現(xiàn)代國(guó)家治理與基礎(chǔ)制度建設(shè)

主持人語(yǔ)

栗忠民：謝謝韓教授，我在拼命地消化和理解，腦袋都大了。這不怨我，怨《國(guó)家治理》創(chuàng)辦太晚。前兩位教授分別來(lái)自于中央黨史研究室、中共中央黨校，燕繼榮教授是北京大學(xué)政治學(xué)系主任，請(qǐng)教一下，可能不是很專業(yè)，國(guó)家治理現(xiàn)代化這個(gè)課題是一個(gè)政治話題嗎？

我的理解應(yīng)該是一個(gè)政治話題。十八屆三中全會(huì)《決定》把“全面深化改革”落實(shí)在現(xiàn)代“國(guó)家治理”的制度層面，希望通過(guò)15大領(lǐng)域的60項(xiàng)具體改革，逐步實(shí)現(xiàn)“國(guó)家治理體系”和“國(guó)家治理能力”的現(xiàn)代化。需要進(jìn)一步討論的問(wèn)題是，國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)是什么？實(shí)現(xiàn)目標(biāo)需要進(jìn)行什么樣的基礎(chǔ)建設(shè)？

現(xiàn)在，人們把公司治理的理念引入公共管理領(lǐng)域，形成了國(guó)家治理、政府治理、社會(huì)治理等一系列概念。盡管人們對(duì)這些概念的解釋和定義各有不同，但一個(gè)基本的事實(shí)是，公司治理的目的是要保證企業(yè)的良性發(fā)展，其核心在于處理所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系；與此相應(yīng)，國(guó)家治理的目的也在于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的良善管理，其核心是處理官民關(guān)系。在傳統(tǒng)國(guó)家，官民關(guān)系體現(xiàn)為“統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的關(guān)系”，而在現(xiàn)代國(guó)家，官民關(guān)系則體現(xiàn)為“委托與代理關(guān)系”。因此，國(guó)家治理現(xiàn)代化意味著在承認(rèn)“主權(quán)”與“治權(quán)”分開(kāi)的基礎(chǔ)上，確保“政府治理”與“社會(huì)治理”的協(xié)同配合。

國(guó)家治理的目的當(dāng)然是實(shí)現(xiàn)國(guó)家的善治，就是消除國(guó)家發(fā)展中的各種風(fēng)險(xiǎn)，保持國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展。具體來(lái)說(shuō)，國(guó)家治理現(xiàn)代化的任務(wù)就在于尋求合理的制度安排，將國(guó)家送入長(zhǎng)治久安、繁榮發(fā)展的軌道，使之不至于因?yàn)檎晤I(lǐng)袖的變更和政權(quán)的更替而陷入混亂，或者使國(guó)家的發(fā)展勢(shì)頭被迫中斷。

這就提出一個(gè)問(wèn)題：什么才算國(guó)家的長(zhǎng)治久安？從理論上說(shuō)，所謂尋求國(guó)家的長(zhǎng)治久安，并不只是謀求一個(gè)王朝或一個(gè)政權(quán)幾十年或上百年的延續(xù)，而是要徹底結(jié)束王朝更迭、政權(quán)更替的現(xiàn)象，從而徹底避免內(nèi)戰(zhàn)、暴亂和起義等血腥和無(wú)序變故。因此，國(guó)家的長(zhǎng)治久安，意味著革命的終結(jié)。

國(guó)家治理有高標(biāo)準(zhǔn)，也有低標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家治理現(xiàn)代化應(yīng)該著眼于國(guó)家治理的低標(biāo)準(zhǔn)，也就是防范國(guó)家的危機(jī)。從中國(guó)的情況來(lái)說(shuō)，國(guó)家的最大危機(jī)是什么？官方的說(shuō)法是亡黨亡國(guó)；政治學(xué)的表述是，國(guó)家分裂、政權(quán)更迭。什么局面會(huì)導(dǎo)致這樣的危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)？經(jīng)驗(yàn)研究顯示，無(wú)非幾種情況：（a）對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)戰(zhàn)敗；（b）外力顛覆；（c）精英集團(tuán)分裂；（d）官逼民反，人民革命。如何降低國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)，避免上述危機(jī)？這就是國(guó)家治理現(xiàn)代化必須解決的問(wèn)題。

