治理現代化科學內涵與標準設定

主持人語

中央電視臺著名主持人 栗忠民

近幾年來人民論壇在人民日報社關懷下，構建了從理論觀點的對話、開放研究、問卷調查、交流互動到傳播推廣的產業鏈條，走出了一條主流思想理論期刊創新發展新路。

在新媒體大發展的環境下，傳統媒體，尤其是政論性媒體的發行、廣告等營收規模都有所下降。大部分傳統媒體都采取種種方式自保，“自保”這個詞可能不太恰當，但是確實感到了壓力。人民論壇沒有往下走，而是逆勢而上，走智庫型全媒體發展道路。《國家治理》周刊即將公開發行，充分展現了人民論壇逆勢而上的良好發展勢頭。

利用今天高峰論壇這個平臺，著名專家學者、中國治理創新100佳經驗獲獎代表匯聚一堂，他們作為各領域思想的領航者和探索者，將與大家進行思想的交流與碰撞。

首屆國家治理高峰論壇，主題為治理現代化與文明的跨越。首先有請第一組演講嘉賓和對話嘉賓，他們是：

中共中央黨史研究室副主任 李忠杰

中共中央黨校副教育長、教授 韓慶祥

北京大學政治學系主任、教授 燕繼榮

美國丹佛大學政治系終身教授 孫晶

人民日報社新聞協調部主任 杜飛進

首先有請李主任演講。

黨的十八屆三中全會第一次提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的任務和目標。之后，各方面已經做了不少研究。人民論壇一馬當先，早在2009年就創辦了中國縣域治理網，現在又創辦了《國家治理》雜志，提供了新的平臺。但到目前為止，總的來看，國家治理現代化問題還只是剛剛破題。我們既需要對很多基本范疇作出科學界定，也需要對很多理論問題作出清晰說明，更需要在實踐中作出扎實有效的探索和創新。

科學界定國家治理現代化的內涵和標準

建設社會主義，首先要搞清楚什么是社會主義。同樣，推進國家治理體系和治理能力現代化，也首先要搞清楚什么是治理和治理體系？什么是國家治理體系和治理能力的現代化？對此，理論界已經有不少論述和表述，在此基礎上，還可以作出進一步的梳理和界定。

第一，治理的內涵問題。已經有專家指出，治理不同于統治。這種提示有一定道理。在治理中，每一個人既是被治理者，又是治理參與者。治理，既有統治、管理的意思，但又不同于統治、管理。統治的指向是單向的，主要指向人民、公眾或某個群體。而治理的對象是整個國家和社會，它的指向不是單向的，而是雙向或多向的。治理的目的不是把人給管死，而是要通過積極的參與、溝通、協調、激勵、規范和約束，形成一種遵循正確的價值取向、朝向一定目標的良好的秩序和狀態。

第二，治理體系和治理能力的內涵問題。國家治理體系，現在一般說來就是制度體系。這恐怕還不夠完整。治理體系，首先包含制度，甚至主要的部分是制度，但又不僅僅是制度，它應該還包括參與治理的各種主體力量、治理的機制和規則、治理的方式方法等等。它是多種主體力量共同參與的整合治理的過程。而所謂國家治理能力，就是掌握和運用這套體系對國家和社會進行治理的能力和水平，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面的能力。國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了科學的國家治理體系才能孕育高水平的治理能力，不斷提高國家治理能力才能充分發揮國家治理體系的效能。

第三，治理和治理體系的共性與個性問題。這個問題關系到對不同治理體系的認識、評價和我們的選擇問題。應該說，治理和治理體系本身是中性的，無論在哪個國家、哪個朝代，不管用不用這個概念，實際上都是客觀存在的。但是，不同時期不同國家治理的性質和治理的體系又會有很大的差別，甚至有本質的不同。比如，古希臘雅典民主時期實行的是城邦式民主的治理體系；中國自秦以來到清王朝覆滅，實行的是封建專制主義的治理體系。當代世界，有的實行以法治為基礎的治理體系，重視制度、法律在國家治理中的地位和作用，但也有的是實行人治為基礎的治理體系，嚴重忽視制度、法律的地位和作用。不同的治理體系本質上反映著不同類型的文明。建立在不同類型文明基礎上的不同治理體系，既有共性、又有個性，對此要作科學的分析和鑒別。

