養(yǎng)老服務政策評價指標體系研究

秦利　王明珠

[摘 要]老齡化現(xiàn)象日趨嚴重，養(yǎng)老服務供求矛盾凸顯，全國各地積極推行國家養(yǎng)老服務改革的具體辦法。本文通過構建養(yǎng)老服務政策評價指標體系，運用層次分析法和模糊綜合評價法對養(yǎng)老服務政策進行評價，以延邊自治州為分析實例，對該地區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展進行科學研究，依據(jù)所得結論，有針對性地給予該地區(qū)養(yǎng)老服務政策發(fā)展建議，以供其他地區(qū)參考借鑒。

[關鍵詞]養(yǎng)老服務；政策評價；延邊州

十八大報告強調：改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設。加強社會建設，必須以保障和改善民生為重點，解決好人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題，在學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進展。報告提出大力發(fā)展老齡服務事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的要求。我國進入老齡化社會后呈現(xiàn)出老年人口基數(shù)大、增速快、高齡化、失能化、空巢化的明顯趨勢，計劃生育政策作用下導致家庭小型化的結構，兩者疊加使得養(yǎng)老服務問題面臨嚴峻考驗。截止2012年底，全國各類養(yǎng)老服務機構44304個，同比增長12.8%，每千名老人擁有養(yǎng)老床位僅為21.5張。從數(shù)據(jù)觀察分析，雖然我國養(yǎng)老服務業(yè)取得了發(fā)展進步，但是養(yǎng)老問題依然嚴峻，養(yǎng)老服務供不應求。

1.養(yǎng)老服務政策研究概述

近年來，政府為解決養(yǎng)老服務的問題，先后發(fā)布了《關于加強和改進社區(qū)服務工作的意見》、《關于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》、《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)意見的通知》等。2011年，國務院辦公廳印發(fā)《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011-2015年）》，進一步明確養(yǎng)老服務業(yè)的工作重點以及戰(zhàn)略部署。學術界對于養(yǎng)老服務的研究起步較晚，主要集中于養(yǎng)老服務發(fā)展歷程、養(yǎng)老服務模式以及養(yǎng)老服務體系內容完善對策的研究，針對養(yǎng)老服務政策整體性的評價研究鳳毛麟角。本文通過構建養(yǎng)老服務政策的評價指標體系，運用于延邊自治州，探尋該地區(qū)養(yǎng)老服務政策中的不足，提出完善對策。

2.養(yǎng)老服務政策評價指標體系構建

2.1評價指標的設計

政策評價指標的設計要遵循SMART原則，即具體性原則、可測性原則、可實現(xiàn)性原則、現(xiàn)實性原則和實現(xiàn)性原則[1]。本文在此原則的基礎上，首先建立了關于養(yǎng)老服務政策體系的整體框架，然后通過專家訪談的方式，詢問本領域大學教授、老齡委工作人員、基層社區(qū)工作者的意見，運用德爾菲法篩選評價指標。完成設計指標體系后，將設計體系反饋給專家學者提出建議。在綜合資料文獻和咨詢專家學者的基礎上，最終建立了養(yǎng)老服務政策評價指標體系（見表1）。

2.2評價指標權重的確定

本文綜合運用層次分析法和專家訪談法來確定各項指標權重。首先，將建立的指標體系發(fā)給6位專家，依據(jù)1-9的常用標度法，由專家給出各項指標的重要性，然后運用層次分析法確定各項指標的權重。經(jīng)過一致性檢驗和歸一化處理后，確定各指標權重（見表2）。

2.3養(yǎng)老服務政策的綜合評價

模糊綜合評價法是一種基于模糊數(shù)學的綜合評價方法。該方法是依據(jù)模糊數(shù)學的隸屬度理論把定性評價轉化為定量評價，對受到多種因素制約的對象做出一個總體評價[2]。

第一步，確定評價因素集，建立綜合評價的指標因素集，U={U1，U2，U3…Un}；第二步，建立綜合評價的評價集，V={V1，V2，V3…Vn}；第三步，進行因素模糊評價，并求得評價矩陣R；最后，計算指標的評分值，令S={S1，S2，S3……Sm}為各層指標的權重集，計算P=S×R，計算各指標的評分值W=P×VT。通過評分結果分析，找到政策中的不足，以完善政策系統(tǒng)建設。

