中國海洋行政管理的職能定位與機構創新

大連海事大學公共管理與人文學院 姜秀敏 陳華燕

一、中國海洋管理職能現狀

(一) 中國海洋管理現有職能設置

當前中國海洋管理機構主要有海洋局和海事局，由于海事局的主要職責范圍是海上交通相關事宜，而本文的研究重點在海洋資源的管理，對海事局的相關事宜暫不涉及。

為了對海洋進行管理，政府在中央設置了國家海洋局，在地方設置了各地方的海洋局（如天津市海洋局）或類似海洋局的機構（如遼寧海洋與漁業局）。在中央一級國家海洋局下設了3個分局（北海分局、東海分局和南海分局）作為海洋綜合管理的二級管理機構。國家海洋局對海洋進行綜合管理，3個分局作為國家海洋局的派出機構，其職責涉及海洋監測、監視，維護海洋權益，協調海洋開發，保護海洋環境等方面。地方海洋管理機構與中央海洋管理機構統一，只是在范圍、層次以及作用上局限于地方[1]。

十二屆全國人大一次會議重組了國家海洋局，將原國家海洋局、中國海監、公安部邊防海警、農業部中國漁政、海關總署海上緝私警察等進行整合，重組為目前的國家海洋局，轉變中國多年的“多龍治水”為“二龍治水”（指國土資源部下屬的國家海洋局和交通運輸部下屬的國家海事局），打破中國原先海洋管理部分領域的混亂局面，提升了海洋管理的效果。

(二) 中國海洋管理職能設置存在的問題

1.二級管理區域劃分范圍過大

目前大多數國家對海洋的管理都采用了海洋區域管理的模式，中國按照海洋區域管理的模式設置了北海分局、東海分局和南海分局①，每個分局負責其所轄海域內的海洋管理事務。

以北海分局為例，其管轄區域是蘇魯交界的繡針河口以北的中國海域，這當中包含了渤海海域和黃海北部海域，涉及的省市有遼寧、河北、天津、山東，可見北海海域管轄海域寬廣。加之海洋的多樣性和各個省市經濟發展狀況的不同，就造成了區域內部各地方政府海洋管理的效果存在差異，過寬的管轄區域削弱了海洋管理的成效。

2.海洋管理職能設置粗糙

從縱向上看，中國海洋管理機構共分為三級，每一級管理機構都相應地設有政策性職能（如制定海洋發展規劃）和事務性職能（如開展海洋環境保護工作）。在實踐中，其政策性職能發揮功能的強弱由上到下遞減，而事務性職能發揮功能的強弱由上到下遞增，各層級并沒有根據海洋管理機構的特點進行合理劃分，從而造成各級海洋管理機構在開展管理活動過程中所發揮的功能不充分[2]。

從內部上看，中國地方海洋管理機構主要是地方海洋局，根據海洋管理的具體工作內容，各海洋局又內設了一些專業職能的海洋管理處,但在職能分配的過程中，對海洋處的職能只是進行了籠統的分配，缺乏具體細則。職能分配的不明晰導致職能運用流于表面、出現問題之后各部門相互推諉等現象。

3.地方之間海洋管理缺乏協調機制

中國海洋管理實施的是統一監督管理與分部門、分級管理互補的機制，由國家海洋局進行海洋管理相關事務的

① 北海分局負責管轄蘇魯交界的繡針河口以北中國海域，東海分局負責管轄北起江蘇連云港南至福建東山詔安頭的中國海域，南海分局負責管轄其余的中國海域。http://www.soa.gov.cn/統一監督管理，各地方海洋管理機構根據地方的實際情況進行分級管理。然而海洋具有流動性，相鄰海域的海洋資源管理事務存在著一定的關聯性。

以渤海海域為例，由于各區域自然狀況具有相似性，因而無論是海洋資源開發，還是海洋環境保護等，沿岸各個地方海洋管理機構都具有合作的契機。而實際上，各個地方大多是各自發展自己的海洋管理，即使有合作，也多為經濟方面的合作，合作力度和深度不夠。在面對海洋管理當中的突發問題時（如海洋污染），各地區本應加大合作，但是由于平時這種合作協調的機制沒有長期穩定地建立起來，導致突發問題面前各地方海洋管理機構措手不及。

4.海洋管理職能的法律界定不明

中國海洋法律法規從20世紀70年代開始發展，當前中國海洋法律法規主要分為資源類、環境保護類、涉外海洋活動管理類和國家基本行政程序類②新華網：http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2005-07/11/content_3202428.htm.。其中，與本文研究內容相關的是海洋資源類法規中的《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域法》），其中《海域法》第3條規定“海域屬于國家所有，國務院代表國家行使海域所有權”③國家海洋局：中國海洋發展報告（2010），北京：海洋出版社，2010（5）：130.，然而整個《海域法》及其相關法律并未提及海洋管理機構在具體活動中職能的界定問題。

