，城市居民最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)為每月370元，全年4 440元。據(jù)此測(cè)算，遼寧省農(nóng)民工市民化年人均社會(huì)保障成本約5 380元。

（2）義務(wù)教育成本。我國在中小學(xué)階段實(shí)行九年義務(wù)教育政策，教育經(jīng)費(fèi)主要由各級(jí)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。近年來，遼寧省一直以縮小城鄉(xiāng)差距為核心，不斷促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，統(tǒng)一城鄉(xiāng)學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制為核心，將義務(wù)教育全面納入到公共財(cái)政的保障范圍。政府財(cái)政對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入包括教師工資、學(xué)雜費(fèi)、教科書費(fèi)用、公用經(jīng)費(fèi)、教學(xué)設(shè)施和校舍改造等各項(xiàng)費(fèi)用支出，具體可用生均教育經(jīng)費(fèi)來表示，其中小學(xué)和中學(xué)階段的生均教育經(jīng)費(fèi)有所差別。據(jù)《遼寧省教育統(tǒng)計(jì)年鑒（2011）》顯示，2011年，遼寧省城市初中生均教育經(jīng)費(fèi)支出為13 707元，農(nóng)村初中生均教育經(jīng)費(fèi)支出為11 011元，農(nóng)村比城市低2 696元。同年遼寧省城市小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)支出為8 309元，比城市低2696元。同年遼寧省城市小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)支出為8 309元，農(nóng)村生均教育經(jīng)費(fèi)支出為8 890元，農(nóng)村比城市高581元。據(jù)此測(cè)算，農(nóng)民工進(jìn)城之后的政府每年需要承擔(dān)的人均義務(wù)教育成本為2 115元（2 696元-581元）。

（3）住房成本。居住保障是農(nóng)民工市民化實(shí)現(xiàn)的重要條件，由于農(nóng)民工收入水平較低，有必要為其中的低收入者提供一定比例的保障性住房。2008年，遼寧省政府制定出臺(tái)了《遼寧省廉租住房保障辦法》，實(shí)行貨幣補(bǔ)貼和實(shí)物配租等相結(jié)合的方式滿足城市低收入家庭住房的基本居住需要。其中，貨幣補(bǔ)貼是指由市、縣政府向申請(qǐng)廉租住房保障的城市低收入住房困難家庭發(fā)放租賃住房補(bǔ)貼，由其自行承租住房。租賃住房補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由市、縣政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場(chǎng)平均租金和城市低收入住房困難家庭的經(jīng)濟(jì)承受能力等因素確定。該辦法出臺(tái)之后，各市陸續(xù)結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況制定了具體的操作辦法。目前，沈陽市的保障標(biāo)準(zhǔn)為人均住房建筑面積16平方米以下，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為：市內(nèi)七區(qū)每平方米建筑面積15元；沈北新區(qū)（含蒲河新城）、蘇家屯區(qū)每平方米建筑面積12元；新民市和遼中縣每平方米建筑面積10元；康平縣和法庫縣每平方米建筑面積8元；渾南新區(qū)和棋盤山開發(fā)區(qū)按市內(nèi)七區(qū)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行[14]。這里需要說明的是，雖然沈陽屬于遼寧省省會(huì)，和平、沈河等市區(qū)發(fā)展程度在全省處于上游水平，同時(shí)康平、法庫等縣域發(fā)展程度在全省處于下游水平，因此，沈陽市區(qū)按照不同縣區(qū)制定的保障標(biāo)準(zhǔn)，在全省具有一定的代表性，筆者認(rèn)為可以作為全省的平均水平進(jìn)行成本測(cè)算。據(jù)此測(cè)算，每平方米建筑面積全省人均補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)約為11.3元（（15+12+10+8）/4），全省每年人均補(bǔ)貼為16平方米×11.3元/平方米×12月，即農(nóng)民工市民化過程中政府需要承擔(dān)的年人均住房成本為2 169.6元。

