淺析環境監理“三同時”制度的“瓶頸”及解決措施

樊曉燕

摘 要：“三同時”是指，“建設項目中防治污染的設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用”。“三同時”管理制度是中國的強制性環境管理制度之一，是加強建設項目環境管理的重要手段。執行“三同時”制度可以有效防止產生新的環境污染和生態破壞。但是在現實生活中 ，“三同時”制度往往得不到全面有效的貫徹實施，建設項目環保“三同時”管理中仍存在很多不適應的地方和亟待解決的問題，需要不斷與各級環境監理部門和執法部門共同探討解決之路。

關鍵詞：三同時；環境監理；問題；對策

中圖分類號：F294 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）26-0271-02

一、存在的問題以及原因

1.地方保護主義作祟

當前，中國工業化、城鎮化快速發展，資源環境約束條件日益趨緊，一些地區環評監管不力、監管不到位、責任不明確、把關不嚴，使一些不符合國家環保規定的建設項目盲目上馬，環保“三同時”制度不落實，環評機構弄虛作假，不當的經濟開發活動帶來了嚴重的環境污染和生態破壞，甚至引發群體性事件。一些地區環評管理中重事前審批、輕事中事后監管，一些建設項目未批先建、擅自變更、未驗先投、久試不驗等環境違法行為突出，嚴重損害了環評制度的嚴肅性、權威性和有效性。

2.環境法律不完善

中國對建設項目實行分級審批、管理制度、國家、省、市、縣級環境保護行政主管部門根據相關法規規定負責相對應的和規模的建設項目和環境審批、“三同時”制度執行情況的現場檢車和環境設施的試運行、竣工驗收工作。對國家、省負責審批的建設項目、地方環保行政部門看得見但管不著，管得著的上級環保行政部門卻看不見，使得一些建設項目沒有落實環保“三同時”制度。

3.隨意性建設

建設項目的環保“三同時”制度不落實，“三同時”落實不到位，未經批準建設內容擅自發生重大變動等違法違規現象仍比較突出，這是建設項目普遍存在的問題，并且都是比較嚴重的問題。如有些項目的建設單位對工程設計、施工的內容有很大的盲目性和隨意性，想怎么建就怎么建，今天這樣改，明天那樣變，說改就改，說變就變，既沒有法律觀念，更缺乏環保意識。

4.法制觀念淡薄

有的建設項目業主不能認真落實環評和批復文件提出的施工期污染防治要求和項目的“三同時”環保配套設施的要求，在工程設計上與環評及批復的相符性就存在不少問題，實際建設情況肯定就更差；一些業主“重生產、輕環保”，“先生產，后環保”，由于不重視落實施工期的環保措施，對環評要求的“三同時”環保配套設施建設往往“短斤少兩”。

5.業主素質較低

有些項目一直到生產線建成快要申請試生產核查了，業主才去看環評文件，結果發現沒有按照環評的要求完成各項環保配套設施。比如，有的沒有建事故池，有的沒有安裝在線檢測裝置，有的煤礦沒有建設矸石場，有的沒有建成環評要求的棚、庫，還有衛生防護距離內的搬遷等。于是就想辦法趕快“補救”，或者去找某個環保工程公司趕快搞一套設施，不管效率如何先應付過關；或者給環保管理部門說好話，下保證，承諾盡快完成環保配套工程。

6.存在僥幸心理

有的項目要進行試生產核查時，明明存在著許多問題，業主不是積極地去整改，完成“三同時”配套設施建設，而是找種種理由、想各種辦法企圖蒙混過去，正是因為這樣的情況在建設項目實施過程中比較普遍，所以陜西省人大才通過《陜西省實施<中華人民共和國環境影響評價法>辦法》要求對施工周期長、生態環境影響大的水利、交通、電力、化工、礦產資源開發等建設項目進行環境監理，需要環境監理在項目建設過程中能夠發揮作用。

7.管理制度不健全

由于環保系統內部管理體制不健全、環境管理與環境督查銜接機制不完善，造成審批、監察、驗收相脫節。有的地方建設項目經環保審批部門同意建設后，環境監察部門跟蹤“三同時”執行情況，環保審批部門負責試用和竣工驗收；有的地方建設項目經環保審批部門同意建設后，環境監督察部門跟蹤“三同時”執行情況、試運行、環保審批部門負責竣工驗收；有的地方環保審批部門只負責項目審批，環境監察部門負責跟蹤“三同時”執行情況、試運行和竣工驗收；一干存在移交時間差和互助溝通不到位等問題，一定程度上影響了建設項目環保“三同時”的執行，甚至出現環境監督官工作“真空”現象。

8.環境法制觀念淡薄

建設單位環境法制觀念淡薄，主要體現在，一是沒有嚴格按照環評報告和環保部門審批意見落實環保投資、能省則省。二是在主題工程的建設內容、規模、采用的設備和工藝發生較大變化時，沒有重新進行環評。三是在主體工程建設是雖然同步建設了部分環保設施，但環保投入和設施建設與環評和環評批復要求相距甚遠。四是在污染防治設施不到位的情況下，擅自投入生產，造成事實。然后邊生產邊整改，新污染資源成了老資源。五是試生產嚴重超過期限，仍不主動申請驗收，造成久拖不驗，長期試生產。

