關于加強塔里木河流域水法制建設的思考

魏 強

(新疆維吾爾自治區塔里木河流域管理局，新疆庫爾勒841000)

0 前言

塔里木河流域是環新疆塔里木盆地的阿克蘇河、喀什噶爾河、葉爾羌河、和田河、開都河—孔雀河、迪那河、渭干河與庫車河、克里雅河和車爾臣河等九大水系144條河流的總稱，流域總面積102萬km2，是我國最大的內陸河流域。全流域氣候干旱，降雨稀少，蒸發量大，水資源緊缺，是干旱、多風沙的生態環境脆弱地區。

塔里木河干流自身不產流，歷史上九大水系均有水匯入塔里木河干流。

20世紀50年代以來，由于人類活動與氣候變化等影響，加之水資源統一、高效、權威的管理體制和機制不健全，不能夠實施有效的統一調度和合理配置，最終導致多條源流相繼脫離干流，源流進入干流的水量不斷減少，生態環境不斷惡化。目前流域內與干流有地表水聯系的只有和田河、葉爾羌河、阿克蘇河。開都-孔雀河通過泵站從博斯騰湖揚水經庫塔干渠向塔里木河下游灌區輸水，形成現在塔里木河“四源一干”的格局。

1992年1月，經自治區批準，塔里木河流域管理委員會和塔里木河流域管理局(塔管局)正式成立，賦予了塔管局對塔河干流水資源的統一管理權和源流水量與水質的監督職責，使塔里木河流域有了統一的水資源管理機構，水資源由區域管理向流域管理邁出了第一步。

自塔管局成立以來，隨著20世紀90年代世行項目逐步實施、2001年塔里木河流域近期綜合治理項目的啟動，塔管局積極探索治水新思路，從“完善法制、改革體制、創新機制”入手，緊緊圍繞流域水資源統一管理和科學調度這一關鍵，加快各項節水工程建設，不斷加強塔里木河流域水法制建設，著力推進塔里木河流域水資源統一管理工作，并取得了一定的成績。為了進一步加強塔里木河流水資源管理，2011年2月，自治區第十一屆人民政府第19次常務會議做出決定，將塔里木河流域主要源流管理機構整建制移交塔管局管理，建立塔里木河流域水資源管理新體制。目前，塔里木河流域水資源管理新體制基本建立，水資源管理各項工作面臨機遇和挑戰。

1 水法制建設取得的成績

1.1 推動了塔里木河流域水資源管理條例的制定和完善

自塔里木河流域塔管局成立以來，在認真貫徹實施水法規的同時，結合塔里木河流域的實際，在流域法制化建設上狠下工夫，制定了《新疆塔里木流域水資源管理條例》(以下簡稱《條例》)，并與1997年自治區八屆人大常委會第三十次會議審議并通過了。

《條例》是我國第一部地方性流域水資源管理法規，對加強塔里木河流域水資源的開發、利用、節約、保護和管理，增強各族干部群眾的水法制意識，樹立大流域觀念，維護流域正常的水事秩序，實施流域水資源的統一調度和合理配置，發揮了積極的作用。

2002年新《水法》頒布實施。根據新《水法》、新《自治區實施＜水法＞辦法》的指導思想和主要修訂內容，結合塔里木河流域經濟社會的發展、水資源狀況的變化以及出現的一些新情況、新問題，塔里木河流域管理局及時開展了《條例》的修訂工作。2005年3月25日，新疆維吾爾自治區十屆人大常委會第十五次會議審議通過了修訂后的《條例》，并于2005年5月1日施行。

新《條例》在流域水資源管理體制上取得了重大突破，并重點在流域水資源管理體制，水資源開發、利用，特別是管理、節約、保護和配置等制度上做了具體、明確的規定。

1.2 以《條例》為核心的水法規建設配套規章制度不斷完善

為使新《條例》所確立的一系列法律規定落到實處，進一步增強新《條例》的可操作性，根據《條例》的立法宗旨及國家、自治區的有關規定，塔里木河流域管理局還制定了以《條例》為核心的流域配套規章制度。自治區先后出臺了《塔里木河流域綜合治理項目工程建設管理辦法》、《塔里木河流域綜合治理項目資金管理辦法》、《塔里木河流域水資源統一調度管理辦法》、《塔里木河流域“四源一干”地表水量分配方案》、《塔里木河流域水資源管理聯系會議制度》等，保證了《條例》的貫徹實施。

1.3 民主管理和民主決策不斷推進

為加強流域水資源管理，形成共同參與、共同管理的流域管理新模式，成立了“塔里木河流域水資源協調委員會”，制定了《章程》。水資源協調委員會由塔管局局長、副局長及流域各地州及兵團師水利局長組成的技術咨詢機構，水資源協調委員會將塔管局、流域各地州及有關方面聯系在一起。

各單位局長以專家的身份參會，共同研究、商討塔委會建設與加強及流域水資源統一管理和流域治理項目中技術與非技術方面的重大問題。水資源協調委員會就上述問題形成建議、意見或對策，提供塔委會在決策時考慮。

