我國水利水電工程移民問題及對(duì)策研究

張閃閃

摘 要：水利水電工程的建設(shè)解決了我國的電力、生活用水緊張及灌溉和防洪等問題，但是當(dāng)水利建設(shè)已逐漸成熟的時(shí)候我國的水利水電工程移民問題卻逐漸顯露。考慮到人口增長率，2006年我國的移民人數(shù)達(dá)到2500多萬，其中90%以上為農(nóng)村移民。移民搬遷初期未充分考慮到移民安置區(qū)的環(huán)境容量和后期發(fā)展，造成移民搬遷安置后生產(chǎn)生活不能得到及時(shí)恢復(fù)，遺留了大量問題。在實(shí)施移民管理工作初期，遇到的問題很多，針對(duì)存在的問題及解決辦法本文作者進(jìn)行了積極的思考。

關(guān)鍵詞：水利水電工程 移民問題 對(duì)策研究

中圖分類號(hào)：TV68 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2014）02（c）-0240-02

水利水電工程移民是為調(diào)蓄江河徑流，筑壩建庫征用土地而引起的水資源工程移民。他們?yōu)闈M足國家和地方開發(fā)水資源的要求而必須從水庫淹沒區(qū)遷移出去，他們不同于為謀求自己的發(fā)展前途，按照自己的意愿而從原居住地遷移到他鄉(xiāng)的一般居民?；谶@樣的前提我們必須全力做好水利水電工程移民的安置工作。但是由于開展移民工作初期的經(jīng)驗(yàn)不足留下了眾多的遺留問題，為此我們只有從根本上認(rèn)識(shí)到移民現(xiàn)存問題才能更好的為下一步工作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，本文我們從移民的概念和特點(diǎn)入手，進(jìn)而總結(jié)出我國移民現(xiàn)存的問題并提出個(gè)人見解。

1 水利水電工程移民的概念

人口的遷移是由各方面的原因引起的，其中由于工程建設(shè)所引起的非自愿移民稱為工程移民，包括鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、城建、水利、電力、工業(yè)、環(huán)保等工程的移民。顯而易見，水利水電工程移民屬于工程移民中的一種[1]。具體的來說，水利水電工程移民是因水電站、水庫、河道、堤防、水閘、泵站等水利水電工程建設(shè)征地、拆遷導(dǎo)致的人口遷移和社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)重建的總稱。本文中我們主要研究的也是工程移民中關(guān)于水利水電工程移民的問題和對(duì)策。

2 我國水利水電工程移民特點(diǎn)

我國人口眾多，資源（特別是耕地）相對(duì)不足，經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)，財(cái)力有限，全民特別是農(nóng)民文化、科技水平偏低[2]，這樣的現(xiàn)實(shí)國情也使得我國水利水電工程移民具有與之相呼應(yīng)的很顯著的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

2.1我國水利水電工程移民數(shù)量眾多

黃河小浪底工程移民人數(shù)達(dá)20萬人，三峽工程的移民將達(dá)110萬人，南水北調(diào)工程還在開展，僅中線工程已搬遷33萬移民，大型水利水電工程如此，一些中型、小型的水利水電工程移民也不在少數(shù)，例如陜西省內(nèi)李家河水庫搬遷移民1982人，云南省內(nèi)小灣水電站搬遷移民11582人等。

2.2 搬遷難度大

水利水電工程建設(shè)多在偏遠(yuǎn)山區(qū)或者農(nóng)村，搬遷的移民生活困難、文化層次低、思想觀念傳統(tǒng)保守，他們的活動(dòng)范圍局限，與外界交流閉塞，很多人世世代代都生活在這個(gè)地方，人們已經(jīng)習(xí)慣了這種相對(duì)簡(jiǎn)單的生產(chǎn)勞作和生活方式。在移民遷移過程中，人們很難克服心理障礙，對(duì)未來的生活環(huán)境、生活方式、生產(chǎn)耕作方式等太多無法預(yù)知的事情讓人產(chǎn)生恐懼的心理；同時(shí)在搬遷過程中涉及的實(shí)物指標(biāo)數(shù)量巨大有人口、土地、樹木、房屋、專項(xiàng)設(shè)施等等導(dǎo)致移民工作量大，搬遷涉及的單位有政府、財(cái)政、電力、水利、交通、通信、林業(yè)等等導(dǎo)致在移民搬遷過程需要協(xié)調(diào)的工作難度大。所以說水利水電工程移民工作是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)-經(jīng)濟(jì)-環(huán)境的系統(tǒng)工程。

