首屆中國治理創新100佳經驗課題調查報告

“治理”是從上世紀90年代開始出現在國際社會科學界的一個新概念。它所對應的英文單詞是Governance，翻譯成“治理”。國家治理，是相對國家政治基本制度安排而言，主要指國家在基本權力安排既定的情況下，如何使國家權力運行合法、順暢、高效與得到社會認同的問題。

國家治理的過程，就在于充分動員國家各個方面的力量，以多元共治激發國家權力體系、社會組織體系與市場結構體系的活力，并且促使三方積極互動，以便實現國家治理的預期目標。國家治理體系和治理能力現代化的衡量標準至少有四條：一是民主化。人民成為國家政權的所有者，能夠通過合法的渠道直接地或通過自己選舉的代表參與決策、執行和監督等國家治理的全過程，并擁有追究責任者的制度化手段。二是法治化。國家政權的所有者、管理者和利益相關者參與國家治理的行為，都應納入法治化的軌道進行；國家公共權力的運行也應受到憲法和法律的約束；規則和程序之治要代替人治。三是文明化。國家治理應是“更少的強制，更多的同意”，“寓管理于服務之中”，“更多的對話協商溝通合作，更少的獨斷專行”，“更多的激發權能，更少的排斥和歧視”。四是科學化。各類治理主體擁有更多的自主性，他們履行各自功能的專業化和職業化分工程度不斷提高，執政黨和政府機關協調其他治理主體的能力、進行戰略和政策規劃的能力不斷提高等。

一、中國治理創新100佳經驗課題調查意義與過程

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。它表明我們黨對社會發展規律有了更新的認識，這個新概括新論斷，對中國未來的政治發展，乃至整個社會主義現代化事業來說，具有重大而深遠的理論和現實意義。

緣起：全面深化改革的突破口

中國治理創新經驗，是理論與實踐相統一的中國特色社會主義生動實踐，主要是指各行業各組織在推進國家治理體系和治理能力現代化中的創新做法、創新案例、創新成果。

首屆中國治理創新100佳經驗（優秀成果）大型課題調查，就是要調查尋找那些具有創新性、科學性、有效性、普適性及具有一定影響力的創新舉措、創新做法，通過挖掘、總結遍布全國的大量治理創新鮮活經驗，使其上升到理論的高度，從而使其具有時代性和普適性，為整個國家現代治理體系的構建和治理能力現代化提供可供借鑒的經驗藍本和實踐支撐，為進一步推動中國的全面深化改革提供了有益養料。

時代意義：實現“第五個現代化”

（一）學習貫徹十八屆三中全會精神的重要載體，為國家治理體系和治理能力現代化、三個自信提供實踐支撐

十八屆三中全會《決定》強調：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”“實現中華民族偉大復興的中國夢，必須在新的歷史起點上全面深化改革，不斷增強中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信”；“必須堅持一切從實際出發，總結國內成功做法，借鑒國外有益經驗，勇于推進理論和實踐創新”。治理創新100佳經驗課題調查是深入學習貫徹十八屆三中全會精神的重要活動、重要載體，有助于深化學習貫徹十八屆三中全會精神。

（二）推進實踐，推動發展，為全面深化改革提供案例榜樣

當前，我國發展進入新階段，改革進入攻堅期和深水區，必須最大限度集中全黨全社會智慧，推動中國特色社會主義制度自我完善和發展。通過對治理創新100佳優秀成果的總結、梳理和評點，推進實踐探索，推動科學發展，為深化改革提供有效的案例榜樣、做法借鑒。

（三）發現價值，創造價值，為地方創新提供智慧參考

這是一次發現價值、創造價值的調查活動。通過梳理、總結過去一年度各行業各領域的治理創新探索，通過各領域權威專家總結與提煉實踐創新中的規律性認識，并上升到理論層面，為地方創新與科學發展提供智慧參考，有力推進理論和實踐的創新和發展。

（四）中國風格，中國氣派，為實現中國夢集聚寶貴財富

中國風格、中國氣派的治理創新實踐是支撐中華民族偉大復興的中國夢的基石，正是各行各業具體生動的創新探索，才匯聚成了中國特色社會主義的偉大事業。梳理出具有創新性、科學性、有效性、普適性的典型經驗，必將成為中國特色社會主義發展史上的寶貴財富。

