宜君縣天保工程建設成效與策略分析

摘要：本文闡述了宜君縣天保工程實施以來的天然林資源保護、生物多樣性保護、林區經濟、民生改善、生態意識培養方面的成效，并總結了組織、宣傳、管理、管護、公益林建設、社會保障、檔案管理的經驗，指出其存在的投資產業發展基礎設施管護隊伍穩定等方面問題，提出做好森林資源保護、做好森林資源培育、提高財政補助和建設投資標準、加大天保工程區基礎設施建設、出臺優惠政策的措施和建議，以供參考。

關鍵詞：天保工程；建設成效；經驗；問題；策略；陜西宜君

中圖分類號：S721 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2014.21.0066

天保工程作為國家六大林業工程之一，是黨和國家生態建設的重大決策，是林業由木材生產向生態建設轉變的標志。宜君縣1998年在全縣9個鄉（鎮）和5個國有林場實施天保工程。宜君縣地處陜北黃土高原與關中平原的過渡地帶，屬黃土高原丘陵溝壑區、子午嶺山系喬山余脈，縣域總面積1531平方公里，轄6鎮3鄉、178個行政村，總人口9.4萬人，其中農業人口6.35萬人，平均海拔1395米，年均降水量709.3毫米，年平均氣溫8.9℃，是黃河中游水土流失重點地區之一，也是天保工程實施項目區。完成天保工程公益林建設的人工造林、飛播造林、封山育林和森林撫育任務，新建、擴建苗圃，建成采種基地，同時落實專職、兼職護林人員240人，使全縣的森林資源得到有效保護， 為296名林場職工辦理了五項社會保險。從1998年至今，全縣天保工程累計完成投資12224.77萬元，其中中央投資11768.31萬元。我縣4個國有林場共免除了1153萬元的債務總額。

自1998年實施天保工程以來，宜君縣始終把天保工程作為改善區域生態環境的基礎工程，緊扣生態林業民生林業這一主題，工程建設中嚴格按照“嚴管林、慎用錢、質為先”的建設要求，狠抓森林資源管護，大力建設生態公益林，做好森林撫育并開發林區新的經濟增長點，已初步形成了適合宜君縣特點的天保工程管理模式，天保工程取得了明顯的生態、社會和經濟效益，為縣域經濟社會可持續發展奠定了堅實基礎。宜君縣先后被評為全國綠化模范縣、國家級生態示范區，被國家林業局授予“天然林保護工程建設縣（局）級先進單位”，陜西省林業廳授予“陜西省天保工程建設先進單位”、“陜西省飛播造林先進單位”、“陜西省天然林保護工程示范縣”、“陜西省天然林保護工程檔案管理先進縣”等稱號。全縣林業用地面積達到10.193萬公頃，有林地面積達到5.728萬公頃，森林蓄積量200.3萬立方米，森林覆蓋率49.2%，已成為秦嶺以北最大的一塊綠洲。

1天保工程建設的主要成效

1.1天然林得到有效保護，森林資源呈現恢復性增長

1998年國家天保工程啟動后，我縣全面停止了天然林及人工林商品性采伐，國有林場從以采伐木材為主轉向了以護林、營林為主，全縣長期過量消耗森林資源的勢頭得到有效遏制，森林資源總量不斷增加，呈現恢復性增長的良好態勢。宜君縣于1998年全面停止了天然林的商品性采伐，累計調減木材產量53016立方米，減少森林資源消耗174708立方米。

1.2生物多樣性得到有效保護，生態狀況明顯好轉

隨著工程區森林植被不斷增加，森林生態系統功能逐步恢復，生態狀況明顯改善。先后治理水土流失面積236平方公里。天保工程區僅一期就使土壤侵蝕量減少了1036.8萬噸（總保持水土量），土壤有機質和土壤氮、磷、鉀損失量減少了175.9萬噸，涵養水源10.37萬噸，固碳58.8萬噸，釋放氧氣52.05萬噸，凈化空氣414.72萬噸。野生動植物生存環境不斷改善，生物多樣性得到有效恢復。國家Ⅰ級保護動物黑（白）鸛等種群不斷擴大，省級重點保護植物杜松等野生植物數量明顯增加。

