對中國科學構建環境關稅的幾點思考

摘要：進入21世紀以來環境問題逐漸成為全球的焦點問題之一，而關稅一直是國際貿易中環境保護的重要手段。在此背景下我國還沒有構建起環境關稅制度。本文將首先描述中國環境關稅的現狀，雖然有構建環境關稅的基礎，但是還存在一些問題。其次比較分析發達國家與中國部分省份的環境稅，總結出成熟環境稅的經驗。最終為中國科學構建環境關稅提出幾點建議。

關鍵詞：環境關稅；環境稅；稅收制度

中圖分類號：F812.42文獻標識碼：A文章編號：1671-864X（2016）08-0171-02

一、引言

進入21世紀以來環境問題逐漸成為全世界的焦點問題之一。許多發達國家制定并實施了有利于保護國內環境的關稅措施，在此背景下環境關稅應運而生。環境關稅體現了關稅對環境的保護作用，而環保思想已經在美國、日本等發達國家的關稅制度處于十分重要的地位。對高能耗、高碳排放量、高污染、資源類產品等課征環境關稅逐漸成為學術界的共識，而關稅也必將成為國際貿易中環境保護的一個重要的手段。在此大環境下中國如何科學構建環境關稅制度，構筑起WTO允許的綠色貿易壁壘，以此來保護國內資源和環境成為一個亟需解決的問題。本文首先描述中國環境關稅的現狀，再比較分析發達國家與中國部分省份的環境稅，最終為中國科學構建環境關稅提出建議。

二、中國環境關稅的現狀

（一）中國環境稅收制度還不完善。

中國在構建環境關稅的過程中所面臨最主要的問題是在中國國內還沒有建立起一套完整的環境稅收制度。而發達國家從近半個世紀前就開始注重環境保護，并將環保思想融入到稅收體系中，逐漸形成以保護環境為目的的環境稅收體系。而這些發達國家所制定的環境稅征稅范圍非常廣泛，并且將所征得的收入投入到環保中去，使稅收在整個環境保護過程中發揮了巨大作用。

加快建立環境稅收體系對于中國具有十分重要的戰略意義。中國的環境承載能力十分脆弱，再加上居民消費結構的升級、工業化和城市化不斷加速，以及承接國際產業的轉移，都將對環境保護帶來新的挑戰。并且，在全球氣候變暖的大環境下，中國在減少溫室氣體排放方面將會有新的壓力。目前中國還缺乏比較完善的環境稅收體系，還需要不斷加強研究。

（二）中國的立法進程相對滯后。

環境關稅是在環境成本內部化基礎上建立的，它要求國際貿易政策法規也要適應這些要求。在貿易政策和法規的制訂過程中考慮環境保護的需求已經成為了國際社會的共識，并反映到各個國家和世界貿易組織的政策和法律實踐中。目前，國家共頒布了6 部環境保護法律、10部資源性法和34項環境保護法規。國家環保部門發布了90余項環境保護規章，地方性環境保護法規1020件；國家已制定各類環境保護標準438項。但現有的法律法規還存在很多問題，例如：征收環境稅的可操作性差，法律法規條文規定過于原則，對造成環境污染的主體懲罰力度不夠，并且與對外貿易有關的環保法律非常少。由于中國目前在環境稅收領域的相關政策和法規還部完善，因此，環境關稅的法律仍處于空白階段。

全球范圍內，共同存在的問題是沒有一套合適的制裁方法來限制環境污染。因此，中國應當加快在環境方面的相關立法，應且采用有效的經濟制裁予以配合。

（三）構建環境關稅有關的相關技術落后。

解決環境關稅有關技術問題是構建環境關稅成功與否的關鍵。環境關稅的征收環節將會涉及到很多復雜的技術問題，例如稅目設計、稅率設定、計稅環節、計稅辦法、減免條件等。另外，還應包括排放污染量的監測、對環境的污染或破壞程度的計算等問題。其中，對環境的污染或破壞程度，即“環境成本”計算是構建環境關稅所面臨的一個復雜問題。它涉及到環境成本內部化標準和如何將環境成本加入到進出口價格的操作性和技術性困難。雖然目前關于污染環境成本的計算有多種方法，如生產率變動法、人力資本法、機會成本法等，但是這些方法計算難度太大，而且還存在不同程度的誤差和局限性。

三、中國環境關稅與國際環境關稅比較分析

環境關稅制度必須要符合WTO的“非歧視原則”，實施環境關稅的前提是按照WTO的“國民待遇原則”。在國際范圍內，美國和日本在這方面做的比較好，而中國的環境稅收還不全面，只是在經濟發達地區和資源環境承載能力相對較弱的地區有所體現。