治理創新100佳經驗的階段及過程

為深入貫徹十八屆三中全會精神，中國治理創新100佳經驗課題調查由人民日報社人民論壇雜志社、國家治理周刊、人民論壇網組織發起，20余家研究機構與高校提供學術支持或學術合作，100余位各領域權威專家參與評審。經過推薦自薦、網絡調查、專家評審等幾個階段，歷時近8個月，確定了最后結果。

（一）籌備。成立中國治理創新100佳經驗大型調查課題組，由人民日報社人民論壇雜志社總編輯賈立政任課題組組長，課題組成員一部分由人民論壇采編與研究部門骨干力量組成，另一部分為邀請的各領域10余位知名專家。課題組通過深入學習研讀十八屆三中全會《決定》等相關文件，多次研討，確立課題調查方案，參考《決定》結構與社會熱點，具體分為黨建創新、政府創新、縣域治理、國企改革、社會治理、民生發展、公益慈善、文化發展、生態文明、新農村建設十個領域展開。（2013年11月-12月）

（二）推薦。分為專家推薦、合作單位推薦、媒體推薦、單位自薦四種方式。課題組共整理、收集到了全國各行業各領域相關單位與組織提交的1200多篇經驗材料。為了使推薦材料更具典型性、科學性，課題組在進行調查的十個領域分別邀請2家以上研究機構進行學術合作或學術支持，并邀請該領域10位以上專家進行評審與指導。（2014年1月-3月）

（三）網上調查。課題組對推薦材料進行審核、梳理，根據創新性、科學性、有效性、普適性、影響力等考察指標，從1200家推薦單位中初選出200余家進行網絡調查，分別在人民論壇網、人民網、騰訊網上進行網絡投票，網友投票于4月15日24時結束。（2014年3月15日-4月15日）

（四）專家評審。一，把參與網絡調查的候選經驗分領域邀請專家進行評審，發出評審問卷120份，回收有效評審問卷103份；二，邀請各領域專家代表召開“中國治理創新100佳調查成果專家評議會”， 力求使評審結果更加客觀、公正、權威。（2014年4月16日-6月25日）

（五）成果公布。專家評審占權重70%，網絡調查占權重30%；每個領域加權得分最高的前10名為治理創新100佳經驗，調查成果在首屆國家治理高峰論壇上公布。（2014年6月26日）

二、中國治理創新評價指標

中國治理創新100佳經驗調查以創新性、科學性、有效性、普適性、影響力為主要參考指標，每個指標均占部分權重。調查領域參考十八屆三中全會《決定》結構，并結合當前改革中的熱點難點問題，具體從黨建創新、政府創新、縣域治理、國企改革、社會治理、民生發展、公益慈善、文化發展、生態文明、新農村建設十個領域展開。

（一）樣本來源

本次治理創新100佳經驗大型課題調查的樣本選擇嚴格遵照評價指標，從全國1200個地方經驗中，按照30%專家推薦，30%合作單位推薦，15%媒體推薦，25%單位自薦的比例，實現了樣本選擇的廣泛性和科學精密性的統一。

（二）評價指標

中國治理創新100佳經驗評價指標，是課題組通過對國內外治理能力經驗和實踐的總結，對中國治理體系現代化的梳理，對地方基層實踐的理論提升，對未來發展展望基礎上構建而成的科學的評價標準。五項指標的設定切中了中國治理創新經驗的核心要素，為各領域的研究提供了評價基準，是本次治理創新100佳經驗大型課題調查的系統總結和重要成果。

（三）中國治理創新100佳經驗分值計算

網絡得票評分具體計算方法為：設定該領域網絡得票最高的案例得分為100，其他案例得票數與最高案例得票數的比率乘以100為該案例網絡得票評分。

專家得票評分具體計算方法為：評審專家對每個案例的創新性、科學性、有效性、普適性、影響力5個指標進行評分，每個指標為0-20分，5項相加得分為一位專家評分；一個案例專家評分總和除以參與評審專家人數得出該案例最終專家得票評分。

每個案例最終得分計算方法為：網絡得票評分占權重30%；專家得票評分占權重70%，加權得分之和為最終得分，每個領域十佳經驗按照最終得分高低進行排列。（詳見100佳經驗排名表）

三、中國治理創新100佳經驗分析

中國治理創新100佳經驗，集合了中國改革的熱點前沿領域，體現了各行業各領域在推進國家治理體系和治理能力現代化中的創新做法、創新案例、創新成果。經過網友投票和專家評審，其成果展現了中國治理創新的前沿探索，具有較高的實踐和理論參考價值。

