構建央行國庫新型監管模式的思考

李偉

摘 要：央行國庫監管要適應現代財政國庫管理制度改革，需要央行國庫強化監管意識，由傳統的以微觀監管為重的模式，向新型微觀與宏觀監管并重的模式轉變。本文對現代財政國庫、預算業務新特點進行總結，分析國庫管理制度改革對基層央行的新要求，并提出相關建議。

關鍵詞：財政；國庫管理

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2014（9）-0090-03

一、現代國庫管理制度及預算收支業務的新特點

（一）在職能內涵上更加豐富。目前國際上對國庫職能的定位，一般采用國際貨幣基金組織（IMF）的定義，即國庫不單是指國家金庫，更重要的是指代表政府控制預算執行，保管政府資產和負債的一系列管理職能。這一定義，代表著當前各國現代國庫管理的發展方向，賦予了現代國庫管理更為豐富的內涵，主要體現為：第一，國庫是財政部門受政府委托、代表政府履行職能的一種體現；第二，國庫不是簡單意義上的國庫資金收支操作，而是一系列管理職能的集中體現；第三，國庫重在控制預算執行，要保證財政資金收支嚴格按照部門預算規定執行；第四，部門要對政府資產和負債實施管理，要提高政府資產和負債的管理效率。

（二）在內容設計上更加全面。基于現代國庫重在“管理”的職能定位，國際上又將現代國庫管理制度稱為“國庫單一賬戶制度（TSA）”，美國稱為“合并資金賬戶”制度。不管具體名稱如何，從主要內容上看，現代國庫管理制度是以國庫單一賬戶為基礎，資金繳撥以國庫集中收付為主要方式的財政資金管理制度，主要包括國庫集中收付制度、政府采購制度、國債與國庫現金管理制度三個組成部分。

（三）在業務原則上更加統一。對現代國庫管理制度的基本特征，國際上基本形成了共識，這就是以國際貨幣基金組織為代表的標準，即：效益、透明、監控。效益，是指提高財政資金效益和運行效率，通過簡化預算資金收付流程，提高財政資金入庫效率和支付效率；通過高效管理國庫現金流量，提高國庫資金使用效益；通過降低國債籌資成本，提高國債發行效益。透明，就是提高透明度，一方面要提高財政部門在預算執行程序上的透明度，另一方面要提高預算部門及預算單位資金支付使用過程的透明度。此外，還應包括政府預算執行對社會公眾的透明度，以增強社會公眾對政府行為活動的監督。監控，是指通過制度設計和利用財、庫、行之間現代信息網絡系統，對所有財政資金的收付活動進行動態監控，對違規或不規范操作進行及時核查處理，強化預算執行，保證財政資金支付使用的安全性、規范性和有效性。

（四）預算資金撥付合規性增強。從貨幣基金組織對現代財政國庫的職能定位上看，確保財政預算支出合規性是財政國庫的職責所在、“立身之本”。為此，財政部門實行了“三審批一監督”的撥款制度，實施財政集中支付的改革，建立財政資金動態監控系統，推行了公務卡管理等等，強化了對預算單位財政資金使用行為的管理和監督，形成制度、監督、信息控制三位一體的預算支出合規性自律防范機制，預算撥付的合規性大大增強。

（五）預算收入入庫及時性增強。基于現代財政制度效益性改革的要求，財稅庫銀電子繳庫橫向聯網系統全面運行并深度拓展，實現了稅收收入的無紙化、便捷化、高效化，為納稅人和各個經濟主體提供更為優質、快捷的服務，促進了聯網單位的工作效率和信息化程度，提升了國庫服務水平和工作效率，預算收入及時性的得到較大改善。

二、現代國庫管理制度改革對基層央行國庫監管的新要求

（一）強化對預算收付的監督意識。現代財政國庫管理制度給予財政國庫更加豐富的職能內涵，更加全面的管理職責，更加科技化的管理手段。盡管其業務原則更加統一，但要實現效益、透明和監控的目標，則必須有更有力度的約束。因此，在現代國庫管理制度下，央行對預算收付的監督不僅不能弱化，而且需要進一步強化，央行國庫需要敢于擔當，善于研究，熟悉掌握現代財政國庫制度下財稅政策和業務變化，強化監管，為國家理好財、服好務。

