我國財政補貼支持農業(yè)發(fā)展問題研究

江凱

[提要] 財政補貼對于農業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。本文梳理我國財政補貼支持農業(yè)發(fā)展的歷程，提出補貼資金使用效果的分析思路，建立補貼效果的投入因素和產出目標，最后從國際視角和國內管理體制兩個方面，對財政支農趨勢進行展望。

關鍵詞：財政補貼；農業(yè)發(fā)展；效果分析

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2014年9月4日

一、財政支農補貼發(fā)展歷程

（一）起步階段（1950～1978）。新中國成立以來，政府將農業(yè)作為國民經濟第一產業(yè)和國民經濟基礎。農業(yè)生產的食物等基本生活資料是經濟社會發(fā)展的重要前提，我國真正意義上的農業(yè)補貼政策開始于20世紀50年代，最初形式是以“機耕定額虧損補貼”為代表的農業(yè)投入品補貼，逐漸發(fā)展為對農用生產資料的價格補貼、農業(yè)生產用電補貼等資金補貼形式，對我國農業(yè)發(fā)展和農民增收起到重要作用。

（二）改革階段（1979～2002）。為了維持物價穩(wěn)定和推動經濟發(fā)展，確保國家農產品定購目標順利完成，20世紀80年代政府建立以供銷社為主的農業(yè)生產資料銷售渠道，先后實行農業(yè)生產資料獎售政策和“三掛鉤”財政資金補貼政策。1993年和1994年，政府停止以上兩項財政補貼政策，對合同定購部分的農產品實行價外補貼。1998年以后，我國對糧、棉等農產品實行較大力度的價格管制，直接將農業(yè)生產資料差價付給農民，糧食直補制度開始試行。一方面以降低農民生產成本；另一方面抑制通貨膨脹的上升。綜合來看，在這一改革階段我國財政補貼支持農業(yè)發(fā)展主要還是以間接補貼為主和直接補貼為輔。

（三）發(fā)展完善階段（2003～至今）。政府在繼續(xù)實行間接方式補貼政策外，逐步在全國范圍內推行各類直接補貼政策。2004年中央對所有省區(qū)種糧農民實行糧食直接補貼，補貼標準與承包土地面積直接掛鉤。當年設立了農機購置財政補貼，根據農機價格30%的標準，對農民個人、農場職工、農機專業(yè)戶和直接從事農業(yè)生產的農民專業(yè)合作組織給予補貼。2006年政府推行農資綜合補貼，彌補因柴油、化肥等農資價格上漲導致的農業(yè)生產成本上升。近年中央不斷加大農業(yè)直補力度，但從直接補貼和間接補貼結構來看，目前農業(yè)直接補貼支出仍然小于間接補貼規(guī)模。

二、補貼效果分析體系的構建思路

（一）篩選具有較強獨立性的分析指標。為了對農業(yè)補貼資金效果進行客觀地評價，作為輸出變量的效果評價指標應該具有較強的獨立性，這樣有助于從多個側面對農業(yè)補貼效果進行全面的獨立分析，并且能夠以最少的指標來反映最全面的效果。

（二）使用能反映系統(tǒng)實質特性的指標。在運用數理模型進行效果分析時，如果分析指標集過大，那么會導致評估決策單元的有效性系數增大。因此，分析指標個數過多并不利于效果評價，必須選擇最能反映系統(tǒng)實質特性的有效指標。

（三）把握農民直接受益原則。國家財政用于農業(yè)發(fā)展的各種補貼，要以農民受益程度和大小作為重要的衡量標準，盡量控制和減少效率低下的財政補貼，增加能使農民直接受益的農業(yè)補貼。此外，農業(yè)補貼的目標和對象還應當清晰具體。

（四）有助于提升農業(yè)國際競爭力。中國加入WTO，預示中國農業(yè)走向國際化和全球化，要在遵守WTO規(guī)則的前提下，充分發(fā)揮農業(yè)補貼在調整結構、提高質量、降低成本等方面的作用，提高中國農業(yè)國際競爭力。

