農村土地流轉制度的演進路徑及改革方向

楊騏瑛

內容摘要：土地作為農村最基礎的生產資料，對我國農業乃至全國經濟的發展都具有深遠影響，而農村土地流轉是優化土地資源配置，發展農業經濟的主要手段與必然要求，而縱觀我國農村土地流轉制度的演進路徑，我國農村土地流轉制度的弊端十分明顯。基于此，本文結合我國農村土地流轉現存約束因素，對我國農村土地流轉制度的改革提出了意見與建議。

關鍵詞：土地流轉 演進路徑 制度改革

農村土地流轉制度演進路徑

土地流轉即土地使用權的流轉，自新中國成立之今，我國農村的土地流轉現象一直存在，然而在不同的時期由于相應土地政策的不一致，農村土地流轉模式存在明顯差異。但毋庸置疑的是，我國土地政策的每一次調整與創新都在一定程度上促進了農業的發展。具體而言，我國農村土地流轉制度的演進大致可以劃分為三個階段。

農民土地所有制階段。1947年中國共產黨全國土地會議通過了《中國土地法大綱》，廢除了封建剝削土地制度，實現“耕者有其田”的土地制度。直至1953年，我國一直實行農民土地所有制，這一制度為土地的流轉提供了可能，在極大程度上造就了通過土地買賣或租賃等形式進行的農村土地流轉。但是，由于新中國成立初期的生產力水平不高，封建剝削土地制度的歷史遺留問題較多，以致盡管在這一階段出現了土地流轉的萌芽，但流轉發生的頻率并不高。

集體所有制階段。1953年開始，中國共產黨在全國范圍內組織進行了社會主義三大改造，即對農業、手工業和資本主義工商業進行的社會主義改造。其中，對農業進行的改造主要通過合作化的形式實現，逐步把小農經濟改造成為社會主義集體經濟，并由此誘發了人民公社化運動。公社化運動在造成了大量資源浪費的同時，推進了土地集體所有制，即將曾經歸農民所有的土地所有權和經營權集中到合作社手中，不具備流轉的可能，因此在這一階段我國農村土地沒有出現流轉現象。

家庭承包制階段。1978年，中國共產黨第十一屆三中全會的召開標志著土地集體所有制的結束，自此我國踏上了改革開放的道路，而對農村的改革主要圍繞土地政策展開，農村土地家庭承包制正是這一改革的產物。具體而言，改革開放以來我國農村土地的政策大致進行了三次變遷。

一是確立土地家庭聯產承包責任制。1978年至1983年期間，以家庭承包為主題的農村土地政策改革從最初的農村土地不允許承包到戶，到承包到戶在小范圍內允許，再到承包到戶的全面推廣，極大地提高了中國農村經濟的發展速度。相關數據顯示，這一階段我國農業生產的年均增長率高達25.7%，明顯高出集體所有制階段的農業生產水平，有效改善了人民的溫飽問題，但是在這一階段政策并不允許土地流轉。1982年頒布的《中華人民共和國憲法》（第四部憲法）以及1983年發布的《當前農村經濟中的若干問題》（1983年一號文件）均明確指出，任何組織或個人都不能以任何形式對土地進行買賣、出租或轉讓。

二是延長土地承包期并開放土地流轉政策。家庭聯產承包責任制根據農村家庭的勞動力數量進行土地分配，并不定期地做出調整，以至于長期而言，土地的質量得不到保障，不利于農業的可持續性發展，1985年出現的糧食產量大幅下滑恰好證明了這一點。基于此，農村土地承包期在1984年至2001年期間實現了30年的延長，穩定了承包關系，激勵農民對土地進行長期投資，提高了農村土地的生產效率。同時，為了盡可能地提高農村土地的生產率，中共中央逐步放寬了農村土地的流轉政策，允許承包人將承包合同流轉給第三方，但必須經過發包人的許可。這一舉措有效地將農村土地資源集中到了耕作效率較高的家庭手中，有效增加了農村的糧食產量。農村土地流轉政策也在隨后頒布的《中華人民共和國憲法》（第四部第二次修改）等法律法規中得以規范化，有效避免了承包土地因頻繁變動造成的不必要損失，并于2001年開始發放農村土地承包經營權證，為農村土地的規范化流轉奠定了基礎。

三是進一步探索農村土地流轉政策。農村土地承包經營權證的發放在很大程度上推動了農村土地流轉的規范化進程，國務院辦公廳于2004年發布的《關于妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知》規范了土地流轉主體，明確了農村土地流轉的主體是農民，任何個人或組織都不得侵犯和剝奪；2007年出臺的《中華人民共和國物權法》進一步明確了土地承包經營權的物權地位，確定可以通過轉包、互換、轉讓等方式進行土地承包經營權的流轉。事實上，2001年至今我國先后發布了一系列關于農村土地流轉的法規政策，以提高土地承包經營權的流轉效率以及規范化程度，在切實維護農民利益的同時，有效地提高了農村土地資源的使用效率。

農村土地流轉障礙因素

缺乏相關法律保障。一方面，我國缺乏專門的法律法規對農村土地的產權進行明確規定，盡管明確指明農村土地歸農民集體所有，但并沒有對“集體”的概念進行界定，農民的利益在土地流轉中存在遭受侵害的可能。盡管2003年出臺的《中華人民共和國土地承包法》彌補了農村土地流轉原則、程序、方式和主體等的法律空缺，但依舊沒有對土地流轉的期限、法律責任、爭端解決機制等問題進行規定。農村土地產權的不明晰、土地流轉的法律漏洞等都為農村土地的流轉埋下了諸多風險，相關法律法規的缺位使得我國農村土地的流轉得不到必要的保護。另一方面，相關法律的缺位使農村耕地保護存在較大的安全隱患。流出的農村土地既有可能轉化為收益更高的工業用地，也有可能繼續作為耕地但不耕種糧食，前者直接造成了農村耕地的流失隱患，后者則將直接影響糧食產量。總而言之，在經濟利益的驅使下，相關法律的缺位將直接造成我國有限農村土地的不必要流失。

