事業(yè)單位分類改革問題研究

程 爽，孫紅軍，李 紅，滑志鵬

（1.北京市豐臺(tái)區(qū)科技開發(fā)中心，北京100071；2.北京理德斯普企業(yè)管理咨詢有限責(zé)任公司，北京100081）

1 引言

事業(yè)單位是我國(guó)特有的一種介于政府機(jī)構(gòu)和企業(yè)之間的組織機(jī)構(gòu)，主要為社會(huì)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。我國(guó)現(xiàn)有約126萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位，共計(jì)3000多萬(wàn)名正式職工，900萬(wàn)名離退休人員，涉及國(guó)內(nèi)居民、企業(yè)生產(chǎn)生活的方方面面，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中提供公益服務(wù)的主要載體。事業(yè)單位提供公益服務(wù)總量不斷擴(kuò)大，服務(wù)水平逐步提高，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、改善人民群眾生活方面發(fā)揮了重要作用。

但同時(shí)也應(yīng)該看到，我國(guó)社會(huì)事業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，部分事業(yè)單位功能定位不清，政事不分、事企不分，機(jī)制不活，工作效率低下；公益服務(wù)供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質(zhì)量和效率不高，不能滿足社會(huì)日益增長(zhǎng)的對(duì)公益服務(wù)的需要；支持公益服務(wù)的政策措施還不夠完善，監(jiān)督管理薄弱，這些問題都影響了公益事業(yè)的健康發(fā)展，因此迫切需要通過分類推進(jìn)事業(yè)單位改革加以解決。

2 事業(yè)單位分類改革發(fā)展歷程與政策分析

2.1 事業(yè)單位改革發(fā)展歷程

我國(guó)的事業(yè)單位改革自20世紀(jì)80年代中期開始，先后歷經(jīng)幾個(gè)重要階段，在不斷的探索和總結(jié)的過程中，形成了現(xiàn)今事業(yè)單位分類改革的政策。

第一階段，1985～1992年，這一期間，國(guó)家有關(guān)部門先后針對(duì)科研單位、衛(wèi)生事業(yè)單位、教育事業(yè)單位、藝術(shù)表演團(tuán)體發(fā)布政策，陸續(xù)開展對(duì)科學(xué)技術(shù)、教育、衛(wèi)生、文化等領(lǐng)域內(nèi)的體制改革，事業(yè)單位改革逐步展開。

第二階段，1993～2005年，這一階段中，國(guó)家關(guān)于事業(yè)單位改革重視程度不斷加大，對(duì)其認(rèn)識(shí)不斷深化，在具體領(lǐng)域和總體方向確定方面取得了一定成果。分類改革的方式，在這一時(shí)期得到確定。

第三階段，2006～2010年，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中明確要求加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革。部分地區(qū)開始制定事業(yè)單位分類改革方案、開展了事業(yè)單位分類改革的試點(diǎn)工作，并取得了一些成效。2010年底，出版行業(yè)全行業(yè)改制完成，為其他行業(yè)的改制提供了示范。這一時(shí)期也是分類改革和具體制度構(gòu)建的探索過程。

第四階段，2011年至今。2011年3月下發(fā)、2012年4月公開發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（下文簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），標(biāo)志著我國(guó)事業(yè)單位改革進(jìn)入全新階段。《指導(dǎo)意見》對(duì)改革的重要意義、指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)與主要內(nèi)容等進(jìn)行整體部署，提出按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，明確了改革總體目標(biāo)及階段性目標(biāo)。今后5年，在清理規(guī)范基礎(chǔ)上完成事業(yè)單位分類，到2020年建立起完善的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成基中國(guó)特色公益服務(wù)體系。

2.2 事業(yè)單位分類改革政策分析

2.2.1 改革層面不斷深化

行業(yè)事業(yè)單位改革方面，文化表演、出版?zhèn)髅胶蜋z測(cè)檢驗(yàn)等領(lǐng)域內(nèi)的事業(yè)單位，正在進(jìn)行或已經(jīng)完成了轉(zhuǎn)企改制工作。在制度方面，人事制度改革、養(yǎng)老醫(yī)療制度、內(nèi)部控制制度方面都有相關(guān)政策出臺(tái)指導(dǎo)。截至2010年，全國(guó)實(shí)行聘用制度的事業(yè)單位和簽訂聘用合同的人員接近80%。

2.2.2 分類改革方向細(xì)化

對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行分類，有針對(duì)性的指定改革措施，是我國(guó)現(xiàn)行事業(yè)單位改革的重要方式。具體分類的方法經(jīng)歷了兩個(gè)階段，且兩階段之間存在繼承和合理化發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系。