（4）市政設(shè)施成本。良好、高效的城市市政公用設(shè)施不僅是城市生產(chǎn)和居民生活必不可少的物質(zhì)條件，而且是社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)繁榮的重要保證。農(nóng)民工進(jìn)入城市，日常生活中離不開各個(gè)方面的市政設(shè)施提供相應(yīng)的服務(wù)，市政設(shè)施的建設(shè)維護(hù)規(guī)模大，資金需求也大，其成本可以說是農(nóng)民工市民化成本的主要組成部分。具體而言，市政設(shè)施主要包括城市道路、橋涵、照明、公共交通、集中供熱和排水等城市基礎(chǔ)設(shè)施。根據(jù)建設(shè)部2006年調(diào)研數(shù)據(jù)，每增加1個(gè)城鎮(zhèn)人口需配套建設(shè)市政設(shè)施投資情況：小城市2萬元、中等城市3萬元、大城市6萬元、特大城市10萬元。平均水平約為5.3萬元。目前，遼寧省的物價(jià)水平與2006年相比已經(jīng)發(fā)生了較大的變動(dòng)。據(jù)《遼寧省統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，遼寧省固定資產(chǎn)投資指數(shù)（以1990年為基期）由2006年的264.6增長(zhǎng)到了2012年的324.7。據(jù)此測(cè)算，考慮到物價(jià)水平的變動(dòng)，每增加1個(gè)城鎮(zhèn)人口需要配套的市政設(shè)施投資為5.3萬元×324.7/264.6，即全省農(nóng)民工市民化過程中政府需要承擔(dān)的市政設(shè)施成本為65 038.2元。endprint

按照式（2）將以上四項(xiàng)成本加總，即：

按照遼寧省政府制定的城鎮(zhèn)化建設(shè)工作目標(biāo)，到2015年底，全省城鎮(zhèn)化水平達(dá)到70%左右，城鎮(zhèn)人口達(dá)到3 000萬人以上，2014—2015年遼寧省城鎮(zhèn)常住人口每年預(yù)計(jì)將增加80萬，累計(jì)新增城鎮(zhèn)人口160萬人。其中，住房成本、義務(wù)教育成本和社會(huì)保障成本為年度性成本，兩年累計(jì)需要309.3億元（（2 169.6元/人+2 115元/人+5 380元/人）×160萬人×2）。市政設(shè)施成本為一次性成本，需要1 040.6億元（65 038.2元/人×160萬人）。據(jù)此測(cè)算，2014—2015年遼寧省農(nóng)民工市民化需要投入公共成本總計(jì)為1 349.9億元。

四、結(jié)語

本文基于遼寧的實(shí)際情況，提出區(qū)分下限成本和上限成本的思路，采用分類計(jì)算成本最后加總的方法，對(duì)農(nóng)民工市民化過程中的公共成本進(jìn)行了測(cè)算。測(cè)算結(jié)果為遼寧省農(nóng)民工市民化的成本介于人均24 926.3—74 702.8元之間。

測(cè)算結(jié)果表明，農(nóng)民工市民化人均成本的下限尚未超過3萬元、上限尚未超過8萬元，上限也只是2013年全省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入（25 578元）的2.9倍，考慮到農(nóng)民工將在城鎮(zhèn)持續(xù)生活幾十年的時(shí)間因素，其實(shí)成本并不高。“十二五”時(shí)期的最后兩年里，遼寧省推進(jìn)農(nóng)民工市民化需要投入的公共成本介于398.8—1 349.9億元之間，占2013年全省財(cái)政收入（3 341.8億元）的11.9%—40.4%。對(duì)于遼寧省政府而言，只要保證用于農(nóng)民工市民化方面的公共服務(wù)投入比例不低于全省財(cái)政收入的12%，就可以滿足農(nóng)民工的基本公共服務(wù)需要，完全在財(cái)政可以承受的范圍之內(nèi)。