第四，對治理體系的評價問題。治理，當然要講效能，也要看治理的效果。但治理的效能和效果表現在哪些方面？效能與效果能不能劃等號？社會呈現什么樣的狀態就是治理有效和成功了？什么樣的狀態就算治理無效甚至失敗了？其中，最重要的應該是怎么掌握社會活力和社會穩定的關系。穩定，是至關緊要的指標，不穩定，說明治理有問題；但穩過頭，僵化停滯了，也不能說這種效果就是好的。古今中外，很多高度集權的封建專制統治，論治理效能，有的還是很高的，但效果算不算好？不能一概而論。如果殘酷壓制社會、壓制人民，就不能說效果好。尤其不能作為我們今天肯定和效仿的對象。今天，世界上很多國家搞得亂哄哄的，說明效能不行，效果也不好，同樣不值得我們學習。所以，治理的效能和效果，既要講穩定，又要講活力。

第五，建設什么樣的治理體系問題。習近平總書記強調，一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的，是由這個國家的人民決定的。我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生演化的結果。這個治理體系，有很多長處和優越性，但也有這樣那樣的問題需要改革和完善。從根本上來說，我們要實行的是體現中國特色社會主義性質的國家治理體系，是要在這個方向之下不斷推進國家治理體系和治理能力的現代化。

第六，治理體系和治理能力現代化問題。世界潮流普遍要求實現國家治理的現代化。所以，我們今天提出國家治理問題，既是要健全和完善我們的治理體系，更是要推進國家治理體系和治理能力的現代化。那么，到底什么是國家治理現代化？中國特色的國家治理現代化到底表現在哪里？它們有哪些標準、哪些要求？這還需要深入研究。我認為，大致上，應該包括民主化、法治化、科學化、制度化、規范化、程序化、高效化這樣幾個基本的要求。它們共同作用所要達到的目標，應該是指整個國家和社會處于既充滿活力又比較和諧的狀態。總體上，是建成富強、民主、文明、和諧的社會主義現代化國家。endprint

正確認識和處理制度與治理及治理體系的關系

全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。無論是推進改革深化，還是推進國家治理現代化，都要科學認識和正確把握這兩個目標之間的關系。

第一，制度與治理的關系問題。兩者有聯系，也有區別。仔細比較，一定程度上可以說：制度是相對固化的，而治理是相對活化的；制度側重于規范本身，而治理側重于進行管理；制度側重于文本載明的約束，而治理側重于人的主體性活動；制度一般是治理的基礎，而治理可能會依賴制度進行，但也有可能不按制度辦事而靠主觀意志行事；制度的優勢要轉化為治理的效能，而治理的科學性和有效性也應該建立在科學的制度之上；制度是否科學、合理，要由治理的成效來體現和檢驗，而治理的成效，首先與制度有關，也可能與人的主體性活動有關。

第二，制度與治理體系的關系問題。現在很多人把治理體系當成制度的集合體，這有一定道理。但治理體系恐怕也不能與制度或制度體系直接劃等號。制度是治理體系的主要內容，治理體系應該包括制度在內。現代國家，如果沒有制度，就談不上治理，也談不上治理體系。但治理體系又不僅僅限于制度，它還應該包括政黨、團體、政權機構、公眾等治理主體，包括各種治理的方式方法，包括道德、觀念、權威等軟性規范，包括治理制度賴以運行的保障條件，等等。所以，在一定意義上，治理體系的外延應該比制度更大。

第三，任何制度的長短優劣，歸根結底都要看治理的效果。實踐是檢驗真理的唯一標準。制度好不好，檢驗和評價的標準是什么？既要看制度本身，更要看實踐，看治理的實際效果。所以，黨的十八屆三中全會除了提出國家治理體系和治理能力現代化的命題外，還從多個角度觸及到國家治理、政府治理、國際經濟治理、社會治理、社區治理、法人治理、環境治理、綜合治理、系統治理、依法治理、源頭治理等問題。光“治理”這個概念就出現了24次。這表明我們已經更加注意從國家和社會的治理效果來衡量、改進和完善我們的制度。我們努力改進我們的制度，不能空洞地依賴幾條抽象的標準，歸根到底，應該看治理的成效。