2.3 搬遷安置難度大

水利水電工程移民90%以上是農(nóng)民，土地是他們最基本的生產(chǎn)資料，所以在移民安置過程中首先面臨的問題就是移民安置需要的宅基地和生產(chǎn)用地怎么解決，人多地少是我國土地資源的顯著特點(diǎn)，整村搬遷安置是不可能的，只能考慮將移民分散安置到不同的村組，以確保移民遷入后對(duì)原住戶的耕地影響率控制在15%以內(nèi)。同時(shí)安置村也會(huì)對(duì)陌生人群的加入會(huì)產(chǎn)生抵觸心理，所以搬遷安置實(shí)施起來比較困難。

2.4 生產(chǎn)生活水平恢復(fù)時(shí)間長

水利水電工程移民大部分是農(nóng)民，文化程度低、生存技能落后，搬遷后調(diào)配的土地需要進(jìn)行土壤改良、熟化等，安置點(diǎn)種植的經(jīng)濟(jì)作物可能和安置前也不同，使得生產(chǎn)恢復(fù)難度大；搬遷安置移民到一個(gè)全新的環(huán)境進(jìn)行安置，文化差異、地域差異、生活習(xí)慣差異等問題會(huì)使移民融入到這個(gè)環(huán)境是循序漸進(jìn)、艱難和長久的[2]。

3 水利水電工程移民問題總結(jié)

新中國成立初期至改革開放前的一段時(shí)間我國開始大規(guī)模修建水利水電工程，也隨即產(chǎn)生了水利水電工程移民。但是在當(dāng)時(shí)的環(huán)境條件下對(duì)于工程建設(shè)更多關(guān)注的是工程所帶來的直接效益，譬如防洪、發(fā)電、灌溉等，移民的安置也只是進(jìn)行簡(jiǎn)單的安置和低標(biāo)準(zhǔn)的賠償，忽略了作為一個(gè)社會(huì)人由于工程建設(shè)所產(chǎn)生的大規(guī)模的搬遷在后期可持續(xù)發(fā)展過程中對(duì)移民的影響。在開展移民工作初期，由于沒有可參考的成功的移民案例，移民對(duì)于這種安置方式更多的態(tài)度是工程建設(shè)，在若干年后問題陸陸續(xù)續(xù)出現(xiàn)的時(shí)候才開始爭(zhēng)取自己的權(quán)利，從目前來看，我國水利水電工程移民存在以下幾個(gè)典型問題。

3.1 移民搬遷安置工作難度大

國務(wù)院令第471號(hào)限定了大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使得實(shí)際賠償時(shí)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，移民搬遷消極情緒很大；農(nóng)民失去了生產(chǎn)資料，需要在安置點(diǎn)分配土地，又面臨著土地資源緊缺的問題；移民搬遷安置后，進(jìn)入到一個(gè)完全陌生的環(huán)境，社會(huì)關(guān)系的變革對(duì)移民心理造成很大沖擊，融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的難度較大。

3.2 搬遷過程中存在眾多不和諧因素

移民工作涉及多方面，項(xiàng)目法人與地方政府、地方政府與移民、移民與安置區(qū)居民、設(shè)計(jì)單位與地方政府和項(xiàng)目法人的關(guān)系等，信息在復(fù)雜的多級(jí)關(guān)系中傳遞不暢通容易使得移民對(duì)各級(jí)政府單位產(chǎn)生誤解，激化群眾矛盾；同時(shí)地方政府對(duì)移民工作比較陌生，邊摸索邊開展移民工作，組織過程不盡合理導(dǎo)致資金兌付不及時(shí)、資金浪費(fèi)等。