從全國范圍內(nèi)看，中部和西部地區(qū)省份的發(fā)展水平與遼寧省相差不大，東部沿海地區(qū)省份的發(fā)展水平則要高于遼寧省。所以說，在現(xiàn)階段政府已經(jīng)具備了負(fù)擔(dān)起農(nóng)民工市民化公共成本的財(cái)力基礎(chǔ)，下一步應(yīng)該以國家制定出臺(tái)的規(guī)劃為藍(lán)本，盡快在政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間構(gòu)建起合理有效的成本分擔(dān)機(jī)制，保障農(nóng)民工的基本權(quán)益，有序推進(jìn)農(nóng)民工市民化[15]。

參考文獻(xiàn)：

[1]勞動(dòng)與社會(huì)保障部勞動(dòng)科學(xué)研究所課題組.農(nóng)民工市民化的“中國路徑”[N].經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2013-02-07.

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[14]彭躍東.沈陽公布廉租住房保障“指南”[N].沈陽日?qǐng)?bào)，2008-08-29.

[15]魏澄榮，陳宇海.福建省農(nóng)民工市民化成本及其分擔(dān)機(jī)制[J].中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2013， （11）：113-118.

（責(zé)任編輯：劉艷）endprint

按照式（2）將以上四項(xiàng)成本加總，即：

按照遼寧省政府制定的城鎮(zhèn)化建設(shè)工作目標(biāo)，到2015年底，全省城鎮(zhèn)化水平達(dá)到70%左右，城鎮(zhèn)人口達(dá)到3 000萬人以上，2014—2015年遼寧省城鎮(zhèn)常住人口每年預(yù)計(jì)將增加80萬，累計(jì)新增城鎮(zhèn)人口160萬人。其中，住房成本、義務(wù)教育成本和社會(huì)保障成本為年度性成本，兩年累計(jì)需要309.3億元（（2 169.6元/人+2 115元/人+5 380元/人）×160萬人×2）。市政設(shè)施成本為一次性成本，需要1 040.6億元（65 038.2元/人×160萬人）。據(jù)此測(cè)算，2014—2015年遼寧省農(nóng)民工市民化需要投入公共成本總計(jì)為1 349.9億元。

四、結(jié)語

本文基于遼寧的實(shí)際情況，提出區(qū)分下限成本和上限成本的思路，采用分類計(jì)算成本最后加總的方法，對(duì)農(nóng)民工市民化過程中的公共成本進(jìn)行了測(cè)算。測(cè)算結(jié)果為遼寧省農(nóng)民工市民化的成本介于人均24 926.3—74 702.8元之間。

測(cè)算結(jié)果表明，農(nóng)民工市民化人均成本的下限尚未超過3萬元、上限尚未超過8萬元，上限也只是2013年全省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入（25 578元）的2.9倍，考慮到農(nóng)民工將在城鎮(zhèn)持續(xù)生活幾十年的時(shí)間因素，其實(shí)成本并不高。“十二五”時(shí)期的最后兩年里，遼寧省推進(jìn)農(nóng)民工市民化需要投入的公共成本介于398.8—1 349.9億元之間，占2013年全省財(cái)政收入（3 341.8億元）的11.9%—40.4%。對(duì)于遼寧省政府而言，只要保證用于農(nóng)民工市民化方面的公共服務(wù)投入比例不低于全省財(cái)政收入的12%，就可以滿足農(nóng)民工的基本公共服務(wù)需要，完全在財(cái)政可以承受的范圍之內(nèi)。

從全國范圍內(nèi)看，中部和西部地區(qū)省份的發(fā)展水平與遼寧省相差不大，東部沿海地區(qū)省份的發(fā)展水平則要高于遼寧省。所以說，在現(xiàn)階段政府已經(jīng)具備了負(fù)擔(dān)起農(nóng)民工市民化公共成本的財(cái)力基礎(chǔ)，下一步應(yīng)該以國家制定出臺(tái)的規(guī)劃為藍(lán)本，盡快在政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間構(gòu)建起合理有效的成本分擔(dān)機(jī)制，保障農(nóng)民工的基本權(quán)益，有序推進(jìn)農(nóng)民工市民化[15]。

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[13]徐紅芬.城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)民工市民化成本測(cè)算及金融支持研究[J].金融理論與實(shí)踐，2013，（11）：69-72.

