西部多民族地區政府公共服務能力的測量與評估
——基于貴州民族地區的實證調查

陳自強

(1.華中師范大學 政治學研究院，湖北 武漢 430079;2.貴州民族大學 管理學院，貴州 貴陽 550025)

一、研究思路與資料來源

學界對基本公共服務均等化有廣義、中義和狹義三種詮釋。“理論界普遍認為，基本公共服務是指覆蓋全體公民、滿足公民對公共資源最低需求的公共服務，涉及義務教育、醫療、住房、治安、社會保障、基礎設施、環境保護等方面”［1］。張正巖從五種能力(政策問題認定能力、方案規劃選擇能力、政策執行能力、政策評估能力和政策調整能力)的視角來建構起縣級政府公共服務能力評價模型［2］。劉寅斌等從四個維度(社會保障能力、公共環境能力、科技教育能力和自身行政能力)對31個省級地方政府公共服務能力進行了比較研究［3］。方茜以系統分析方法ISM為視角，建立了“民族地區公共服務能力解釋結構模型”，在投入到產出的動態過程中，來把握和監控民族地區公共服務能力的形成和提高，并且從一般能力和特殊能力兩個視角，其構建了一整套的民族地區公共服務能力評價指標體系，根據層次分析法來給予相應指標的權重，進而比較分析了民族地區公共服務能力狀況［4］。張冰則是運用Topsis法，并在2006年人均GDP、人均一般預算收入等數據基礎之上，比較分析了廣西12個市的公共服務能力［5］。本文所理解的公共服務均等化是廣義上的公共服務均等化。

誠然，供給主體與供給客體雙重視角是一種考察民族地區基本公共服務均等化較為合理的分析進路，即從公共服務的受眾角度考察基本公共服務的實際效果。因而，關于貴州民族地區政府公共服務能力的度量，側重于考察公共財政汲取能力、公共資源配置能力、公共危機管理能力和公共政策執行能力等四個因素，這些因素將會以民眾對政府行為認知的視角來衡量。在現有研究的基礎上，并結合民族地區實際，本文選取公共財政能力(稅收、轉移支付)、公共資源配置能力(公平性、效率性和優先性)、公共危機管理能力(信息溝通能力、危機管理機制、應急處理能力和善后處理能力)、公共政策執行能力(執行效率、執行機制)作為考察民族地區政府基本公共服務能力的指標。

本文把上述思路具體化為一系列相關的調查指標，以配額抽樣和簡單隨機抽樣相結合的辦法，以民族地區居民為調查對象，這些對象分布于黔東南苗族侗族自治州、黔南布依族苗族自治州、黔西南布依族苗族自治州、遵義市。這項調查在以上各地配額發放問卷50份，然后采取簡單隨機抽樣調查的辦法選取調查對象，此次調查共發放問卷350份，最后回收有效問卷為350份。所獲數據資料，使用社會科學統計分析軟件Spss17.0進行分析。在研究設計上，對這些變量在描述統計層次上做了頻數和百分比的單變量分析、雙變量交叉列表分析和非參數卡方(χ2)檢驗。在相關性分析上，主要使用雙變量相關分析和多變量分析，檢驗變量相關性時主要使用了斯皮爾曼相關系數和皮爾遜相關系數。樣本數據經單樣本K-S檢驗，呈正態分布。

二、政府公共服務能力的評估

(一)公共財政能力的顯性展示

1.政府公共財政汲取能力

首先，以政府統計資料客觀數據來衡量。據2012年貴州省統計資料顯示，民族自治地方的稅收收入為991 273萬元，民族自治州的稅收收入為824 246萬元，民族自治縣的稅收收入為175 251萬元，而同年的一般公共服務的支出為，民族自治地方1 100 427萬元，民族自治州876 502萬元，民族自治縣242 514萬元，一般公共服務與稅收收入的比重為110%、106%和138%。與此同時，民族自治地方的一般預算收入為1 558 484萬元，民族自治州的一般預算收入為1 299 924萬元，民族自治縣的一般預算收入為271 332萬元，一般公共服務支出與之的比重為 70.60%、67.40%和 89.30%。