3.3 移民二次返遷

我國的農(nóng)村社會(huì)，由家庭關(guān)系和鄰里關(guān)系所構(gòu)成的初級(jí)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在農(nóng)民的生產(chǎn)生活中發(fā)揮著重要的作用，是農(nóng)民維持和發(fā)展生產(chǎn)的重要社會(huì)資本，同時(shí)還具有一定的社會(huì)安全和社會(huì)保障意義。所以在搬遷安置后面對(duì)變化了的生活環(huán)境難以適應(yīng)，產(chǎn)生心理落差。同時(shí)在安置區(qū)通常會(huì)存在地少貧瘠，住房、交通、用水、用電、就醫(yī)、子女入學(xué)等生活設(shè)施和生活條件不同程度存在不完善、不方便、不到位現(xiàn)象，在重重困難面前愈是感到孤獨(dú)，思鄉(xiāng)情切，以致二次返遷。endprint

3.4 移民貧困問題大

搬遷安置前的生存狀態(tài)是一種均衡，即使是一種低度均衡，但它也是在“自由和自然”情況下的緩慢發(fā)展，而搬遷打破了這種平衡。雖說和安置區(qū)居民享有同質(zhì)量的生產(chǎn)資料，但因?yàn)椴惶煜ぎ?dāng)?shù)氐纳a(chǎn)生活條件，在同等投入的條件下，難以產(chǎn)出原住居民同等的農(nóng)副產(chǎn)品，形成收入上的差別。同時(shí)移民作為一個(gè)特殊群體，其自身競(jìng)爭(zhēng)性意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)政府的依賴性強(qiáng)，遇到問題以后不是積極主動(dòng)的想辦法，克服困難，而是一味要求政府優(yōu)惠照顧，等在家里“等、靠、要”，缺乏進(jìn)取精神，成為移民致富的嚴(yán)重障礙。

4 對(duì)于水利水電工程移民問題的個(gè)人思考

4.1 進(jìn)一步完善國家水利水電工程移民政策

在工作中經(jīng)常遇到國家移民政策不完善的地方，比如說移民的賠付標(biāo)準(zhǔn)不一致的問題，如實(shí)施管理費(fèi)水利是3%，水電是3%～4%?，F(xiàn)行移民政策中的原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或恢復(fù)原功能的“三原”補(bǔ)償原則與庫區(qū)經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展其實(shí)也是有沖突的，移民補(bǔ)償只是對(duì)實(shí)物進(jìn)行了補(bǔ)償，而地區(qū)的建設(shè)需改善，發(fā)展不可能按原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，這就產(chǎn)生投資缺口的問題，庫區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們賴以生活的住房、水利等基礎(chǔ)設(shè)施的改善在一定程度上都受到強(qiáng)行的抑制。大型水利水電工程普遍存在著規(guī)劃期與搬遷期的時(shí)間差，移民補(bǔ)償中未考慮這種人為的限制所帶來的庫區(qū)居民的隱形損失，而是以工程設(shè)計(jì)時(shí)實(shí)物量調(diào)查進(jìn)行登記補(bǔ)償。

同時(shí)不斷更新的國家移民政策都是結(jié)合最典型和最新的工程移民搬遷問題提出來的，這些移民政策能代表移民安置過程中遇到的普遍問題，但是隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，在移民安置過程中遇到的問題也越來越多樣化，越來越復(fù)雜，相應(yīng)的移民政策也需要與時(shí)俱進(jìn)，不斷地完善更新才能符合新的工作需要[3]。