（二）強化對預算執行的計劃性監督。適應現代國庫管理制度改革的要求，國家全面實施部門預算，使預算計劃編制由“粗放式”轉變為“精細型”。《中華人民共和國國家金庫條例》要求，財政部門應當向人行國庫提供年度預算收支計劃，作為人行國庫對預算收支是否超計劃的監督依據。因此，隨著部門預算實施，要求央行國庫必須完善系統功能，采取先進的科技化手段，強化對預算收支執行的計劃性監督，確保預算計劃按程序規范執行。

（三）重視對納入預算的非稅收入監管。在現代財政管理制度改革的進程中，長期游離在預算之外的非稅收入，也將逐步納入預算內管理。但由于非稅收入的征繳特殊性和制度的不完善性，非稅收入收支計劃缺乏規范，非稅收入實際上成為地方預算收入的“調節器”，收支退并不能象預算收入一樣規范辦理，非稅收入直繳國庫單一賬戶規范化管理仍有很長的路要走。非稅收入作為政府財政收入的重要組成部分，央行國庫應該重視對其收支退及對賬管理，促進現代財政制度改革的進行。

（四）加強對財政專戶管理的監督。建立國庫單一賬戶體系，并將所有財政收支納入到該體系是現代財政國庫改革的最終目標。目前，盡管《財政專戶辦理辦法》已經實施，但治理財政專戶多、散、亂難度仍然很大，大量的財政專項資金游離于國庫之外，其收支透明度受到影響，成為現代財政制度改革的掣肘。作為財政專戶的監督部門，央行應該加強對財政專戶的監督管理，確保財政專戶資金收支透明。

三、構建新型國庫監管模式的思考

隨著現代國庫制度改革的深入，央行國庫監督應當適應現代財政國庫制度的改革形勢，依照效益、透明、控制的現代財政國庫制度基本原則，堅持微觀監督與宏觀監管并重，非現場監督與現場監管并重，細化、深化對預算收支各個環節的監督，全方位加強監管，促進現代國庫制度改革早日實現。

（一）深化對預算資金“兩性”監督，確保預算資金安全。國庫集中收付制度改革的實施，預算資金支付直接到達最終收款人或最終供應商賬戶，但不能錯誤認為人民銀行便處于被動的清算地位，淡化對預算支出合規性的監管，而是要從國庫集中收付、公務卡管理等預算資金管理制度層面深入進去，深層次監督和反映各項制度執行是否到位，如財政直接支付和授權支付范圍是否符合制度，是否到達最終收款人或最終供應商賬戶等，確保預算支出合規。財稅庫銀橫聯業務的深度拓展，使預算收入的及時性得到改善，人民銀行并不能因此弱化對國庫經收業務的監督，而是要深入調查了解，加強學習研究，要細分并掌握各項經收業務的特點，從每一個環節監督入手，確保預算資金及時、準確、安全入庫。

（二）加強對預算執行信息反饋的監督，確保預算收支信息對稱。讓每一筆財政資金在“陽光”下運作，是現代財政制度改革的基本要求之一。隨著國庫信息化的發展，國庫信息管理系統（TMIS）、國庫信息處理系統（TIPS）和國庫會計數據集中系統（TCBS）三系統的上線，國庫成為預算資金收支信息的中樞，國庫應當充分履行在國家預算收支中的“反映”職能，加強對預算收支信息的收集、分類、整理、分析和研究，通過預算收支信息簡報、專報、快報、分析等多種形式，及時、準確、全面地反映預算收支信息，以實現對財政預算收支信息反映的補充和監督作用，提高政府財政收支活動向納稅人、社會公眾的透明。