（一）美國的環境稅。

美國的聯邦和州兩級政府都在不同程度上征收環境稅，稅收覆蓋面非常廣，種類也非常多。主要有以下幾類：燃油稅、汽車相關的稅費、開采稅、環境收入稅和固體廢物處理稅等。

1.燃油稅。

目前，聯邦政府對汽油征收18.4美分/加侖（1加侖約為3.78升）消費稅，柴油征收24.4美分/加侖的消費稅。美國開征燃油稅的目的最初并非為了保護環境，但客觀上不但減少了燃料的消費，還保護了環境。

2.汽車相關的稅費。

聯邦政府對一卡車使用者征收12%的消費稅以及每年征收使用稅，對超過40鎊的輪胎征收消費稅，州和地方政府也征收一系列汽車使用稅和費，包括每年的注冊費、經營執照費、檢查費等。

3.開采稅。

開采稅實際上是一種資源稅，其納稅人主要是石油開采者。美國的開采稅屬于州政府稅，目前，有38個州開征了此稅。但開采稅的征收減少了資源的開采，由于征稅而使石油產量減少大約10%～15%。

4.環境收入稅。

美國國會在1986年通過了《超級基金修正案》，隨后開始征收環境收入稅，按照規定，凡是收益超過200萬美元以上的法人都應繳納該稅，征稅對象為超過收入部分，稅率為0.12%。此外，美國的環境收入稅實行專款專用，成立了環境基金。

（二）日本的環境稅。

日本是一個能源匱乏的國家，同時也是能源消耗大國。隨著工業的迅速發展，環境問題也越來越尖銳化，為了減少能源的消費、減少污染、保護本國環境，日本建立起了復雜的環境稅收體系。

1.石油消費稅。

該稅是目前日本最大的消費課稅，主要針對石油生產者征收，其稅收收入具有專款專用的性質，該稅征收到的資金用于環境治理和道路建設。

2.道路使用稅。

該稅以石油生產者生產的石油為收稅基礎，以生產的石油數量為計稅依據，與石油消費稅一起征收，普遍認為道路使用稅是對石油消費稅的有益補充。

3.液化氣稅。

該稅種于1965年開征，納稅人為加油站，征收對象為液化氣，計稅依據為液化氣的銷售數量。液化氣稅是對現有石油消費稅的有益補充和完善。

4.車輛（商品）稅。

該稅種的納稅人為應稅車輛的生產者，征稅對象既包括客車、貨車、摩托車等各種機動車輛，也包括自行車，稅率一般采用定額稅率。該稅開征之時是把車輛作為奢侈品，為了調節高檔消費而設立，但后來該稅種保護環境的作用越來越強。

（三）中國的環境稅。

當許多發達國家通過立法，構建起自己的環境稅費法律制度，推行“綠色”稅費政策時，我國的一些經濟發達地區和資源環境承載能力相對較弱的地區，也在逐漸豐富完善環境稅費政策措施。

1.江蘇省排污征管和排污交易的措施辦法。

江蘇省人口基數和工業規模較大，能源消耗和居民消費較高，排污總量居高不下。面對嚴峻的環境形式，江蘇省利用排污收費、排污權交易、綠色信貸等手段來面對省內嚴峻的環境形式。

江蘇在環境收費方面創造多多項全國第一，主要歸納如下：

第一，提高排污費征收標準。經江蘇省人民政府批準，從2007年7月1日起，在全國率先大幅度提高廢氣、污水排污費征收標準，其中廢氣排污費征收標準，由每污染當量0.6元提高到1.2元；污水排污費征收標準由每污染當量0.7元提高到0.9元。蘇南和蘇中、蘇北地區生活污水處理費分別調整到每噸1.6元和1.3元。

第二，借助社會中介力量加強征收。中介力量是政府和企業溝通的橋梁。環保部門加強與財政、物價、審計等部門的溝通聯系，選擇部分會計事務所等社會力量加強排污單位排污量的核查核算。

第三，開征工地揚塵排污費。針對工地揚塵成為各城市霧霾天氣的元兇問題，江蘇省在南京、蘇州、徐州、無錫四市試點的基礎上，2013年全面開征工地揚塵排污費，根據施工面積、施工時間等按一定標準征收。由于征管做法先進，江蘇省排污費征收額連續12年名列全國第一，2011年達到21.6億元，成為首個排污費征收過20億元的省份。

2.山西省煤炭資源收費、排污權交易和生態補償政策。

從1978年～2012年，山西省共產煤近125億噸，僅生態環境損失即達到4875億元。煤炭開采造成重大經濟和生態損失，面對此嚴峻形勢，山西注重以收費價格杠桿保護煤炭資源環境，促進節能降耗和污染減排。

一是開征煤炭可持續發展基金。山西省在2006年推出的“煤炭新政”，主要包含了四項經濟政策：征收煤炭可持續發展基金、有償出讓煤炭資源礦業權、提取礦山生態環境治理恢復保證金、提取煤礦轉產發展資金。可持續發展基金是其中核心內容和關鍵環節。2012年，山西省共征收煤炭可持續發展基金190.27億元。