地域分布廣泛，沿海地區仍然占據主流

本次治理創新100佳經驗案例的地域分布廣泛，66%（66個）的案例來自經濟發達的東部地區，另有21%（21個）的案例來自經濟較發達的中部地區，剩下的13%（13個）則來自于經濟欠發達的西部地區（如圖1）。本次100佳經驗成果雖然資料較為翔實，社會影響力廣泛，但并沒有囊括全國所有治理創新作出成果的單位或組織，因而不能據現有的地域分布情況得出結論：東部地區的治理創新比中西部地區更為活躍。然而從另一個意義上來看，根據這次選取的具有一定廣泛地域性的樣本案例，我們可以試著得出：治理創新100佳經驗樣本案例的地域分布較為廣泛，并沒有完全拘泥于東中西三個區域的劃分，而是綜合考慮了各方面因素確定的；另一個結論則是，沿海地區在治理創新層面的實踐經驗仍然占據主流，經濟欠發達的中西部地區則相對處于治理創新實踐的后發階段。

治理創新100佳經驗成果中，縣域項目占46%，農村一級項目占15%，城市項目占39%（如表1）。結合我國近年來的國家發展態勢，可以看出：作為國家治理的經驗來源，縣域發展是其中的重中之重，作為最小基準單位的鄉村，其經驗的參考價值也一步步得到提升；然而另一方面我們也可以看出，城市作為未來發展的主動力，在治理創新的有效性和科學性上仍然需要得到進一步的提高。100佳樣本案例，突出中國治理中的東部區域的縣域治理，抓住國家治理的核心命脈，即以東部經濟發達區域的縣域治理創新經驗樣本覆蓋全國范圍，從而實現以縣域為基礎，上下延伸到城市和農村的治理現代化之路。

大數據優勢凸顯，數據創新能力增強

大數據如何更好地服務國家治理創新也成為當今時代必須要思考的一個話題。本次治理創新100佳大型課題調查也將大數據技術的創新應用吸納到了本次活動之中，并提取到了大量鮮活的基層案例經驗。據統計，本次調查中，有5%的案例融合進了數據創新的經驗藍本，為我們展示了未來大數據可能為國家治理帶來的積極作用。從這個意義上說，本次活動也開啟了大數據進入國家治理領域的先河，為國家治理創新研究開辟了一條新的道路。

本次參與調查的成都市溫江區涌泉街道：探索“數字涌泉”基層社會管理創新模式即為大數據應用到社會治理的典型案例。涌泉街道通過利用大數據的梳理采集功能，實現了粗放管理向精細服務轉變、被動管理向主動服務轉變、分散管理向集成服務轉變、突擊管理向長效服務轉變，從而形成社區服務長效機制，為國家的社會治理提供了一個充滿生機活力的模本。

當然，一方面由于本次活動不能涵蓋所有的有關大數據應用到國家治理層面的案例，另一方面也由于中國大數據的發展研究相較于國外成熟國家仍處于低級階段，因而大數據應用到國家治理的優勢還沒有得到完全的展現。但是從本次治理創新100佳大型課題調查中顯示，大數據對于國家治理創新的作用已經開始凸顯，未來也必將成為我國探索國家治理理論和實踐的一個重要的突破口。我們有理由相信，國家治理層面的數據創新一定會有一個廣闊的前景。

基層創新實踐突出，理論總結有待提升

治理創新100佳經驗調查中的100個基層樣本案例均具有相當程度的創新性、科學性和有效性，符合中國國家治理的前進方向和全面深化改革的運行軌跡。100個生動的案例，凝結了全國100多個基層組織創新實踐的智慧結晶，是中國改革開放實踐和國家治理創新的優秀成果。然而，由于理論總結的匱乏，這些生動的創新實踐經驗不能上升到科研理論層面，從而使得改革創新的經驗得不到更為廣泛和深度的傳播，對于國家治理現代化體系的構建形成了巨大的阻礙。

據統計，本次100佳經典案例樣本，有87%僅限于本地方、本區域的淺層次發展，經驗轉化率不足20%；13%的基層創新實踐也僅能夠做到一定范圍的輻射，沒有起到經驗的普適性傳播。以政府創新十佳經驗為例，其中有7個基層創新實踐僅限于本區域的應用，2個輻射到近鄰的縣級政府，只有1個成果走出了市一級的行政區域限制。綜合考察各個方面的原因，我們得出結論：基層創新實踐轉化率低的一個重要原因就在于基層創新實踐的理論總結嚴重不足，理論的深度研究不到位，從而制約了優秀基層創新實踐的影響力、傳播力。