4.2 遵循以人為本的原則開展水利水電工程移民工作

水利水電工程移民是一種在外力強(qiáng)制作用下發(fā)生在移民身上的社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)以及心理變遷的過程。在這整個(gè)過程中核心是移民，移民工作的目標(biāo)也是多重的，保障水利水電工程建設(shè)的開展、保障移民群體利益及促進(jìn)其發(fā)展、保障社會(huì)的穩(wěn)定及促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在處理這樣復(fù)雜關(guān)系時(shí)就要求我們遵循國家基本政策的指導(dǎo)思想，做到以人文本，尊重人、理解人和關(guān)心人，尊重移民的安置意愿，理解移民背井離鄉(xiāng)的心情，關(guān)心移民的生產(chǎn)生活恢復(fù)，才能更好地完成移民安置工作[4]。

4.3 做好移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)工作

目前，移民規(guī)劃設(shè)計(jì)沒有專門的規(guī)范，與實(shí)際情況有脫節(jié)現(xiàn)象。規(guī)劃設(shè)計(jì)人員由于時(shí)間關(guān)系，自身閱歷水平等，缺乏必要的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)農(nóng)村的耕作技術(shù)、地域習(xí)慣、心理狀態(tài)等都缺乏足夠的了解，加之現(xiàn)行的體制又缺乏對(duì)移民規(guī)劃設(shè)計(jì)單位的激勵(lì)約束機(jī)制，造成規(guī)劃設(shè)計(jì)成果“合法不合理”、“合理不合法”的現(xiàn)象，與實(shí)際存在較大差別，有的實(shí)施起來很困難；而移民規(guī)劃設(shè)計(jì)報(bào)告是移民搬遷安置的綱領(lǐng)性文件，往往直接決定了移民安置效果及移民搬遷安置的成效，因此，要構(gòu)建起對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)單位的激勵(lì)約束機(jī)制，有必要建立移民規(guī)劃設(shè)計(jì)問責(zé)制，同時(shí)參照工程質(zhì)量管理實(shí)行設(shè)計(jì)責(zé)任終身制，以制約和激勵(lì)規(guī)劃設(shè)計(jì)單位和人員。在規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)以超前的規(guī)劃理念、設(shè)計(jì)思想、進(jìn)度來指導(dǎo)移民實(shí)踐。

4.4 依法行政、依法開展水利水電工程移民工作

嚴(yán)格對(duì)水利水電工程移民的安置規(guī)劃進(jìn)行審批，嚴(yán)格按照國家水利水電工程建設(shè)的程序開展移民工作，要加強(qiáng)移民監(jiān)理，更加關(guān)注移民資金的流程是否正常，有無挪用、擠占、滯留，防止未經(jīng)批準(zhǔn)隨意變更規(guī)劃、加大投資、濫開口子。

4.5 切實(shí)做好后期扶持工作

政府部門要對(duì)移民加強(qiáng)技能培訓(xùn)，廣辟就業(yè)渠道，及時(shí)對(duì)其加以引導(dǎo)，給他們創(chuàng)造一個(gè)良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，以保持移民安置后的發(fā)展后勁，全省建立移民安置后期扶持工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在移民搬遷安置后的一些年關(guān)注移民發(fā)展動(dòng)態(tài)，及時(shí)給予幫助。保障后期扶持資金的來源，在資金發(fā)放時(shí)能夠發(fā)放給移民個(gè)人的應(yīng)盡量發(fā)給移民個(gè)人，用于移民生產(chǎn)生活補(bǔ)助，也可以實(shí)行項(xiàng)目扶持，用于解決移民村群眾生產(chǎn)生活中存在的突出問題。

5 結(jié)語

水利水電工程的建設(shè)事業(yè)依然存在很大的發(fā)展空間，在進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)上，要積極的思考解決我國水利水電工程移民問題，是對(duì)過去工作摸索過程的總結(jié)，也是更直接的用行動(dòng)解除移民的顧慮，為下一步水利水電工程移民工作的開展提供一個(gè)堅(jiān)實(shí)的保障。

參考文獻(xiàn)

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