缺乏法律的界定，使得各級海洋管理機構在履行職能的過程中無法可依，容易導致職能濫用、職能運用無序化等不良后果。

二、對中國海洋管理機構職能的重新分析與定位

(一) 管理幅度與機構職能

管理幅度是指在一個組織當中，管理人員所能直接管理或控制的部屬數目，這個數目是有限的，當超過這個數目時，管理效率就會下降；組織管理層次是指在職能等級鏈上所設置的管理職位的級數。

各級海洋管理機構的職能都有其既定的作用范圍，其管理區域從上到下遞減。以組織管理幅度的理論進行分析，中國海洋管理的二級管轄范圍較大而削弱了海洋管理成效，是因為沒有充分考慮到管理幅度和管理層級之間的關系④管理幅度與管理層次的關系：負相關。管理幅度大而層次少的組織（扁平結構）有利于上下級間的溝通，但同級之間的溝通較難；管理幅度小而層次多的組織（直式結構）利于同級之間的溝通，且分工明確、上下級協調容易，但不利于上級對下級的監督。。區域海洋管理的大趨勢要求各區域海洋管理機構之間要加強合作，并進行明確的分工，因而應該增加管理層次，縮小管理幅度，更好地發揮海洋管理機構的職能。

(二) 管理者職能與機構職能

組織當中的管理者從上到下分為高層管理者、中層管理者和低層管理者。高層管理者是一個組織的高級執行者并負責全面的管理，他們的主要任務是制定組織的總目標、總戰略，把握組織的發展方向；中層管理者的職責是貫徹高層管理者所制定的重大決策和管理意圖，監督和協調基層管理者的工作，或對某一方面的工作進行具體的規劃和參謀；基層管理者負責直接給下屬作業人員分派具體工作任務，直接指揮和監督現場作業活動。

中國海洋管理機構作為海洋管理的領導單位，從中央到地方，分為國家海洋局、國家海洋局下設的分局和各地方海洋局三級。以管理者職能的理論分析，各級海洋管理機構的政策性職能和事務性職能發揮功能受限，主要因為各層級的職能劃分忽略了本級海洋管理機構在整個海洋管理機構三級結構中所應扮演的角色，必須對各層級的職能分工進行定位，才能避免出現職能交叉重疊的現象。

(三) 組織結構形式與機構職能

事業部組織結構是指組織的高層領導下設立多個事業部，各事業部都有自己的產品和特定的市場，能夠完成某種產品或服務的生產經營全過程。其優勢在于組織內部成員分工明細、辦事效率高、靈活度高、協調性和適應性強[3]。

各地區海洋局之間合作不足，各地方海洋局內設的海洋管理處的職能劃分籠統。以組織結構形式的相關理論進行分析，這些問題都體現出了各級海洋管理機構在職能劃分過程中的分工不清、協調性差，應當運用事業部組織結構形式對海洋局的組織結構進行調整，以明確分工，加強區域合作。

(四) 運營創新與機構職能

當前許多公共部門引入了私人部門的一些運營方式，招標投標⑤招標投標：在貨物、工程和服務的采購行為中，招標人通過事先公布的采購和要求，吸引眾多的投標人按照同等條件進行平等競爭，按照規定程序并組織技術、經濟和法律等方面專家對眾多的投標人進行綜合評審，從中擇優選定項目的中標人的行為過程。就是其中的一種。招投標對于招標人來說，可以降低運營成本、提升經營效益；對于投標人來說，可以刺激他們改進技術和服務，改善經營方式，加強組織間合作[4]。

各地方海洋管理機構作為一個自主的個體參與到海洋管理當中，彼此之間缺乏協調合作的動力。以招標投標的理論分析，各地方海洋管理合作不足，既有上述組織結構的原因，也有缺乏刺激其合作動因的關系，應該采取相關的措施，鼓勵海洋管理機構的相互合作。

另外，作為典型的公共組織，海洋管理機構的運營離不開法律的規范。只有法律進行明確的規范，才能從真正意義上保證職能分工的明確和職能運行的有序、規范。

三、中國海洋管理機構改革與創新

(一) 縮小二級管理機構的職能范圍

根據各區域海洋資源的特點、資源開發與保護的能力（包括勞動力、資本、技術等）、涉及擁有管轄權的行政區域之間的關聯性（主要指交通通達情況、行政隸屬情況等）等方面的不同，進行海洋管理二級管理機構管轄區域的劃分，增設二級管理機構來分化原有二級管理機構的職能范圍。

以國家海洋局北海分局為例，其所管轄海域為渤海海域和黃海部分海域，可將其進行細分，將渤海海域劃分為遼寧海域、京津唐海域和山東半島北部海域，剩下的黃海部分海域位于山東半島南面，且與山東半島北面海域聯通，可與北面進行聯通管理，進而撤銷北海分局，設立遼寧分局（主管遼寧海域）、京津唐分局（主管京津唐海域）、山東半島分局（主管山東沿岸渤海海域及黃海部分海域）。這樣便縮小了二級管理機構的職能范圍，使得他們的職能在既定范圍內得到更為充分的發揮，避免管理漏洞的出現。