3.實證分析

3.1延邊自治州養(yǎng)老服務政策概述

延邊朝鮮族自治州位于吉林省東部中朝邊境上，總人口約為217萬人，其中朝鮮族人口79.8萬，占總人口的36.5%，是中國最大的朝鮮族聚集地。延邊州素有尊老、愛老、敬老的傳統(tǒng)，當?shù)卣谡J真學習《關于加快養(yǎng)老服務業(yè)的意見》（國辦發(fā)[2006]6號）和《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011-2015）》（國辦發(fā)[2011]60號）等國家政策文件的基礎上，延邊州老齡部門緊緊以“六個老有”為工作目標，不斷加強養(yǎng)老工作，以不斷開拓創(chuàng)新和完善政策為重心，不斷完善保障體系、養(yǎng)老服務體系和相關老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[3]。延邊州近年來從法律層面加強了對老人的關注和保護，使得養(yǎng)老事業(yè)有法可依；將老年衛(wèi)生服務納入城市衛(wèi)生服務體系和農村三級衛(wèi)生服務網(wǎng)絡建設；不斷提升高齡老人的保障待遇；成立了一批老年服務組織，專門為老年成員搭建發(fā)揮余熱的平臺；規(guī)定每年8月15日是延邊州的老人節(jié)，給予老人更多的溫暖與關愛[4]。延邊州已經(jīng)形成了以政府投入為主，社會參與為輔的養(yǎng)老服務建設格局。

據(jù)全國第六次人口普查顯示，全州60歲以上老年人口35萬，占全州總人口的16%。全州平均每戶家庭人口為2.6人，低于全國水平0.5人，低于吉林省水平0.4人。近年來，由于外出務工者人數(shù)不斷增加，延邊州面臨著人口老齡化、空巢化的趨勢日趨嚴峻。截止2010年末統(tǒng)計，全州現(xiàn)有養(yǎng)老機構175家，總床位數(shù)12723張，入住總人數(shù)8008人，入住率達62%[5]。延邊州養(yǎng)老服務建設取得初步成果，但養(yǎng)老服務供求問題依然嚴峻。

3.2延邊自治州養(yǎng)老服務政策評價

采用德爾菲法，邀請社會保障領域學者、老齡委工作人員、社區(qū)工作者以及部分群眾組成20人的訪問小組，通過電子郵件以及信函形式對養(yǎng)老服務政策評價指標體系中各項指標進行打分。評分檔次分為5等，分別是“好、較好、一般、較差、差”。評價小組對延邊州自治州養(yǎng)老服務政策的評分統(tǒng)計（見表3）。評價集V={好，較好，一般，較差，差}，V的等級視為向量C=[100，80，60，40，20]。通過模糊綜合評價法的計算步驟，得到延邊州養(yǎng)老服務政策評價的最終得分W=66.08，一級指標和二級指標的得分（見圖4）。

3.3結果評價與優(yōu)化策略

依據(jù)模糊綜合評價計算過程可知，在延邊自治州養(yǎng)老服務政策評價中，“好”的評價為11.40%，“較好”為28.39%，“一般”占44.46%，“較差”占11.25%，“差”占4.50%，綜合評價得分66.08分，說明該地區(qū)養(yǎng)老服務政策水平一般，還有極大的改進空間。具體分析各指標得分可見，該地區(qū)養(yǎng)老服務政策內容設計較好，在政策方案的修改中可以逐步更加完善。全州養(yǎng)老服務政策的實施過程較為一般，對于政策執(zhí)行與監(jiān)督有待遇進一步加強政策完善。養(yǎng)老服務政策的效果極為一般，按國家規(guī)劃要求還有一定差距，該地區(qū)需要進一步加強政策執(zhí)行，以達到相應的政策效果。調查分析顯示，認為政策直接效果好和較好的分別占4.20%和24.37%，認為直接效果一般的占51.94%，認為較差和差的占總比的13.94%和5.55%。延邊自治州地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展欠發(fā)達，多年來年輕勞務輸出較多，留守老人劇增，養(yǎng)老服務供不應求。在未來的發(fā)展中，應會有更大的投入和更多的政策支持。在加強政策執(zhí)行力度的同時，要充分考慮該地區(qū)少數(shù)民族老年人口的特殊需求，因地因人制定相應的地方政策。在結合上述評價結果的基礎上，提出幾點提升和完善延邊朝鮮族自治州養(yǎng)老服務政策的建設性意見。

第一，政府是政策制定主體，發(fā)揮政策制定中的主導作用。政府首先要端正對養(yǎng)老服務的態(tài)度，將養(yǎng)老服務政策的建設當做民生保障的重點工作之一。其次，在政策制定程序上，政府要深入調查了解全州老年人的生活狀況和生活需求，充分考慮朝鮮族老人的養(yǎng)老愿望及特殊要求。廣泛聽取民眾心聲，站在人民的立場考慮問題，完善服務體系、豐富服務內容。充分探討政策目標的可實現(xiàn)性，同時圍繞促進目標實現(xiàn)提出因地制宜的地方性配套支持政策。針對不同層次、不同民族老年人的需求，有層次、有針對的提供養(yǎng)老服務。政策制定要遵循養(yǎng)老服務發(fā)展與地區(qū)經(jīng)濟水平相適應的原則、養(yǎng)老服務建設普惠制原則和養(yǎng)老服務業(yè)建設政府主導與社會投資相結合的原則[6]。