[14]彭躍東.沈陽公布廉租住房保障“指南”[N].沈陽日?qǐng)?bào)，2008-08-29.

[15]魏澄榮，陳宇海.福建省農(nóng)民工市民化成本及其分擔(dān)機(jī)制[J].中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2013， （11）：113-118.

（責(zé)任編輯：劉艷）endprint

按照式（2）將以上四項(xiàng)成本加總，即：

按照遼寧省政府制定的城鎮(zhèn)化建設(shè)工作目標(biāo)，到2015年底，全省城鎮(zhèn)化水平達(dá)到70%左右，城鎮(zhèn)人口達(dá)到3 000萬人以上，2014—2015年遼寧省城鎮(zhèn)常住人口每年預(yù)計(jì)將增加80萬，累計(jì)新增城鎮(zhèn)人口160萬人。其中，住房成本、義務(wù)教育成本和社會(huì)保障成本為年度性成本，兩年累計(jì)需要309.3億元（（2 169.6元/人+2 115元/人+5 380元/人）×160萬人×2）。市政設(shè)施成本為一次性成本，需要1 040.6億元（65 038.2元/人×160萬人）。據(jù)此測(cè)算，2014—2015年遼寧省農(nóng)民工市民化需要投入公共成本總計(jì)為1 349.9億元。

四、結(jié)語

本文基于遼寧的實(shí)際情況，提出區(qū)分下限成本和上限成本的思路，采用分類計(jì)算成本最后加總的方法，對(duì)農(nóng)民工市民化過程中的公共成本進(jìn)行了測(cè)算。測(cè)算結(jié)果為遼寧省農(nóng)民工市民化的成本介于人均24 926.3—74 702.8元之間。

測(cè)算結(jié)果表明，農(nóng)民工市民化人均成本的下限尚未超過3萬元、上限尚未超過8萬元，上限也只是2013年全省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入（25 578元）的2.9倍，考慮到農(nóng)民工將在城鎮(zhèn)持續(xù)生活幾十年的時(shí)間因素，其實(shí)成本并不高。“十二五”時(shí)期的最后兩年里，遼寧省推進(jìn)農(nóng)民工市民化需要投入的公共成本介于398.8—1 349.9億元之間，占2013年全省財(cái)政收入（3 341.8億元）的11.9%—40.4%。對(duì)于遼寧省政府而言，只要保證用于農(nóng)民工市民化方面的公共服務(wù)投入比例不低于全省財(cái)政收入的12%，就可以滿足農(nóng)民工的基本公共服務(wù)需要，完全在財(cái)政可以承受的范圍之內(nèi)。

從全國范圍內(nèi)看，中部和西部地區(qū)省份的發(fā)展水平與遼寧省相差不大，東部沿海地區(qū)省份的發(fā)展水平則要高于遼寧省。所以說，在現(xiàn)階段政府已經(jīng)具備了負(fù)擔(dān)起農(nóng)民工市民化公共成本的財(cái)力基礎(chǔ)，下一步應(yīng)該以國家制定出臺(tái)的規(guī)劃為藍(lán)本，盡快在政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間構(gòu)建起合理有效的成本分擔(dān)機(jī)制，保障農(nóng)民工的基本權(quán)益，有序推進(jìn)農(nóng)民工市民化[15]。

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（責(zé)任編輯：劉艷）endprint