總之，國(guó)家治理現(xiàn)代化所要完成的任務(wù)，就是要讓國(guó)家的發(fā)展徹底脫離政治變化的捆綁。國(guó)家治理現(xiàn)代化固然有許多指標(biāo)，但是，不可否認(rèn)的事實(shí)是，只有一個(gè)國(guó)家的發(fā)展不再與政治變化緊密相連的時(shí)候，也就是國(guó)家的發(fā)展與政治上層的變動(dòng)相脫節(jié)的時(shí)候，這個(gè)國(guó)家就進(jìn)入了現(xiàn)代國(guó)家的行列。

在國(guó)際學(xué)術(shù)討論中，經(jīng)常會(huì)聽(tīng)到有從事比較研究的學(xué)者肯定中國(guó)制度的優(yōu)勢(shì)，如，（a）能夠集中力量辦大事；（b）效率較高；（c）具有較強(qiáng)的協(xié)調(diào)性和協(xié)調(diào)能力；（d）官員績(jī)優(yōu)選拔和持續(xù)的干部?jī)?chǔ)備；（e）比較快速的應(yīng)急反應(yīng)。但仔細(xì)分析，這些優(yōu)勢(shì)都有它的另一面，而且成本較高。如何防范它的另一面，以及如何降低成本，這是我們的問(wèn)題，因此，還需要國(guó)家治理現(xiàn)代化。

怎么才能消除國(guó)家的潛在危機(jī)？要讓一個(gè)國(guó)家的發(fā)展不再受到政治上層變故的影響，需要有基礎(chǔ)制度保障。所以，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，首先必須要進(jìn)行基礎(chǔ)制度建設(shè)。

那么，什么是國(guó)家的基礎(chǔ)制度？考察各國(guó)發(fā)展的歷史可以看到，現(xiàn)代國(guó)家要實(shí)現(xiàn)良好治理，必須做好基礎(chǔ)建設(shè)。談到基礎(chǔ)建設(shè)，我們一般只想到物質(zhì)建設(shè)，諸如機(jī)場(chǎng)、道路、高樓大廈等物質(zhì)工程建設(shè)，以GDP為核心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀念，其實(shí)就是這種認(rèn)知的表現(xiàn)。事實(shí)上，現(xiàn)代國(guó)家必須進(jìn)行和完成三大建設(shè)：第一是物質(zhì)建設(shè)，包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)和信息建設(shè)（網(wǎng)絡(luò)、通訊以及公民信息共享體系建設(shè)）；第二是國(guó)防建設(shè)，即旨在維護(hù)國(guó)家安全的軍事力量建設(shè)；第三是制度建設(shè)，包括基礎(chǔ)制度建設(shè)和上層制度建設(shè)。上層制度建設(shè)主要指政治制度建設(shè)（即政黨制度、立法制度、選舉制度、行政制度等）。基礎(chǔ)制度則包括：（1）國(guó)家結(jié)構(gòu)制度（即涉及中央集權(quán)和地方自治關(guān)系的制度安排）；（2）公民權(quán)益制度（包括全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)民身份制度、社會(huì)福利制度、就業(yè)制度、住房制度、醫(yī)療制度、教育制度等）；（3）國(guó)家法制制度（旨在樹(shù)立法律與司法獨(dú)立性和權(quán)威性的司法制度）；（4）國(guó)家社會(huì)組織制度（即社區(qū)、社團(tuán)以及公共服務(wù)的社會(huì)化制度等）。

就當(dāng)下的中國(guó)而言，國(guó)家基礎(chǔ)制度建設(shè)的核心任務(wù)在于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的統(tǒng)一——不僅實(shí)現(xiàn)領(lǐng)土完整、政權(quán)統(tǒng)一，更主要的還在于實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)、管理、標(biāo)準(zhǔn)以及公民權(quán)利的一致性和公共服務(wù)的均等化。進(jìn)一步而言，今天中國(guó)新一代的政治家必須承擔(dān)歷史使命，那就是利用威權(quán)政治所具有的力量和資源，消除社會(huì)的巨大差距（包括貧富差距、城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、民族差距、社會(huì)差距、官民差距），盡可能為未來(lái)國(guó)家發(fā)展鋪平道路。

責(zé)編/張瀟爽 美編/李祥峰e(cuò)ndprint