1.3產業結構得到有效調整，國有林場改革和發展呈現良好態勢

長期以來林區經濟“獨木支撐”的局面得到了徹底改變，調整優化為以經濟林、育苗、旅游產業為主的格局，林區經濟呈現出良性發展態勢。國有林場積極調整林種結構，示范帶動全縣核桃產業的發展，建成了以香玲、遼核等為主的10個優良品種優質核桃示范園194.7公頃。依靠林業重點工程帶動，加強苗圃建設，大力發展種苗產業。4個林場均建有苗圃，總面積達46.7公頃，品種以油松、側柏容器苗、刺槐、核桃嫁接苗為主，兼顧紅葉李、檜柏、云杉、大苗油松等園林綠化苗木，年出圃造林苗木200余萬株、綠化苗木達20萬余株，年產值達160余萬元。依托林地資源優勢，發展森林生態旅游成為一大亮點。太安林場建成省級太安森林公園，狠抓旅游景點基礎設施建設、等級晉升和宣傳工作，開發多種旅游產品，并成功地組織了一系列旅游活動，旅游產業經濟初露端倪。

1.4民生得到有效改善，林區社會保持穩定

天保工程實施以來，對改善工程區民生發揮了重要作用。一是林區職工收入明顯增加。天保工程有效緩解了林區經濟危機、資源危困局面，長期拖欠職工工資現象得到初步緩解，保持了林區的社會穩定，被譽為林區的“救命工程”；二是林區就業呈現多元化。實施天保工程以來，宜君縣轉崗分流安置林區職工296人，其中有264人參與森林資源管護、公益林建設、森林撫育，林業職工積極開展育苗、營造林、森林旅游等多種經營，就業形勢有所好轉；三是社會保障不斷完善。林區職工養老、醫療、工傷、失業、生育五項社會保險補助政策基本得到落實，參保率達到100%，做到了老有所養、病有所醫，林區社會保持穩定態勢。

1.5生態意識進一步增強，生態文明建設成效顯著

天保工程的實施，催生了“中國避暑城”、“太安森林公園”等綠色品牌，初步形成了以天然林資源保護為題材的生態旅游文化產品，取得了集生態保護、宣傳教育、社會行動于一體的良好效果，提高了人民群眾的生態文明意識，有力促進了森林資源保護和生態文明建設。同時，也產生了重要的社會影響，贏得了全社會的廣泛關注和高度贊譽，生態文明建設成效顯著。

2主要建設經驗

2.1加強組織領導，健全機構，保障工程順利推進

宜君縣高度重視天然林資源保護工程工作，成立了從縣到村的天保工程管理組織體系，推行了行政首長負責制。縣、鄉（鎮）（林場）、村（工區）三級分別成立由縣長、鄉（鎮）（林場）長、村（工區）長擔任組長，各有關部門、單位負責人為成員的工程領導小組。縣級成立了以縣長為組長，分管副縣長為副組長，相關部門負責人為成員的天保工程領導小組，領導小組下設辦公室。2004年成立了專門負責天然林資源保護工程管理的縣天保中心。成立了林場、鄉（鎮）天保工程管護站19個，參與天保工程的管理人員和護林人員達320人，建成了機構健全、職責明確、分工具體的天保工程管理網絡。

2.2狠抓宣傳，營造氛圍，工程建設深入人心

天保工程啟動后，宜君縣提出“生態立縣”戰略，把保護天然林資源、治理水土流失、改善生態環境作為促進縣域經濟發展的重點來抓。全縣修建天保工程護林碑33座、永久性宣傳牌125面，刷寫永久性宣傳標語6.2萬多條，印制天保工程和護林防火宣傳畫6余萬張，出動宣傳車4.5萬多車次，召開群眾大會1350多場次，受教育人數達到9.5萬多人次，為工程順利實施營造了良好的社會氛圍。