第二，加大政策實施的執(zhí)行力。政策的實施是解決問題的關鍵環(huán)節(jié)，延邊州相關部門應加強政策的下達和執(zhí)行力度，完善監(jiān)督機制。首先，提高執(zhí)行者的工作能力及素質。整合執(zhí)行部門管理資源，理順組織關系[6]。把州直及各縣市養(yǎng)老機構建設管理職能歸口于統(tǒng)一部門，資金統(tǒng)一使用，管理上下銜接，減少管理層級，避免職能交叉、減少資金浪費。其次，大力加強政策監(jiān)督與反饋。不少地區(qū)的政策監(jiān)督者與制定者是同一部門，不免出現(xiàn)監(jiān)守自盜的行為，為能夠真正掌握政策實施情況，要將政策的監(jiān)督與反饋部門分離出來，獨自行使部門的監(jiān)督權。監(jiān)督部門要求工作者具有較強的自律性，在部門人員設置中要充分考察自律性以及吃苦耐勞的深入調查工作的品格。針對于政策的信息反饋，政策制定主體要具備接受現(xiàn)實的能力，依據(jù)實情做出調整反應。最后，加強信息隊伍建設。及時快速的更新養(yǎng)老服務信息系統(tǒng)，以便及時掌握數(shù)據(jù)變化，避免影響政策調整。

第三，重視政策實施效果，完善配套政策建設。首先，加強養(yǎng)老服務機構和日間照顧場所的建立。由于近年來，年輕人不斷的外出務工，老年人對于機構養(yǎng)老的愿望強烈。要保障養(yǎng)老機構的數(shù)量、養(yǎng)老機構的床位數(shù)，避免出現(xiàn)一床難求的局面。同時，要鼓勵民間資本進入養(yǎng)老服務市場，政府要給予一定政策優(yōu)惠，實現(xiàn)養(yǎng)老服務主體的多元化、服務內容豐富化、層次化，推動養(yǎng)老服務市場化、產(chǎn)業(yè)化。政府掌舵，引導養(yǎng)老服務市場的發(fā)展方向，該交予市場操作運行的部分，要放手市場，自己充當引路人和監(jiān)督者。完善養(yǎng)老服務市場的準入制度和退出機制，強化行業(yè)標準。要注重優(yōu)化養(yǎng)老服務的資源配置，一定程度的依法保護投資人利益。其次，培育專業(yè)的服務隊伍，提高服務質量。可由政府統(tǒng)一組織服務人員業(yè)務培訓，刺激養(yǎng)老服務內容創(chuàng)新的思路。通過定期培訓與服務質量考察，不斷提升服務隊伍的職業(yè)道德、服務水平和職業(yè)技能。政府可鼓勵部分職業(yè)院校開設相應養(yǎng)老服務專業(yè)，為市場培育和貯備高素質的專業(yè)人才[7]。再次，要加強財政投入和補貼的發(fā)放。發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的重點在于資金投入。目前，延邊州的政府財政投入水平難以惠及各層次老人，尤其是農村高齡老人和經(jīng)濟困難的老人。可按照地方財政收入的增長比例相應加大對養(yǎng)老服務業(yè)的投入；從彩票公益金中提取部分發(fā)展資金，來資助對高齡老人的補貼；積極鼓勵社會民間資本進入養(yǎng)老服務市場，實現(xiàn)投資主體的多元化，保證養(yǎng)老服務發(fā)展的運行資金。

參考文獻：

[1]郭俊華.知識產(chǎn)權政策評估[M].上海人民出版社，2010.

[2]韓倩倩，張杰.給予模糊綜合評價法的露營旅游產(chǎn)業(yè)化發(fā)展研究[J].森林工程，2013（03）.

[3]張偉國，韓路鵬.延邊州積極推進老齡事業(yè)發(fā)展[N].吉林日報，2013-8-15（006）.

[4]楊如剛.延邊全面推進養(yǎng)老服務體系建設[N].圖們江報，2012-2-22（002）.

[5]李晉國.淺析延邊社會養(yǎng)老服務[J].延邊黨校學報，2012（01）.

[6]http：//mzt.jl.gov.cn/llyj/201110/t20111017_1088329.html

[7]張桂華，孫軍，謝素艷，陰惠義.構建城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務體系的對策研究[J].農業(yè)經(jīng)濟，2013（03）.