（五）財政補貼的實施應遵循公開透明性。為保證農業(yè)補貼公正性和提高補貼效果，農業(yè)補貼資金的設立、申請、分配和使用都應該做到公開、透明，政府部門要提前公告補貼計劃和規(guī)模，讓農民及其他農業(yè)經營主體充分了解補貼程序、標準和分配結果。

三、補貼效果的投入因素和產出目標

（一）以農林水事務財政支出作為投入因素。財政支農資金配置主體是政府，財政支農補貼資金配置的投入指標就是每年財政支農支出規(guī)模，政府財政一般預算支出中的農林水事務支出項目包括農業(yè)支出、林業(yè)支出、水利支出、扶貧支出、農業(yè)綜合開發(fā)支出等。

（二）以促進農業(yè)生產發(fā)展為第一產出目標。針對國內農業(yè)發(fā)展及農產品的綜合支持，農業(yè)補貼是政府對農業(yè)支持與發(fā)展的最主要、最常用工具。農業(yè)財政資金補貼是農業(yè)生產發(fā)展重要推動力，促進我國農業(yè)穩(wěn)定長期發(fā)展，主要衡量指標包括農業(yè)總產值、糧食產量等。

（三）以增加農民收入水平為第二產出目標。農戶是農村經濟的微觀行為主體，是農業(yè)和農村經濟具體生產經營者，農業(yè)補貼對農村的各種影響都需要通過農戶行為來實現，主要衡量指標包括農民總收入、農民農業(yè)收入等。

（四）以推進農業(yè)現代化為第三產出目標。我國農業(yè)發(fā)展日益使用科學技術，使農業(yè)生產力由落后的傳統(tǒng)農業(yè)逐步轉化為當代世界先進水平的農業(yè)，農業(yè)現代化是從傳統(tǒng)農業(yè)向現代農業(yè)轉化的必經過程，主要衡量指標包括農業(yè)機械總動力、農村發(fā)電設備容量等。

四、展望及啟示

（一）調整我國農業(yè)補貼項目與國際補貼規(guī)則相匹配。中國已成為世界貿易組織（WTO）成員國，WTO會動態(tài)調整農業(yè)補貼規(guī)范性要求，規(guī)定成員國制定農業(yè)補貼政策時不得違反該規(guī)則。WTO將農業(yè)補貼政策劃分為黃箱政策、綠箱政策、藍箱政策、“微量許可”以及“特殊和差別待遇”等內容。與發(fā)達國家相比，目前我國財政補貼支農規(guī)模不高，我國政府將在WTO農業(yè)規(guī)則框架內，不斷調整和完善農業(yè)補貼政策，否則，中國與其他國家（地區(qū)）發(fā)生農業(yè)貿易糾紛時，無法提供有力證據。

（二）加強我國農業(yè)補貼管理體制建設。從我國財政對農業(yè)補貼管理體制來看，地方政府財政支農補貼辦法不完全相同，對農業(yè)補貼方式以暗補方式為主，使得農業(yè)補貼標準存在一定差距。同時，我國農民數量龐大，以及農業(yè)補貼政策涉及農業(yè)、財政、發(fā)改委和銀行等多個部門，缺乏一個統(tǒng)一機構，財政支農補貼資金運行成本還比較高。今后有必要建立健全一套完整的農業(yè)補貼法律法規(guī)，從法律上明確農業(yè)補貼規(guī)模和責任單位，作為我國支持、保護和發(fā)展農業(yè)的一項制度。

主要參考文獻：

[1]王玉帥.增強我國農業(yè)補貼效力的若干建議[J].稅務與經濟，2013.7.

[2]王煒.WTO框架下我國農業(yè)補貼政策發(fā)展趨勢[J].經濟研究導刊，2013.3.

[3]李慧燕.基于糧食安全背景下的我國農業(yè)補貼績效評價研究[J].改革與戰(zhàn)略，2012.2.endprint