水資源協調委員會通過會議的召開，積極聽取各方意見，使流域各單位加強了溝通，增進了了解，統一了思想，提高了認識，有效促進了流域水資源的統一管理。

2 目前水法制建設存在的問題

2.1 無法適應塔里木河流域新體制的要求

新體制下，水法制建設急需完善和配套，保障流域水資源統一管理和科學調度。新體制的建立，賦予了塔管局新的管理職能，《條例》中確定的塔里木河流域管理體制以及塔管局的職能已與實際不符，不能應對新體制下的流域水資源統一高效管理的新要求。

2.2 無法應對流域經濟社會發展的挑戰

塔里木河流域范圍涉及南疆五地(州)的42個縣(市)和生產建設兵團4個師的55個團場，隨著流域內經濟社會的發展，農業、工業等行業對水資源需求的不斷擴大，每個利益相關者都希望自己的利益最大化，很難站在全流域和長遠的角度進行決策，這必將導致流域上下游、左右岸之間的利益沖突凸顯，影響整個流域經濟社會可持續發展。

2.3 流域水行政執法體制機構不健全

塔里木河流域新體制已初步建立并開始運轉，但流域水行政執法體制機構還不健全。諸如塔里木河流域干流管理局和巴音郭楞管理局的水政執法隊伍還未成立。塔里木河流域和田管理局、喀什管理局和和阿克蘇管理雖已經成立的水政執法隊伍的，存在人員不到位、執法力量不足，難以及時有效地打擊水事違法行為，維護正常的河道、水資源管理秩序［1］。

2.4 水政執法隊伍的素質亟待提高

目前，全流域中只有兩支隊伍通過了自治區水利廳的規范化建設和能力建設達標驗收。全體執法隊伍的整體執法水平和業務能力急需提高和加強。

2.5 水行政執法缺乏有力手段

由于國家及自治區的水法律、法規、規章對執法手段的剛性規定不足，對違法者的震懾力不夠，在執法過程中還需協調其它部門給予配合，延長了執法周期，違法行為很難得到及時有效的遏止。隨著流域水利基礎設施建設的不斷完善，決堤、破壞河道堤防和生態閘、聚眾強行開閘引水，在河道管理范圍內非法開墾、建房、建堤等阻水建筑物侵占河道以及違法捕魚、盜竊水利設備、使用威脅的方法阻礙水行政執法人員執行職務等案件時有發生。有些案件潛在危害很大并已觸犯刑律，僅靠目前有限的水政監察人員依據行政法規無法有效查處，加之塔里木河流域各水利工程具有線長、點散、偏僻的特點，地方公安機關因警力不足，無法及時有效查處。

2.6 水法制意識薄弱

塔里木河流域涉及5個地州、4個兵團師，一些地方行政領導水法制意識薄弱，為了本地區利益，做出允許違法開荒、架泵取水、超計劃引水的違法行為;不少群眾水資源節約、保護的意識薄弱，浪費水現象還很嚴重。

3 塔里木河流域水資源管理新體制下加強水法制建設的思考

3.1 修訂完善《條例》

塔里木河流域水資源管理新體制的建立，賦予了塔管局新的管理職能，需抓緊研究修訂完善《條例》，加強與有關部門溝通，采用各種有效措施加快立法進程，從法律層面解決流域管理面臨的問題，建立流域水量調度的長效機制，逐步強化流域管理，為服務流域經濟社會發展提供法制保障。

3.2 建立健全水行政執法機構

在塔里木河流域設置三級專職水政監察機構(詳見圖1)，即水政監察總隊、水政監察支隊和水政監察大隊，并實行參照公務員管理，工作經費列入自治區財政預算。

圖1 塔里木河流域水政監察機構設置框圖。

3.3 切實加強水行政執法隊伍建設

加強執法隊伍建設，提高執法人員素質，是加強水行政執法工作的關鍵。①建立經常性的培訓機制，積極推行崗前培訓錄用制度和在崗定期培訓制度。定期組織集中培訓，深入學習有關法規和水利業務知識，不斷總結和積累經驗，提高執法人員的業務能力和執法水平;②積極推進水行政執法隊伍制度建設。以推行行政執法責任制和評議考核制為重點，明確執法崗位，分解執法職責，嚴格執法程序，細化執法標準，把執法責任真正落到實處，貫穿到水利行政許可、行政監察、行政處罰等各個環節，依靠制度規范行政執法行為，實現秉公執法、文明執法、優質執法。

3.4 成立水利公安

為了維護國家在塔里木河流域重要水利工程的安全，維護流域水事社會秩序，全面發揮綜合治理工程在水資源合理開發利用、生態保護和經濟社會可持續發展的作用，建議成立塔里木河流域水利公安，詳見圖2。

圖2 塔里木河流域水利公安機構設置框圖

3.5 加大宣傳刀度，增強水法制意識

利用普法、世界水日、中國水周等活動，借助新聞傳媒的大眾效應，加大宣傳力度，有計劃按步驟宣傳水法規;進一步提高廣大水利干部職工的法律素質和依法行政能力，在嚴格執法中宣傳水法律法規，在水法律法規宣傳中加強執法，以案說法，進行廣泛深入的宣傳，不斷增強全流域的水法制意識。

［1］李啟家，羅吉.加強水法制建設 促進可持續發展［J］.學會，2004(03):35-38.