缺乏必要財政支持。首先，缺乏必要的政策支持以激勵農村土地的流轉，農村人口的基本社會保障難以得到滿足。我國農村人口眾多，社會保障制度不夠完善，覆蓋面十分有限，加上我國第二、三產業中的非農就業機會并不多，以至于大多數農民存在在流出土地后面臨沒有經濟收入的可能，最終造成許多農戶寧可荒廢土地也不愿將其進行流轉的現象，進而形成了極大的資源浪費。其次，缺乏有力的資金支持。根據我國現有法律規定，農村土地必須在依法、自愿、有償的前提下才能進行流轉。在這一過程中，土地需求者不僅需要花費一定量的人力與財力搜集土地信息，還需要在談判、實施合約等過程中花費大量的財力，農村土地流轉的交易成本十分高昂，建立農村土地流轉中介服務機構以及擔保機構是十分必要的，而這一切都需要以有力的資金支持為前提。endprint

流轉制度建設局限。我國農村普遍存在土地產權租賃和交易制度的不完善，且各地土地產權交易市場的規范化程度差異巨大，這為一系列的投機行為創造了可能，不僅影響了農村土地的流轉效率，還極大地降低了農民進行土地流轉的積極性。另外，根據現有規定，農村土地的流轉主要由雙方協商決定，這不僅增加了土地需求方的信息搜尋成本，還會因為信息不對稱等現象的存在降低農村土地流轉交易的公允性，極易引發矛盾糾紛，對未來潛在的農村土地流轉交易產生負面影響。

農村土地流轉制度改革方向

制定專門法規增強法律保障。推進《農村土地流轉法》的建設，在明晰農村土地流轉的產權主體的同時，彌補現有法律對農村土地流轉期限、法律責任、爭端解決機制等的缺位，同時進一步規范農村土地的流轉程序、方式、合同、原則等，并設立專門的執法部門對法規的落實予以監督，確保農村土地流轉的平穩開展。另外，《農村土地流轉法》需要對土地流轉中的違規行為制定嚴厲的懲罰制度，并對農村土地的用途進行綜合規劃，盡可能地避免農村耕地的不必要流失，保障我國糧食產量安全。

加大對農村土地流轉的財政支持。首先，要加大對農村土地流轉的政策扶持力度。一方面，要完善農村社會保障體系，保障農民即使是在沒有土地的情況下也具有穩定的經濟來源，維持正常生活；另一方面，推進戶籍制度改革，加快城鄉統籌發展，盡可能縮小城鄉社會保障差異；具體而言，政府需要放寬城市戶籍門檻，降低農民對土地保障的依賴程度的同時，對自愿流轉土地的農民提供城市居民身份，以加速農村土地的流轉。其次，要加大對農村土地流轉的資金支持力度。具體而言，政府要鼓勵銀行對農業信貸開辟綠色通道，并降低相應貸款利率，再由政府對提供農業信貸的金融機構發放利息補貼。同時，為了有效避免并解決土地流轉中的矛盾與糾紛，政府需要出資建立專業的農村土地流轉中介機構、擔保機構、仲裁機構等，保證農村土地流轉的順利進行，降低土地流轉風險。

加強制度建設，完善農村土地流轉機制。第一，改善農村土地管理制度與產權制度，對農村土地的用途進行區分，并對不同性質土地的產權主體核發土地權證書，例如對房屋所有者核發《房屋所有權證》、對林地擁有者核發《集體林地使用權證》等，明確農村土地產權，為土地的流轉創造良好的法律環境。

第二，建立完善農村土地補償機制以及投入保障制度，對農村土地進行宏觀監管。一方面，農村土地的可流轉性會使得部分具有投機傾向的農民只以當前利益為重影響耕地的可持續發展，進而造成資源的浪費，因此需要完善土地補償機制，增強農民保護耕地的主動性，保障糧食安全；另一方面，農民在種糧和保護農田的過程中需要投入一定的成本，這些投入往往要在較長一段時間后才會產生回報，考慮到資金的流動性，部分農民會選擇不進行或只進行一定量的投入，導致土地資源得不到充分的利用，因此需要建立農業投入保障制度，激發農民保護耕地的積極性。

第三，建立規范的農村土地交易市場，由政府出資建立農村土地流轉中介機構、評估機構、咨詢機構等，加強農村土地流轉的透明度，加大信息公開力度，增強農村土地流轉的規范性、有序性。

第四，建立農產品價格保護制度與農業保險機制，降低農村土地流轉風險。一方面，為保障農產品價格的穩定，降低農村土地流轉風險隱患，政府需要建立農產品價格保護制度，避免因農產品價格波動造成的土地供需失衡，影響農村土地流轉均衡價格機制的運作；另一方面，政府需要建立農業保險制度對農業提供行政補貼，降低農業信貸風險。

第五，健全農村土地流轉仲裁體制，設立專門監管機構對農村土地流轉的全部過程進行監管，對過程中存在的違法行為予以嚴厲懲處，同時聘請一批專業的法律人才對土地流轉中可能出現的糾紛進行公平、高效的處理，提高農村土地流轉效率。

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