實踐一經得到理論的升華，其有效性和影響力就能夠呈幾何倍數的增長。在我國全面深化改革和構建國家治理現代化體系進行時的階段，尤其要注重理論研究的總結和深入，沒有理論支撐的實踐就是沒有靈魂的軀殼，不可能實現更為深層次的發展和創新。本次治理創新100佳大型課題調查的一個重要目的就是要通過對基層鮮活的實踐創新經驗的總結，從而提取國家治理的最前沿理論，為下一階段的全面深化改革和實現治理能力現代化提供有力的理論武器。也只有這樣，治理創新100佳課題調查才能有生命力，才能為促進全面深化改革貢獻應有的力量；同時，也只有通過理論總結和理論創新，才能最終推動基層組織的進一步創新和發展。

中國風格、中國氣派初步形成

本次治理創新100選取的樣本案例均是我國地方基層單位和組織的典型經驗，代表了中國探索國家治理道路的偉大成果。其中，87%的樣本案例都是各基層地方組織首創的治理經驗和治理模式，10%的樣本案例是融合了其他地方的創新實踐并進行了改進和完善，形成自己獨特模式的創新經驗，剩下的3%則是沿海開放城市在借鑒吸收了國外先進治理經驗的基礎上，結合本地區、本組織的特色形成的具有鮮明基層特征的經驗模式。這也從一定程度上反映了我國創新實踐的現狀，即努力發掘自身優勢，從而形成具有中國特色、中國風格、中國氣派的創新發展模式。然而，就未來發展而言，僅僅依靠自身的努力是不夠的，必須要順應全球化的浪潮，積極借鑒國內外所有的理論成果和實踐經驗，只有這樣改革開放的紅利才能真正得到釋放。

如前所述，沿海城市借鑒吸收國外先進理念和成功經驗清楚地反映了未來中國改革開放的走向，即吸收一切有益于中國發展和治理能力提升的先進成果。就國家治理層面而言，國外的一些經驗如發揮社會組織在國家治理中的作用、服務型政府的建設都為我國的治理創新提供了可供參考的藍本。本次100佳課題調查結果顯示，我國在吸收國外先進理念和經驗方面還存在著較多不足，國外經驗成功轉化為國內實踐的案例也非常缺乏，這就需要我們深入研究國外的先進理論和治理經驗，從而真正為構建國家現代治理體系提供豐富的養料。

聚散效應提升明顯

治理創新100佳經驗大型調查研究效果明顯，到目前為止超過300家基層政府和社會組織對相關領域的經驗進行了咨詢和了解，初步實現基層治理創新經驗的“光圈式”輻射，聚散效應提升明顯。但是這不能遮蔽現實中基層經驗傳播路徑單一的窘境，嚴重阻礙了基層治理創新經驗的“聚散效應”（地方經驗的集群優勢和擴散吸收能力）。

據統計，現階段我國基層治理創新經驗的傳播路徑大致有三種方式：調研考察、媒體傳播、合作傳播。針對本次治理創新100佳經驗活動來看（如圖2），其中調研考察占據主流，大致占據47%，媒體宣傳大致占據41%，合作傳播大致占據10%，其他傳播方式大約為2%。基層治理創新經驗的傳播方式較為單調，這嚴重阻礙了基層組織在治理創新過程中的“聚散效應”，為治理能力現代化的實現增添了難度。

本次治理創新100佳經驗大型課題調查為各基層組織的治理創新經驗交流提供了一個較為廣闊的平臺和理論經驗集散地，一定程度上擴大了治理創新100佳經驗的影響力和輻射力。

四、中國治理創新100佳經驗的熱點主題

國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了科學的國家治理體系才能孕育高水平的治理能力，不斷提高國家治理能力才能充分發揮國家治理體系的效能。本次治理創新100佳經驗大型課題調查就是為了收集國家治理的有關的基層經驗，為國家治理體系構建和治理能力提升提供可借鑒的經驗和理論支點，從而把中國特色社會主義各方面的制度優勢轉化為治理國家的效能。