2.3強化管理，創新機制，工程運行井然有序

嚴格按照“嚴管林，慎用錢，質為先”的要求，一是制度先行。先后制定并實施了《宜君縣天保工程建設管理辦法》、《宜君縣天保工程公益林建設辦法》、《宜君縣天保工程檔案管理辦法》、《宜君縣天保工程財務管理辦法》等工程管理規范性文件；二是明確責任制。實行行政一把手負責制、施工招投標制、技術責任制、施工質量責任制、檢查驗收責任制、管護目標責任制、監理制、資金審計制及質量責任追究制等制度，層層簽訂責任合同，狠抓事前指導、事中檢查、事后驗收三個環節，形成了一套比較完備的工程管理體系，為項目順利實施構筑了建設平臺；三是2011年探索實行招投標制，力爭減少項目建設成本，杜絕腐敗現象的發生；四是實行監理制。各項工程建設聘請了工程監理員、監理公司，對工程的各個環節及資金撥付使用進行全方位的檢查、監督和管理；五是資金管理規范化。在資金管理和使用中，堅持“慎用錢”的原則，嚴格按照財政部《基本建設財務管理規定》、國家林業局《林業重點生態工程建設資金會計核算辦法》有關文件規定，嚴格按照投資計劃及用途使用資金，工程無資金截留、挪用、串戶現象。

2.4嚴格管護，注重制度建設，扎實做好資源保護

為確保森林資源安全和林區平安穩定，在森林資源管護中，一是實行管護承包制。縣林業局局長與4個國有林場、蒲白礦務局雷塬林場場長、4個集體林管護站的負責人簽訂了管護合同，各林場和管護站的負責人與240名護林員也簽訂了管護合同，落實了管護范圍和報酬，年終考核管護成效、兌現獎懲。多年以來，全縣沒有發生一起重大森林火災，宜君縣連續多年被陜甘兩省子午嶺護林聯防委員會評為森林防火先進單位；二是建立責任區巡護制度。各國有林場護林員和鄉村護林員劃片包干，廣泛開展森林資源保護宣傳教育活動，形成了全社會抓護林防火、保護森林資源的良好氛圍。積極開展森林防火、林地保護、林政執法、野生動植物資源保護等工作，嚴厲打擊偷砍亂伐、亂占林地等違法行為，保證了工程區的森林資源安全；三是林業有害生物防治網絡化。建立和完善了全縣森林病蟲害測報網絡，建成國家級中心測報點和國家森防標準站，配備了人員和設備，并與國家林業局森林病蟲害防治檢疫總站聯網，開展了管氏腫腿蜂防治青楊天牛、大唼蠟甲防治紅脂大小蠹的生物防治試驗，多年來沒有發生林業有害生物災害；四是注重管護制度建設。制定和出臺了《宜君縣天然林保護工程領導小組職責》、《宜君縣天然林保護工程管理中心工作職責》等多項工作職責和農村護林員管理辦法、宜君縣森林資源管護辦法等專項管理辦法，并編印了護林員工作手冊、巡山日志等工作手冊，配備了護林員標志。

2.5狠抓質量，講求效益，加快工程建設步伐

一是狠抓人工造林。人工造林實行專業工程隊造林，大力推廣應用覆膜造林、容器苗造林、保水劑、生根粉蘸漿等抗旱造林實用技術，并以示范點建設為主體，推動面上建設。天保公益林建設人工造林每年在4個林場分別建成了一個67公頃以上的示范點，高標準設計、整地、栽植，把示范點建成工程樣板。累計造林10133.8公頃、當年的造林成活率和歷年保存率均達85%以上；二是完成飛播造林17467.5公頃；三是堅持“以封為主，封育結合”的原則，完成封山育林11367.2公頃，封育后林分質量明顯提高；四是完成森林撫育作業2666.7公頃。每年4個國有林場分別建設1個33.3公頃的示范點，實施中做到突出生態效益，注重職工參與；五是狠抓種苗基地建設。新建了、擴建了2個苗圃，建成縣級種苗檢驗室1個，建成油松、刺槐采種基地3000公頃，累計生產良種苗木5000余萬株，為全縣生態建設奠定了堅實的物質基礎。

2.6以人為本，調整結構，妥善安置分流職工

宜君縣緊緊依靠林業自身優勢，大力發展育苗、經濟林、森林旅游等綠色產業，實現了對國營林場富余人員的多渠道分流安置。并且為全縣國有林場職工交納了基本養老、基本醫療等五項社會保險，解除了職工的后顧之憂。

2.7嚴格檔案管理，注重規范，扎實做好檔案建設

天保工程啟動以來，宜君縣設置天保工程專用檔案室1個，購置檔案專用柜5組，專用電腦1臺，配備掃描儀、照相機各1臺，落實了專門的檔案管理人員。采取專業人員培訓、管理人員外出學習等措施，對工程實施以來的各類資料進行規范整理歸檔，共整理技術檔案66卷、會計檔案12件、圖片資料360余張、音像檔案共計2盒，同時天保工程電子檔案已基本建成。