第四，治理效果的好壞，根本上還是取決于制度是否科學和完善。改革開放以來，我們已經認識到并始終強調，制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這個認識來之不易，不能隨便忘記了。鄧小平同志設想，到2021年建黨一百周年的時候，要爭取使我們的制度比較成熟和定型。這個目標看來相當緊迫。因此，全面深化改革總目標的第一句話就是“完善和發展中國特色社會主義制度”。習近平總書記指出，推進國家治理體系和治理能力現代化，必須完整理解和把握全面深化改革的總目標。這是兩句話組成的一個整體。所以，我們要繼續在制度建設上下功夫，同時又要加強治理體系和治理能力的建設，真正把中國特色社會主義的制度優勢轉化為國家治理的效能。切不可在強調國家治理的同時忽略了最重要、最基礎的制度建設。

穩步有序推進國家治理現代化進程

推進國家治理體系和治理能力現代化，實際的抓手到底是什么？應該采取哪些實實在在的措施？到底怎樣具體地推進國家治理體系和治理能力現代化？現在的路徑和辦法恐怕還不是很清晰。弄得不好，就有可能會陷于空談、空議、空轉狀態，或者把國家治理又變成一個筐，什么東西都往里面裝。對這個問題，我也沒有完全想好。這里只從路徑上提出幾個需要注意的方面：

第一，精心制定各個領域和方面的改革方案，努力創新和完善中國特色社會主義制度。中央已經將十八屆三中全會的《決定》分解為一系列項目，多數正在制定方案。我們要通過制定和實施每一個具體方案，對一系列具體的制度和體制進行改革和完善。同時，又注意從全局著眼，做好所有改革方案的統籌協調工作，搞好頂層設計，促使我們的制度從整體上得到健全和完善，爭取到2021年形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，為國家治理體系和治理能力現代化打下堅實基礎。

第二，以制度建設為基礎，穩步有序推進國家治理體系的現代化。圍繞著制度的建設、改革和完善，做好各項配套工作，如制定工作規則，梳理和處理制度運行中的各種關系，努力形成良好的政治、經濟、文化、社會、生態、黨建運行機制。既加強法治建設，又加強道德建設，大力培育中國特色社會主義的核心價值。明確程序，加強規范，著力形成科學的執政機制，改進治國理政的方式方法，不斷提高科學執政、民主執政、依法執政的水平。

第三，改善黨和國家機構的運行狀態，提高廣大干部的治理能力。認真思考和回答到底為什么用人、用什么樣的人、怎樣用人的問題，樹立正確的用人導向。真正選拔任用而不是遺忘排斥那些人品優良、能力突出、工作踏實、作風正派、政績顯著的干部。要鼓勵人們干實事，而不要鼓勵人們拉關系；鼓勵人們說真話，而不要鼓勵人們說假話；鼓勵人們正派做人，而不要鼓勵人們趨炎附勢阿諛逢迎。要以提高黨的執政能力為重點，不斷提高各級干部、各方面管理者的思想政治素質、科學文化素質和工作本領，不斷提高黨和國家機關、企事業單位、人民團體、社會組織等的工作能力。

第四，鼓勵基層探索和創新，調動和發揮廣大人民群眾參與治理的積極性和創造性。治理和統治的一個根本區別，就是以人民群眾為主體，確保廣大人民群眾參與不同層面的治理。所以，我們要始終堅持人民群眾在國家治理中的這種主體地位，正確處理黨的領導、人民當家作主、依法治國的關系，切實做到三者的有機統一。穩步有序發展中國特色社會主義民主，特別是完善基層民主自治制度，尊重人民主體地位，發揮群眾首創精神，促進社會和諧發展。

責編/袁靜 美編/李祥峰endprint