治理創新的基本理論研究

20世紀 90 年代以來，西方政治學和經濟學家賦予了“治理”一詞新的含義，其涵蓋的范圍已遠遠超出了傳統的經典意義。“治理”與“統治”是兩個既相聯系又有區別的概念；“治理”源于“統治”，又發展于“統治”，其基本內涵也在與“統治”的比較中得到深化和確證。根據治理理論學者格里·斯托克的概括，到目前為止，對“治理”的理解共有五種主要觀點：一是治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者。二是治理意味著在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責任方面的模糊性。三是治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在著權力依賴。四是治理意味著參與者最終將形成一個自主網絡。五是治理意味著辦好事情的能力并不限于政府的權力， 不限于政府的發號施令或運用權威。

現代國家治理體系構建與縣域發展研究

“郡縣治，天下安”，中國國家治理的主要議題集中在縣域治理，如果把縣治理好，把鄉村治理好，中國的面貌必將煥然一新。縣域治理作為國家治理的基礎單位，具有了鄉村和城市不具有的優勢和功能。由于鄉村受傳統觀念和社會資源限制，創新的動能缺乏，因而不能長期有效地作為國家治理的參考標準；而城市治理從概念上說更加接近國家治理，但是由于中國城市的長期畸形發展，造成的社會弊端和社會矛盾較多，治理創新改革的阻力較強，同時難度也更大，因而選擇縣域治理作為現代國家治理體系構建的突破口也就成為了合適的選擇。

本次治理創新100佳經驗大型課題調查將目光主要聚焦到縣級行政單位的治理創新上來。從100佳典型的樣本案例分析可以看出，占據83%的縣域治理創新已經成為探索國家治理現代化之路的主力軍，而其中大量鮮活的治理創新案例也說明在縣域一級的行政單位中所蘊藏的創新動因和治理需要。100佳課題研究的十個領域涵蓋了縣域治理的方方面面，為國家構建現代治理體系提供了全面的實踐經驗和理論參考，同時也為治理能力現代化提供了可供借鑒的細則和標準。

基層治理創新的動因研究

基層治理的動因研究探討的是基層組織作為治理創新主題在國家治理創新中扮演的具體角色和動力機制問題。基層治理創新之所以成為一種必然，根源在于其動力因素，而基層組織治理創新的動因不同又決定著基層創新的內容、形式和持續性上的差別。

治理創新100佳經驗的活動選取的大量的樣本案例說明了基層組織并不缺少創新的愿望和能力。據統計，基層組織創新的動因多種多樣，有為績效考量的、有為社會制度變遷和利益訴求帶動的，有被上級機關推動的，有來自人民群眾的壓力和自身責任感開啟的。總體而言，基層治理創新的動因可以概括為一下幾個方面：

1.市場型動因。這是指基層組織對于治理創新到來的預期凈收益的訴求。制度經濟學的研究普遍認為：“如果組織或操作一個新的制度安排的成本小于其潛在制度收益，就可以發生制度創新。”在市場經濟蓬勃發展的今天，競爭成為不可避免的結果，如何在為發展的同時獲得預期的凈收入就成為基層組織治理創新的根本動因。值得注意的是，這里的市場性動因是指良性的市場競爭而非其他競爭。

2.壓力型動因。據治理創新100佳經驗調查研究顯示，有超過一半的基層治理創新是由于社會變遷、經濟發展、社會矛盾和人民群眾的上行壓力造成的。基層創新的形式也印證了這一結論的正確性，即治理創新的目標是以解決實際工作中碰到的問題為主，在創新發起環節，基層組織自身的改革創新意識起到主要作用。

3.推動型動因。國家現代治理體系和治理能力現代化的戰略提出從客觀上促進了基層治理創新的步伐。毋庸置疑，現階段的國家戰略在客觀上導致了基層組織的被動創新。由此，產生的一系列并沒有產生積極作用的創新就導致了偽創新的出現，搞所謂的“形象工程”，而這是與基層組織治理創新的初衷大相徑庭的。

本次治理創新100佳經驗通過對基層組織治理創新動因的研究分析得出創新的真正動因在于市場化的改革，從而得出全面深化改革與國家現代治理體系構建的相輔相成關系，為我國國家現代治理體系的構建指明了方向。

（2014首屆中國治理創新100佳經驗大型調查課題組，執筆：陳陽波 焦楊）

2014首屆中國治理創新100佳經驗大型調查課題組（人民論壇）成員：

賈立政 陳陽波 魏愛云 馬靜 徐艷紅 張瀟爽 劉建 袁靜 嚴俊 周素麗 方華明 杜鳳嬌 趙光菊 韓冰曦 王卓怡 焦楊 李金芳 張碩 常妍 王馳 王聿楓

李方平 吳棋 翟羽佳

責編/張瀟爽 嚴俊 美編/于珊