3存在主要問題

宜君縣天保工程建設雖然取得了階段性成效，但隨著社會環境的變化，特別是天保工程二期實施以來，工程實施過程中也暴露出了一些新問題。

3.1天保工程投資補助標準偏低

天保工程公益林建設實際人工造林、封山育林每畝成本達600元，而國家投資僅有300元，需要逐步提高天保工程建設投資標準，保證工程建設質量。森林撫育每畝成本在400元左右，國家每畝投資補助僅120元。加之公益林補償、補助標準低，農民經營公益林的收入比較低，因而農民對管護公益林積極性不高、管護難度加大，雖然制定了相關管理辦法，初步建立森林生態效益補償機制，但是補償標準過低，群眾積極性不高。同時，國有林的生態效益補償標準也低，影響管護質量。

3.2國有林場基礎設施建設嚴重滯后

由于國家投入不足，林場基礎設施建設沒有納入地方政府統一規劃，加之國有林場大多地處偏遠，基礎設施建設嚴重滯后。全縣國有林場有危房2000平方米，個別林區道路路況差、無法保持正常通行，個別管護站、瞭望臺不通電、不通電話、吃水困難，嚴重影響林場森林管護、公益林建設、護林防火等工作的正常開展。

3.3缺乏龍頭企業帶動，林業產業化建設滯后

受社會經濟條件差、地理位置偏僻、技術管理人才匱乏等因素影響，全縣林業產業相對滯后，林業產業存在規模小、科技含量低、管理粗放、經濟效益差等問題，無法適應林業產業發展的要求。

3.4管理體制不順，林業隊伍和森林管護存在潛在危機

宜君縣的國有林場全部為公益性事業單位，但工資福利卻按自收自支或差額事業單位對待，加之國有林場人員多、負擔重，致使林場工作經費和職工福利難以保證，林業職工隊伍穩定面臨著巨大的潛在危機。集體林管護雖然成立鄉（鎮）林業站，但屬于鄉（鎮）人民政府下屬事業單位，縣林業局只能業務指導，沒有織成森林資源管護的網絡體系。

4措施與策略

4.1做好森林資源保護

我縣要繼續停止現有天然林的商品性采伐，利用天保工程現有的管護體系，加強森林資源保護，做好林地保護、森林防火、有害生物防治工作；將鄉（鎮）林業站納入縣林業局管理，織密森林管護網絡。

4.2做好公益林建設和森林撫育

我縣天保工程區現有荒山面積1.268萬平方公里，應繼續做好宜林荒山的人工造林和低質低效林的封育，做好3.225萬平方公里中幼林的撫育。

4.3適度提高財政補助和建設投資標準

建議國家將國有林森林管護費按每畝10元標準補助， 森林撫育財政補助按每畝300元標準補助，國家級集體公益林森林生態效益標準國家補助每畝按20元，地方級集體公益林的補助標準，對國有林森林生態效益補償每畝按15元標準，建議人工造林每畝按500元，封山育林按200元標準。按陜西省2013年社會平均工資作為社保補助標準的測算依據，并根據社會發展水平和物價水平逐年提高、將林業職工的住房公積金納入社會保障體系中。

4.4加大天保工程區基礎設施建設

由于宜君地方經濟社會發展緩慢，建議國家將天保工程區的林區用電、交通、飲水、危舊房改造等納入中央投資范疇，盡快加大天保工程區基礎設施建設力度，使林區與地方社會發展同步，保證林業職工的工作積極性。

4.5出臺優惠政策

首先，將國有林場作為公益事業單位，經費納入全額事業單位管理，保證國有林場的良性運轉；其次，扶持林區林下經濟和家庭林場，培育知名品牌和支柱產業，增加林業職工的收入，促進林區經濟社會良性發展。

參考文獻

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作者簡介：岳亞庫，本科學歷，宜君縣天然林資源保護工程管理中心，工程師，研究方向：核桃技術推廣和天然林資源保護。

網絡出版時間：2014-10-16 9：52：14

網絡出版地址：http：//www.cnki.net/kcms/doi/10.14025/j.cnki.jlny.2014.21.0066.html