（三）加強對預算收支計劃執行的監督，確保預算收支按規范程序進行。《預算法》規定，財政預算收支必須嚴格按照人民代表大會審議批準的預算收支計劃執行，若遇特殊情況需要調整，對調整的部分必須經人民代表大會常務委員會審議批準，這是預算收支按規范程序進行的基本要求。隨著現代財政國庫制度改革的不斷深入，部門預算的全面實施，一方面，完善國庫條例，在制度上要明確賦予央行國庫對預算收支計劃執行監督地位；另一方面，國庫要盡快完善TMIS國庫信息管理—預算收支分析子系統，增強系統功能，將預算收支計劃、調整計劃裝載到計算機系統中，實現對預算收支計劃的科學自動監督，嚴格預算收支計劃執行，確保預算收支計劃按規范程序進行。

（四）加強對財政專戶管理監督，促進國庫單一賬戶體系形成。一是央行國庫應按照《國家金庫條例》規定，認真履行對財政專戶管理的監督職能，在財政專戶管理監督上著力，充分利用人民銀行賬戶管理的資源優勢，賦予央行國庫對財政專戶開設、變更審查權限，加強對財政專戶開設、變更的監管，把好財政專戶開設關。二是按照屬地監管原則，基層央行國庫對財政專戶建立登記檢測系統，全面掌握對每一財政專戶開戶行名稱、賬戶名稱、賬號、開戶時間、賬戶資金用途，為人大、審計、監察等部門提供財政專戶信息，方便社會監督。三是定期不定期對財政專戶資金收支情況進行檢查，掌握財政專戶資金收支信息，確保財政專戶資金收支透明，促進現代財政國庫制度改革不斷深入。

（五）加強對納入預算的非稅收入管理的監督。一是央行國庫要及時收集整理并反映納入預算管理的非稅收入收支退中存在的有悖透明、控制的做法，并有針對性地提出合理化建議和意見，促進非稅收入收支退不斷規范。二是央行國庫要積極探索，協調財政部門盡快將非稅收入的征繳納入財稅庫電子繳庫橫向聯網運行，實現對非稅收入征繳及時性的自動化控制。三是央行國庫要針對非稅收入對賬中存在多環節對賬的問題，探索快捷高效的對賬方法，有效防范非稅收入資金風險。

（六）加強對銀行代理國庫業務的全面監管。隨著現代財政國庫制度的建立，預算收支信息化、科技化程度的提高，央行國庫必須從核算型向管理型國庫轉變，加強對商業銀行代理國庫業務全方位監管是時代對國庫提出的必然要求。首先，央行國庫要加強對商業銀行代理國庫業務的市場準入、退出管理，實行考核評價管理，將競爭機制引入到商業銀行代理國庫業務管理之中。其次，央行國庫要對商業銀行在代理國庫業務的機構設置、人員配置、業務培訓、管理制度及業務流程等進行全面指導和監督，對商業銀行代理國庫業務情況做到了如指掌，規范商業銀行的管理和流程，防止商業銀行成為“第二國庫”。第三，央行國庫要加強對代理國庫業務的商業銀行的全面監管，大處著眼，從細節入手，細化現場監管，強化非現場監督，加強柜面監督，對商業銀行代理的每一項國庫業務建立細致的柜面監督登記制度，全程監控每一業務環節，不斷提高監管水平，促進公開、透明、效益的現代國庫制度改革順利實施。

參考文獻

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The Reflection on Constructing the New Supervisory Mode of the State

Treasury of the Central Bank

LI Wei

（Weinan Municipal Sub-branch PBC， Weinan Shaanxi 714000）

Abstract：The state treasury supervision of the central bank should adapt to the reform of modern fiscal treasury management system， requires the central bank to strengthen the state treasury supervision consciousness， and changes from the traditional mode focused on micro supervision to the new mode paying equal attention to the micro and macro supervision. The paper summarizes the new characteristics of the modern fiscal state treasury and budget business， analyzes the new requirements of the reform of state treasury management system for the grassroots central banks， and puts forward related suggestions.

Keywords： finance； state treasury management

責任編輯、校對：張宏亮