低碳背景下的稅收制度研究

摘 要：發展低碳經濟，實現低碳發展，是人類應對氣候變化、實現可持續發展的必然選擇，也是中國實現科學發展、構建和諧社會的重要舉措。在這樣的時代背景下，稅收制度作為國家宏觀調控的重要手段，對促進低碳經濟的發展，具有其他經濟杠桿所不能替代的作用，但我國現行稅收制度在促進低碳經濟發展方面還遠沒有發揮應有的作用。本文在明確株洲市低碳經濟發展的稅收制度的存在的問題的基礎上，文章提出完善株洲市稅收制度體系的具體建議，并且應當完善株洲市稅收制度體系的綜合配套改革：從而增強全社會的低碳意識。

關鍵詞：低碳經濟；可持續發展；稅收制度

1.株洲市低碳經濟發展的稅收制度存在的問題

1.1稅種對低碳經濟發展作用有限

現行稅收制度中促進低碳經濟發展的稅收政策分散在各稅種中，主要是以單個的稅收優惠政策來體現，如現行增值稅、消費稅、企業所得稅和資源稅等稅種中都包含著一些保護環境資源、促進低碳發展的稅收政策，但這些稅收優惠政策都比較零亂、單一，有的甚至相互沖突，往往難以形成激勵合力，其有效性大打折扣，難以達到保護環境、節約資源、減少減排的目的。從湖南省的情況來看，2008年1月至2012年5月，株洲市國稅局通過落實稅收優惠政策總計減免各類稅收23.72億元，辦理出口退稅21.93億元。平均計算下來，全省每年減免和出口退稅只有10億多元，而其中屬于鼓勵和促進低碳發展的還達不到20%。

1.2缺乏直接與低碳經濟相關的稅種

現行稅收制度對諸多企業在生產過程中產生的負外部性，缺乏全面、系統的稅收政策予以調控、約束。由于現行稅制的缺陷，沒有進行成本的補償，污染物的排放控制主要是通過相關的排污收費制度來發揮調節作用，導致我國在治理環境污染方面效果不盡如人意。與西方國家相比，我國缺乏以高資源消耗、污染破壞環境行為或產品為征稅對象，以節約資源、保護環境為征稅目的的專門稅種。

1.3稅收制度制定和執行中低碳意識淡薄

由于低碳經濟概念在我國興起的時間還不長，各級政府和社會公眾對環境保護和低碳發展必要性和重要性認識不夠，低碳意識普遍淡薄。在稅收制度的設計上，往往缺乏一個整體的、系統的低碳經濟體系理念，在促進低碳經濟發展方面缺乏系統性、綜合性。在稅收制度的執行上，由于對環境保護和低碳發展的認識不一，加之地區間經濟社會發展本身存在的差異，以及稅收政策制定上的不科學，使得促進低碳經濟發展的有關稅收政策也往往難以貫徹落實到位，導致稅收政策在控制環境污染、促進低碳發展問題上難以充分發揮作用，制約了保護環境、發展低碳的效果。

2.株洲市低碳經濟發展的稅收制度存在的問題的原因

2.1以費代稅的顯示阻礙稅改的步伐

現行稅收制度雖然在部分稅種中有一些帶有保護環境資源、促進低碳發展色彩的政策規定，這些政策規定主要散布在現行的增值稅、營業稅、消費稅、企業所得稅和資源稅中，而且各稅種之間各自為政，沒有形成有效促進低碳經濟發展的政策合力。但同時，也存在一些類似稅收性質的收費項目，如排污費等，而且稅費關系紊亂。這些收費項目在我國實際上承擔著節能、減排、降耗的重任，并且背后是龐大的部門利益，暫時還難以合并或取消。以費代稅、重費輕稅、費大于稅等現象的存在，在某種程度上已經成為推進現行稅制改革的阻力。

2.2設置低碳經濟相關稅種存在困難

現行稅收制度是由過去計劃經濟條件下老稅收制度逐步衍變而來的，以流轉稅為主、所得稅為輔，存在稅種繁多、征稅對象多元、計稅依據復雜等方面的不足；加之地方稅收體系沒有建立起來，存在政府間財權與事權不匹配的矛盾。在現行稅制改革任務本已繁重艱巨、納稅人稅收負擔已經較重的情況下，再單獨設置低碳稅種、開設新的稅種，條件還不成熟，存在諸多困難和障礙。