在2012年民族自治地方政府的支出結構中，一般公共服務、國防、公共安全、教育、科學技術、文化體育與傳媒、社會保障和就業、醫療衛生、節能環保、城鄉社區事業、農林水事務、交通運輸、其他支出的所占比重分別為:16.80%、0.10%、4.50%、20.60%、0.40%、1.10%、9.60%、10.10%、3.10%、3.10%、16.00%、2.00%和 12.60%。

近五年來，貴州民族自治地方在一般公共服務項目上的支出呈現增長趨勢，且民族自治地方和民族自治州的增長幅度尤為明顯(如圖1所示)，這說明民族自治地方在加強公共服務領域的建設，在財政上給予了一定的保障。

圖1 民族自治地方一般公共服務支出

首先，歷年統計資料顯示，2007—2011年，一般公共服務所占民族自治地方財政一般預算支出的比重，民族自治地方占比分別為21.40%、18.70%、17.10%、15.10% 和 16.80%，民 族自 治 州 占 比 分 別 為 21.40%、19.20%、17.50%、15.70%和17.70%，民族自治縣占比分別 為 21.20%、17.30%、15.70%、13.10%和14.20%。可見，這五年來，一般公共服務總量上有所增長，但是在一般預算支出中的比重卻是呈先下降后略微上升的趨勢，整體上是處于下降趨勢。

其次，在問卷中，也通過了“當地稅收征管得力，現在的政府不差錢”來詢問民眾對政府財政汲取能力的感知。經統計，選“完全不符合”的有44人，占比12.60%，選“大部分不符合”的有63人，占比18.00%，選“一半符合”的有110人，占比31.40%，選“大部分符合”的有92人，占比26.30%，選“完全符合”的有41人，占比11.70%。

2.政府公共財政轉移支付能力

在問卷中，通過“本民族地區有較好的特殊政策待遇，能獲得較多扶持”題項，測量民眾對政府獲取上級支持或社會支持的財政能力認知，主要考察的是政府獲取財政轉移支付的能力。經統計，選“完全不符合”的有30人，占比8.60%，選“大部分不符合”的有86人，占比24.60%，選“一半符合”的有134人，占比38.30%，選“大部分符合”的有77人，占比22.00%，選“完全符合”的有 23人，占比6.60%。

如表1所示，受訪者對政府公共財政能力打分均值與理想值的中位數相等，這說明受訪者對政府公共財政能力給予了中等水平的評價。

表1 公共財政能力統計值

(二)政府公共資源有效配置現狀

1.資源配置的公平性與效率性難題

“本地區制定經濟社會發展規劃時，兼顧了“公平和效率”題項，測量民眾對政府制定公共政策時對社會公平性和經濟發展效率性的認知，主要考察的是政府公共資源配置的能力。經統計，選“完全不符合”的有 36人，占比10.30%，選“大部分不符合”的有102人，占比29.10%，選“一半符合”的有134人，占比38.30%，選“大部分符合”的有59人，占比16.90%，選“完全符合”的有 19人，占比5.40%。這說明，有近四成的受訪者認為民族地區政府制定公共政策時兼顧了公平與效率，但是也有近三成的人認為在公平與效率問題上，政府做得不夠好。

2.資源配置優先性的認知度

“本地財政加大了對基礎教育、醫療、社會保障等公共服務的投入”題項，測量民眾對政府制定公共政策優先安排公共服務項目的認知，也是考察政府公共資源配置的能力。經統計，選“完全不符合”的有15人，占比4.30%，選“大部分不符合”的有57人，占比16.30%，選“一半符合”的有123人，占比 35.20%，選“大部分符合”的有117人，占比33.50%，選“完全符合”的有37人，占比10.60%。可見，有四成多的受訪者給予了正面評價，有兩成多的受訪者給出了負面評價，三成多的人給予中立評價，因此，較多的受訪者對此問題進行了積極評價，這也符合近年來政府加大對公共服務項目投入的事實，說明受訪者的回答是較為客觀的。