9.監察力量薄弱

環境監察工作任務繁重，環境監察部門的工作除了污染源日常監管外，還承擔著污染減排、建設項目“三同時”管理、環境信訪、環境應急管理、環境安全等工作、監督隊伍人員、編制嚴重不足、環保隊伍還是20世紀90年代的人員編制數量，卻承擔著是21世紀的環保管理任務，經費不足，甚至捉襟見肘，人員不足，終日里疲于應付已成常態。

二、環境監理“三同時”制度“瓶頸”因素的解決辦法

1.高度重視環境監理“三同時”制度

我們要高度重視建設項目的施工期的環境監理，因為業主（建設單位）對環境保護的法律法規，對環評及批復的各項環保措施和“三同時”配套設施的要求不清楚、不理解，這樣業主同樣需要環境監理在施工期進行伴隨性的技術咨詢和技術服務。環境監理可以利用自身在環保設施、環保措施及環境管理等方面的業務優勢，通過專業的環保技術咨詢服務，指導施工單位落實好施工期各項環保措施，協助建設單位配合好環保部門的“三同時”監督檢查、建設項目環保試生產審查和竣工環保驗收工作。其中包括項目建設過程對周圍的環境和生態的影響得到有效控制，“三同時”配套環保設施的進度得到全面落實，環保投資與環保工程的質量得到有效控制，環境安全得到保障。

2.實行環境監理“第三方參與”機制

由于一般的業主是很難自己去管理建設工地的環境質量，業主也不可能對建設項目環境管理的所有技術細節都很清楚，因為他們對環保法規、標準；對環保技術同樣不專業，所以必須要聘請“第三方參與”，進行“內行人管理”，環境監理就承擔起項目環境管理方面所需要的這個重要角色。參考工程監理的一般作法，環境監理應該是立足于為業主單位服務的定位，作為“第三方”來實施環境監理工作，要依據合同和有關法律法規，按照“公正、獨立、自主”的原則，代表業主進行施工期環境保護的管理工作。

3.實行“四控、兩管、一協調”

環境監理要做到“四控、兩管、一協調”，“四控”指的是幫助和引導業主方面監督、控制項目所在地的環境質量不產生較大的影響；監督、控制環保工程的進度做到“三同時”（即監督管理項目的環保配套設施建設，實現與主體工程同時設計、同時施工、同時投運的“三同時”），控制項目的環保投資；監督、控制項目的環境安全，實現項目建設的環境保護目標，防治和減緩施工造成的的周圍環境的污染。“兩管”即對建設項目施工期環保制度和現場環境污染控制的環境管理；即要求項目的施工單位必須落實各項污染防治措施，要求建設單位兌現環評報告對環保配套設施建設的承諾。

4.完善環保法律法規加大處罰力度

《環境影響評價法》和《建設項目環境管理條例》賜予環保部門責令建設項目停止建設、期限補辦手續、罰款等處罰手段，但在實際執行中可操作性不強，尤其是“限期補辦”的存在，無異允許“先上車后買票”、使得環保部門應從法律上被賜予查封違反環保“三同時”制度建設項目的權利。而且要減少自由載量，加大處罰力度，環境處罰向刑事責任方向發展，徹底扭轉“違法成木低”的局面。

5.完善管理體制增強環保部門管理權限

加強建設項目級別管轄和地域管轄中同級別、不同地域、不同部門之間的溝通聯系，做到上下聯動、部門協調、區域互動。系統內各部門要互通信息，實踐資源共享，確保行政審批、現場督查、驗收各環節無縫銜接，互補脫節。堅持屬地管理原則，賜予基層環保部門查處當地非本機管轄違紀建設項目的權限。對違紀的建設項目要查明事實，有管理權限的及時處理處置、無管理權限時的及時上報，或者移交平級單位處理。

6.構建全方位的環境監督檢查體系

實行建設項目全方位環境督查，堅持污染防治與生態保護并重的方針，不僅要關注工業項目的環境污染，還要關注生態型項目的環境污染；不僅要關注建設項目運行后的環境污染，還要關注建設項目施工期和施工過程中的生態環境影響；不僅要關注重點建設項目，也要關注中小型建設項目。

7.加強環境管理隊伍能力建設提高專業水平

管理隊伍建設已不能適應當前環境保護管理發展的客觀要求。因此，必須堅持抓隊伍強基礎，健全市、縣（區）、鎮三級執法網絡，加強環境監察隊伍建設，增加人手，加強能力建設，提高人員素質和專業水平，強化建設項目環境監察。

8.健全公眾參與機制構建全社會監察體系

積極鼓勵公眾參與，逐步健全公眾參與機制。實行有獎勵舉報等措施，增強公眾參與環境監督的動力。加大宣傳力度，加強社會各階層的環境監察隊伍建設，增強人手，加大重大環境違法案件的媒體曝光力度，促進企業自覺遵守環保法律法規形成全社會參與與環境保護的良好氛圍。

結束語

當前，環境保護中還存在各種不盡人意的地方，對環境資源的污染和浪費時有發生，有的還構成重大責任事故，給黨和國家的改革開放和社會主義事業帶來了負面影響。因此，各級環保部門要切實加強屬地內建設項目“三同時”日常監督檢查工作，將已驗收的項目納入日常監管范圍，同時督促相關建設（運營）單位及時開展環境影響后評價，強化事中事后監管。開動腦筋想辦法，正確運用好手中的權力，以為人民負責，為子孫后代留下碧水藍天的使命感，大力破解和探索環境保護中存在的各種問題，為建設和諧社會做出積極的貢獻。

[責任編輯 仲 琪]