二是推進煤炭資源有償使用。山西在全國率先推行煤炭資源有償使用和煤炭資源整合改革。通過近幾年實施煤炭資源整合、企業兼并重組等一列政策措施，使全省煤炭企業采煤區回采率、礦區回采率分別提高到80%和70%以上，接近或達到國家先進開采水平，從而有效提高資源開發利用的綜合經濟效益。

三是創新焦炭生產排污費征收機制。首先改變征收方式，由山西省環保局委托山西省焦炭集團征收焦炭生產排污費。其次，提高排污費征收標準，大幅提升焦炭生產排污費的征收標準。最后，加大征管力度。加強對焦炭企業排污費核查核定，對拒繳、欠繳情節嚴重的，代征單位終止相應的鐵路運輸計劃、停發相應的公路運輸票據，確保足額征收。

（四）比較與分析。

發達國家在環境稅收制度建設方面起步較早，并且環境稅收制度也逐漸趨向成熟。相比較美國、日本與我國部分地區的環境稅收情況，雖然具體內容有所差異，但就總體而言還是有許多共同之處。總結起來有以下幾個方面：

1.稅收制度本地化。

世界各國對于本國的環境污染和生態破壞的認識程度不同，這必然決定各國必須從本國國情出發，綜合經濟社會和生態環境的實際情況，制定出適合本國的環境稅收制度。

2.稅收完善漸進化。

雖然說稅率的高低與環境保護的效果成正比，但是過高的稅率很有可能會降低企業的競爭力進而影響整個經濟的發展。因此，一般國家和地區在開征之初稅率較低或范圍較小，隨著經濟發展和技術水平的提高相應調整征稅范圍和稅率水平。

3.稅收種類多元化。

進入21世紀后，發達國家的環境稅收加速發展，建立了以能源稅為主、多種稅收制度并存的環境稅收體系。不但有石油消耗稅、液化氣稅，還有固體廢物稅、垃圾稅、地球溫暖化對策稅等。目前，發達國家的環境稅收已經呈現多元化、多領域的特點。

4.征收管理規范化。

各國對環境稅費的征管都和其他稅收一樣嚴格和規范。例如美國的環境稅和超級基金，日本的石油消費稅和環境治理等。我國江蘇、山西排污費的征收也都體現依法征收的特點。

總的來說，我國雖然在部分地區有較為完善的稅收政策，但是在全國范圍內仍然沒有一套完整的環境稅收制度。吸取和借鑒國內外成熟的經驗，必定會促進我國環境稅收制度的建立和完善，并以此作為基石構建我國的環境關稅制度。

四、對中國科學構建環境關稅的建議

面對中國環境關稅所存在的問題，再結合國際范圍內成熟的環境稅經驗，對中國科學構建環境關稅提出一下三點建議：

（一）根據國情逐步構建環境關稅體系。

雖然國外開始實施環境關稅制度的時間不長，但毫無例外都是根據本國國情采取了循序漸進的過程。我國在構建環境關稅體系時必須要充分地考慮本國實際，按照環境的各方面問題，如污染類型的嚴重程度、資源稀缺程度等因素逐步征收環境稅。

“逐步實施”所指的另一點是逐步提高環境稅稅率。一般情況下，為了有特別明顯的環保效果，制定的環境稅稅率都非常高。因此，正確的方法是：先制定較低的、公眾普遍能夠接受的稅率，隨后根據經濟的發展和治污水平的進步逐步提高稅率，最終達到最佳稅率。

（二）加強環境關稅的相關立法工作。

環境關稅是建立在環境成本內在化的基礎上，它要求國際貿易政策法規也需要適應這些要求。根據WTO規則，進口國有權制根據安全、健康、安全等方面制定法律來規定進入其疆域的產品。面對這種情況，我國更應該加強環境方面的立法，制定出切實有效的環保方面的法律制度。

目前，缺少有效的經濟制裁是環境保護在全球范圍內存在的最主要問題。因此，我國更應該加強在環境關稅方面的立法與執法，并采取有效的經濟制裁方法與之相配合。

（三）在WTO框架下注重環境關稅的協調。

在經濟全球化的背景下，可持續發展已經成為了各國共同的發展目標，而環境問題最終面臨著跨國界的外部性，即一個國家的污染物排放會影響到其他國家，一個國家的資源使用也有可能影響到另一個國家的利益。所以我國環境關稅的設立首先要考慮怎樣納入到國際環境關稅框架體系中，要做好發達國家與發展中國家之間的協調問題。

雖然我國在科學構建環境關稅過程中還存在很多困難，但是在環境污染不斷惡化、資源使用不受節制和國際貿易中綠色壁壘的出現，我國構建環境關稅的進程必須要加快。在此情況下，對中國科學構建環境關稅的幾點思考，希望能為中國構建環境關稅貢獻一份微薄的力量。

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作者簡介：王森浩（1992.02-），男，陜西銅川人，西北政法大學國際商務專碩。