如表2所示，受訪者對政府公共資源配置能力的打分均值略高于中位數，這也說明受訪者對政府公共資源配置能力給予了中間水平的評價。

表2 公共資源配置能力統計值

(三)政府公共危機處理能力

1.危機管理中的信息溝通能力

“在發生地震、群體性事件等危機時，政府能及時通報和反饋有關信息，穩定群眾情緒”題項，測量民眾對政府在危機管理中信息溝通能力的認知，考察的是政府公共危機管理能力。經統計，選“完全不符合”的有31人，占比8.90%，選“大部分不符合”的有75人，占比21.50%，選“一半符合”的有102人，占比29.20%，選“大部分符合”的有98人，占比28.10%，選“完全符合”的有 43人，占比12.30%(如圖2所示)。可見，有四成多的受訪者給予了正面評價，有三成多的受訪者給出了負面評價，近三成的人給予中立評價，因此，較多的受訪者對此問題進行了積極評價。

圖2 危機管理中的信息溝通能力

2.危機管理中的危機管理機制

“本地政府已建立減災防災機制，有明確的責任人”題項，測量民眾對政府在危機管理中危機管理機制的認識，考察的也是政府公共危機管理能力。經統計，選“完全不符合”的有31人，占比8.90%，選“大部分不符合”的有65人，占比18.60%，選“一半符合”的有111人，占比31.80%，選“大部分符合”的有87人，占比24.90%，選“完全符合”的有55人，占比15.80%(如圖3所示)。

圖3 危機管理機制

3.危機管理中的應急處理能力

“發生天災人禍時，政府能很快組織人力、物力進行救援”題項，測試的是民眾對政府在危機管理中應急處理能力的認識，考察的也是政府公共危機管理能力。經統計，選“完全不符合”的有24人，占比6.90%，選“大部分不符合”的有78人，占比22.30%，選“一半符合”的有109人，占比31.10%，選“大部分符合”的有94人，占比26.90%，選“完全符合”的有45人，占比12.90%。可見，有四成的受訪者給予積極評價，而有三成的受訪者給予消極評價，有三成的人給予中立評價，正面評價者要多于消極評價者。

4.危機管理中的善后處理能力

“危機過后，政府能迅速組織災后重建工作，恢復秩序”題項，測試的是民眾對政府在危機管理中善后處理能力的認識，考察的也是政府公共危機管理能力。經統計，選“完全不符合”的有20人，占比5.70%，選“大部分不符合”的有65人，占比18.60%，選“一半符合”的有121人，占比34.70%，選“大部分符合”的有93人，占比26.60%，選“完全符合”的有50人，占比14.30%。可見，有四成的受訪者給予積極評價，而有兩成多的受訪者給予消極評價，有三成多的人給予中立評價。

表3反映的是民眾對政府公共危機管理能力的打分情況，受訪者對政府公共危機管理能力的打分均值略低于中位數，這也說明受訪者對政府公共危機管理能力的給予了中間水平的評價。

表3 公共危機管理能力統計值

(四)政府公共政策執行能力

1.政策執行能力中的執行效率

“找政府人員辦事，通常都能得到迅速處理或答復”題項，測試的是民眾對政府在公共政策執行時執行效率問題的認識，考察的也是政府公共政策執行能力。經統計，選“完全不符合”的有72人，占比20.60%，選“大部分不符合”的有91人，占比26.10%，選“一半符合”的有106人，占比30.40%，選“大部分符合”的有58人，占比16.60%，選“完全符合”的有22人，占比6.30%(如圖4所示)。可見，有兩成多的受訪者給予積極評價，而有四成六的受訪者給予消極評價，有三成的人給予中立評價，這說明政府在公共政策執行效率上較多民眾予以了負面的評價。