2.3缺乏良好的低碳文化氛圍

思想是行動的先導。發展低碳經濟，需要有與低碳相適應的主流觀念為先導，形成良好的氛圍，使低碳內化于社會生產與人們生活之中，進而形成低碳文化。目前，從我國的實際情況來看，專家學者對低碳經濟理論還存有分歧，各級政府對發展低碳經濟還心存顧慮，社會公眾對低碳經濟普遍認識不足，發展低碳經濟還缺乏一個良好的低碳文化氛圍。特別是在現行經濟發展狀況和政府考核機制下，各地對GDP的崇拜依然狂熱，經濟增長靠投資拉動和資源消耗的路徑依賴暫時無法改變，以節能、減排、降耗為核心內容的低碳發展理念推行起來更是尤為困難。現行稅制改革也是這樣，也存在低碳文化氛圍不濃厚的問題，用低碳理念重構稅制，實現稅收制度的低碳化，還任重道遠。

3.完善株洲市低碳經濟的稅收制度建議

3.1要與國家稅制改革相結合

“十二五”規劃對稅制改革也做出了安排，提出要改革和健全貨物勞務稅、所得稅、財產行為稅制，調整和完善稅收政策，構建有利于科學發展和加快經濟發展方式轉變的稅收體制機制，充分發揮稅收籌集收入、調控經濟、調節收入的作用。低碳稅收制度，也要與國家的稅制改革緊密結合，以改革和完善資源稅、增值稅、所得稅、消費稅，開征環境保護稅為重點，適時擇機推進。在對高能耗、高污染企業提高增值稅、資源稅稅率，征收環境保護稅的同時，也要適當降低個人所得稅稅率或通過國民收入再分配補貼社會低收入人群，盡可能降低稅收政策調整帶來的扭曲性，減少對微觀經濟主體的影響，從而實現環境質量改善和稅制效率提高的“雙贏”目的。

3.2兼顧資源環境與經濟發展

發展經濟不能以大量消耗資源和犧牲生態環境為代價。為了有效減少二氧化碳的排放，就需要保證低碳稅收制度對企業具有較強的激勵、約束力度，促使企業和個人改變對高碳能源的消費行為。但是，經濟發展也需要一定的資源作支撐，因此要考慮實行低碳稅收制度對企業生產經營以及經濟發展的負面影響，盡可能在降低資源消耗、保護生態環境的同時，把稅收對經濟的負面影響降低到最小范圍。從西方發達國家的成功做法來看，低碳稅制的推行，通常是一個系統規劃，分步推進，循序漸進的過程。中國推行低碳稅收制度也是這樣，要從我國的國情和實際出發，漸進式推進，而不能急于求成、盲目冒進。要給企業一個適應期和過渡期，讓企業在承擔較低稅負的條件下積極調整能源消費行為，先主動進行一些減排成本較小的自我調整，當稅率提高時再進行一些減排成本較高的調整，努力降低推行低碳稅收制度對企業生產經營的負責影響，減少社會公眾的抵觸情緒。endprint

4.完善株洲市稅收體系建設的具體意見

4.1完善現行財稅體制

分稅制是我國現行財稅體制的核心和基礎。1994年實施以來，分稅制財稅體制在理順政府間財政分配關系、促進經濟產業結構調整、統籌區域經濟協調發展等方面發揮了重大作用。但分稅制因為本身存在的弊端，導致財力向中央、省級上層政府過于集中，而基層政府尤其是縣鄉政府卻財力困難，財權與事權不匹配，成為制約我國經濟發展模式轉型的重要因素。如果不能完善分稅制、解決基層政府財政困境，湖南省特別是基層政府的財力需求無法得到保障，地方加強環境保護、發展低碳經濟也將難以實現。在湖南省缺乏足夠財力保障、政府日常運行都存在困難的情況下，要他們再拿出財政資金來承擔外溢性較強的環境公共產品，是很難的，也是不現實的。發展低碳經濟，必須調整和完善現行分稅制財稅體制，科學劃分各級政府的事權，合理調整各級政府的財權，在體制上給予湖南省足夠的財力保障，使其擁有足夠的動力和能力來發展低碳經濟，加強環境保護。在調整和完善分稅制財稅體制的過程中，要考慮設置節能減排、環境保護等因子，改革現行轉移支付制度，減少一般轉移支持，擴大專項轉移支持，調整中央與地方之間的收入分配關系，支持湖南省發展低碳經濟。