(二) 清晰各級管理機構的職能

1.理清縱向海洋管理機構職能

根據國家海洋局、國家海洋局下設的分局和各地方海洋局不同的工作性質，可將各級海洋管理機構的職能做出如下劃分：

（1）國家海洋局的職能：制定海洋管理的總目標、總方向，把握住“海洋強國”的大方向；

（2）海洋分局的職能：貫徹落實國家海洋局的大政方針，監督和協調管轄區域范圍內各地方海洋局的管理工作，并為地方海洋局具體工作的開展提供支持和參謀；

（3）地方海洋局的職能：擬定地方性法規、規章，制定地方性海洋管理規劃，管理海洋經濟相關事務，管理海域使用相關事務，保護海洋環境，組織海洋調查研究，進行海洋環境觀測預報和海洋災害預警應急等，維護海洋權益，參與有關海洋事務對外的合作與交流。

2.理清海洋管理機構內部各部門職能

以事業部式組織結構⑥事業部組織結構：組織的高層領導下設立多個事業部，各事業部都有自己的產品和特定的市場，能夠完成某種產品或服務的生產經營全過程。對海洋管理機構內部的職能進行劃分，以地方海洋局為例（如圖1）：

（1）設立地方海洋管理委員會，由地方海洋局局長擔任委員會主席，主要負責擬定地方性海洋管理的法規、規章，制定規劃；

圖1 地方海洋管理機構組織結構圖

（2）海洋管理委員會下設各個分部門，由不同的地方海洋局副局長擔任部門主管，分管經濟、環保等各項具體事務；

（3）海洋管理委員會的委員由各個部門的主管構成。

各主管部門在日常工作中擁有充分的自主權，因為各部門自身擁有計劃、組織、協調、控制等管理過程中涉及的各項能力，因此可以對部門事務的未來發展進行獨立規劃，并獨立進行實施，在需要其他部門協助時，也獨立與其他部門進行協商[5]。

(三) 建立區域海洋協調管理機制

區域海洋的協調包括區域內部的協調和區域之間的協調。區域內部的協調主要靠主管區域海洋管理的分局（如遼寧分局）來統籌協調，由分局制定管理規劃，要求下屬各地方海洋局對規劃進行貫徹落實，這種協調比較容易實現。

協調管理最困難的是各區域之間的協調。一方面，區域之間的協調可借鑒組織結構類型中的“矩陣型結構”的協調模式，國家海洋局在確定一個發展項目或規劃時，根據實際需要，從全國各個分局選擇出適合完成項目的分局組成“項目組”，各分局之間為完成同一項目而進行資源的共享與協作，實現優勢互補。另一方面，由于國家給各個分局都配置了一定的職能，各分局在法定范圍內對這些職能擁有自由的所有權，因而國家應鼓勵分局之間通過談判磋商，自主地形成合作關系，組成合作項目組，就區域之間的事務進行協調與處理，將招投標的方式引入國家海洋管理當中來。國家海洋局給出項目，各區域分局自行組成項目組參與招標[6]。

當然，地方海洋局之間的協調也可參照區域分局之間的協調來進行。

(四) 制定海洋管理機構職能劃分的專門法律

中國涉海法律較多，但是并沒有一部專門的規范各級海洋管理機構職能的法律，為推進海洋管理更為科學的發展，應制定一部專門規范海洋管理機構職能劃分的法律，對以下幾方面的內容進行規定：

①明確海洋的產權屬于國家，而實施海洋管理的職能屬于各級海洋管理機構[7]。

②明確各級海洋管理機構具體的職能，以及各級海洋管理機構之間的關系。

③明確各級海洋管理機構在法律授權范圍內，對所管轄海域管理享有充分的自由管理權，可自主地決定如何進行管理。

④明確海洋區域管理協調機制的合法性及其操作方式。

⑤明確一旦海洋管理機構或其他行為主體違反此項法律的相關規定，應受到什么樣的處罰。

[1]國家海洋局.中國海洋發展報告（2010）[M].北京：海洋出版社，2010（5）：122-147.

[2]張昕,李泉.行政組織學[M].北京：中國人民大學出版社，2011（5）：136-143.

[3]李和中,陳廣勝.西方國家行政機構與人事制度改革[M].北京：社會科學文獻出版社，2005（8）:104-127.

[4]王琪,王剛等.海洋行政管理學[M].北京：人民出版社，2013（7）：28-77.

[5]賀義雄.我國海洋資源資產產權及其管理研究[D].青島：中國海洋大學，2008（6）：118-119.

[6]于私浩.我國海洋強國戰略下的政府海洋管理職能定位[J].經濟問題，2013（8）：36-40.

[7]李春林.我國海域使用管理中地方政府間合作關系研究[J].山東省農業管理干部學院學報，2013（2）：78-81.