圖4 公共政策執行效率

2.政策執行能力中的執行機制

“政府人員執行政策時，都能按照規定的程序來辦事”題項，測試的是民眾對政府在公共政策執行中執行機制問題的認識，考察的也是政府公共政策執行能力。經統計，選“完全不符合”的有40人，占比11.50%，選“大部分不符合”的有95人，占比27.40%，選“一半符合”的有118人，占比34.00%，選“大部分符合”的有68人，占比19.60%，選“完全符合”的有26人，占比7.50%(如圖5所示)。由此可知，有近三成的受訪者給予積極評價，而有近四成的受訪者給予消極評價，有三成多的人給予中立評價，在此問題上，較多受訪者都給予了負面的評價。

圖5 政府公共政策執行機制

表4反映的是民眾對政府公共政策執行能力的打分情況，受訪者對政府公共政策執行能力的打分均值略低于中位數，這也說明受訪者對政府公共政策執行能力給予了中等偏下的評價。

表4 公共政策執行能力統計值

通過對公共服務能力的量表進行信度分析，結果顯示其Cronbach’s Alpha系數為0.82(一般認為，信度系數為0.90以上表示信度很好，而0.80—0.90之間則表示信度可以接受)，這說明該量表具備較好的內在一致性，其信度較好。經統計(見表5所示)，受訪者對民族地區政府公共服務能力的打分均值為30.18，要略微高于中位數30分，由于數據經單樣本K-S檢驗呈正態分布，所以均值、中位數和眾數均是30分，這說明民眾對量表中較大多數項目均持比較正面的評價，結果表明現實公共服務能力處于中等水平。此外，值得注意的是，量表中的每個題項均有三成左右的被訪者選擇中立評價，這說明有相當一部分的受訪者處于中間狀態，對政府公共服務能力建設是需要注意和爭取的對象。

表5 公共服務能力統計值

三、基本結論

綜合以上分析可見，以貴州為代表的西部多民族地區政府公共服務能力處于中等略微偏上的水平，民眾對政府公共服務能力的量表中的多數題項，都是持積極評價。具體而言，政府近年來的一般公共服務支出呈現上升態勢，但是其公共服務的汲取能力卻處于中等水平，受訪者對政府轉移支付能力的評價持消極態度者居多。受訪者也對政府公共資源配置能力給予了中等偏上程度的評價，對政府公共資源配置能力上，無論是其公平性與效率性評價，還是其優先性評價，均是持正面意見者居多。被調查者對政府公共危機管理能力的評價則處于中等偏下的水平，其中，較多的受訪者對危機管理中的政府信息溝通能力持積極態度，也有較多的受訪者對危機管理機制進行了積極評價，有較多受訪者對政府應急處理能力持積極評價，而對政府危機管理中善后處理能力同樣也是積極評價者為主。但是，在政府公共政策執行能力中，較多的受訪者對政府執行效率持消極態度，同樣，對政府政策執行機制也是消極評價者居多。

［1］陳文權，張欣.十七大以來我國理論界關于“基本公共服務均等化”的討論綜述［J］.云南行政學院學報，2012，(5):41.

［2］張正巖.試論縣級政府公共服務能力及其評價［J］.浙江萬里學院學報，2011，(4):11-14.

［3］劉寅斌，馬貴香，李洪波，田雯.我國31個省級地方政府公共服務能力的比較研究［J］.統計與決策，2010，(20):88-91.

［4］方茜.民族地區公共服務能力的比較研究［J］.生態經濟，2010，(5):179-182.

［5］張冰.民族地區基層政府公共服務能力均等化評價［J］.湖北社會科學，2009，(11):37-39.