4.2完善現行稅收優惠政策

我國現行的稅收制度在環境保護、節能減排等方面制定和實施了一些優惠政策和措施，但是對低碳經濟關注的程度較低。主要表面在，對符合低碳經濟發展要求，但不在環保、節能范圍之內的經濟活動支持不夠。因此，要現行稅收優惠政策進行全面、系統的清理，用“低碳稅制”的理念加以改革和完善。

4.3改革現行資源稅

一是調整資源稅計征方式。將一部分“從量計征”的稅目改為“從價計征”，對大部分資源要以其產品銷售價格作為計稅依據。二是擴大資源稅征收范圍。將淡水、森林、草場、海洋、灘涂、地熱等自然資源列入資源稅的征收范圍。從長遠來說，應該將城鎮土地使用稅、土地增值稅和耕地占用稅合并納入資源稅體系，并較大幅度提高稅率。三是提高資源稅稅率。資源稅的稅率設計，要把企業開采資源和使用資源帶來的環境成本考慮進去，充分反映資源負外部效應。這樣改革的意義主要體現在以下四個方面：一是有利于促進節能減排。改變資源稅計征方式，提高資源開采使用成本，使企業承擔相應的生態恢復和環境補償成本，對促進資源節約開采利用和保護環境，實現經濟社會可持續發展具有積極作用。二是有利于建立地方財政收入穩定增長的長效機制，增加資源產品產地財政收入，增強這些地方保障民生等基本公共服務能力，改善地區發展環境，促進區域經濟協調發展。三是有利于公平各類企業資源稅費負擔。資源稅政策的統一，符合統一各類企業稅收制度的稅制改革目標。四是有利于維護國家利益。改變目前資源稅稅負水平偏低的狀況，提高資源稅在資源價格中的比重，有利于避免屬于國家所有的稀缺性資源利益的流失。

4.4適時開征環境保護稅

開征環境保護稅，是促進節能減排、加強環境保護、發展低碳經濟的必然選擇。我國在適當時候也要取消排污費，改費為稅，開征環境保護稅。設立環境保護稅，主要目的在于激勵單位和個人加大對環保的資金投入，約束其污染或廢棄物排放行為，減少對環境的破壞和污染。環境保護稅的設計，要堅持“誰污染誰納稅”的原則。凡是有污染或廢棄物排放行為，以及生產有污染產品的企業和個人，都應該根據其排放量按一定的稅率計算繳納環境保護稅。利用稅收的激勵作用，引導企業和個人在理念上從“誰污染、誰納稅”轉向“誰環保、誰受益”轉變。征收環境保護稅的出發點，也不再局限于籌集環境治理資金、保障環境部門行政經費，而是逐步擴大到促進人們的生產、生活方式轉向低碳化上來。

發展低碳經濟，實現低碳發展，是人類應對氣候變化、實現可持續發展的必然選擇，也是中國實現科學發展、構建和諧社會的重要舉措。在這樣的時代背景下，稅收制度作為國家宏觀調控的重要手段，對促進低碳經濟的發展，具有其他經濟杠桿所不能替代的作用，但我國現行稅收制度在促進低碳經濟發展方面還遠沒有發揮應有的作用。雖然目前國內許多專家、學者就低碳經濟開展了很多有意義的研究，也取得了一些頗有價值的成果，但遺憾的是，國內專家學者從稅收制度這一角度來開展低碳經濟研究的還不是很多。因此希望本文能夠為節能減排，發展低碳經濟提供一些思路。

作者簡介：楊瀟瀟（1981—），湖南省株洲市人，公共管理碩士，湖南化工職業技術學院經濟管理系講師。endprint