在1993年的指導(dǎo)政策中，根據(jù)國(guó)家財(cái)政撥款模式不同，將事業(yè)單位分為全額撥款、差額撥款、自收自支三類，分別進(jìn)行有針對(duì)性的管理（圖1）。

現(xiàn)階段，我國(guó)事業(yè)單位分類的主要依據(jù)為社會(huì)功能，依職能將事業(yè)單位分為主要承擔(dān)行政職能、主要進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和主要提供公共服務(wù)三類，稱為“大三類”。主要承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，將其行政職能剝離或者并歸政府部門；主要從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、自收自支類的事業(yè)單位采用的經(jīng)營(yíng)方式類似于企業(yè)，因此如此類事業(yè)單位在經(jīng)營(yíng)的過程中采用市場(chǎng)化的方式，將能夠得到較好的發(fā)展。

近年來(lái)對(duì)于分類主要變化是，2011年《指導(dǎo)意見》相較于2008年中央編辦的《關(guān)于事業(yè)單位分類試點(diǎn)的意見》，不再將公益類事業(yè)單位劃定為三類，取消原有公益三類即”提供的服務(wù)具有一定公益屬性，可基本實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)配置資源的事業(yè)單位”，所有公益類事業(yè)單位都能或多或少獲得國(guó)家財(cái)政的支持，對(duì)具有公益性質(zhì)且能夠全部或部分實(shí)現(xiàn)資源市場(chǎng)配置的事業(yè)單位，劃為公益二類，不再全部依靠市場(chǎng)運(yùn)作。體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于關(guān)乎居民切身利益的公共服務(wù)工作的關(guān)注與保障。

圖1 事業(yè)單位改革分類方式變化圖

2.2.3 強(qiáng)調(diào)公益性職能

根據(jù)2011年《指導(dǎo)意見》中的描述，事業(yè)單位分類改革的總體目標(biāo)為到2020年我國(guó)事業(yè)單位改革完成，并形成中國(guó)特色公益服務(wù)體系。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類和有行政職能的事業(yè)單位通過轉(zhuǎn)企改制、行政職能的剝離和歸并等方式脫離事業(yè)單位范圍。從而改變事業(yè)單位現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置冗雜、國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)過大的現(xiàn)狀。

3 地方事業(yè)單位分類改革實(shí)施方案案例分析

3.1 北京市事業(yè)單位分類改革實(shí)施方案

2011年中共北京市委北京市人民政府發(fā)布《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的實(shí)施意見》；2013年，北京市人民政府辦公廳再次發(fā)布《關(guān)于事業(yè)單位分類的實(shí)施意見》等6個(gè)配套文件，具體指導(dǎo)改革工作。實(shí)施方案及配套文件主要內(nèi)容如表1所示。

表1 北京市事業(yè)單位分類改革實(shí)施方案主要內(nèi)容表

北京市事業(yè)單位分類改革實(shí)施方案及其配套文件主要包括別認(rèn)定、改革內(nèi)容、財(cái)政改革、國(guó)有資產(chǎn)管理、收入分配制度等幾個(gè)方面，內(nèi)容基本涵蓋了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》及其配套文件所要求的主要內(nèi)容，對(duì)北京市當(dāng)?shù)厥聵I(yè)單位分類改革有較好的指導(dǎo)作用。

但是北京市實(shí)施方案及其配套文件中并不包括創(chuàng)新事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理、建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)兩方面的內(nèi)容。事實(shí)上，各地的實(shí)施方案相對(duì)國(guó)家的《指導(dǎo)意見》及配套文件都有所調(diào)整，并且在人事管理、編制管理等方面的改革力度相對(duì)更小，從另一方面暴露出事業(yè)單位改革推進(jìn)速度緩慢的癥結(jié)所在。

3.2 部分省市事業(yè)單位分類目錄對(duì)比

我國(guó)事業(yè)單位從隸屬關(guān)系上來(lái)說，主要包括直屬于各級(jí)政府、人大、政協(xié)、法院等機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位和直屬于上述部門下設(shè)機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位，各地的事業(yè)單位數(shù)量眾多、所涉及的行業(yè)領(lǐng)域十分廣泛。在這種情況下，要對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行全面深入的分類改革，預(yù)先指定分類目錄就成為了必需。

現(xiàn)階段各省市的事業(yè)單位分類改革正在進(jìn)行之中，階段程度不同，只有部分省份公布了其事業(yè)單位分類目錄。現(xiàn)就江蘇、吉林、黑龍江三省的分類目錄做對(duì)比分析（圖2）。

圖2 黑吉蘇三省事業(yè)單位類別比例圖

如圖2所示，三省分類目錄中，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位所占比例相當(dāng)，約占14%；吉林省承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位比例最高約9%，黑蘇兩省行政職能類事業(yè)單位占比分別為4%和5%；公益類事業(yè)單位數(shù)量比例在三省目錄內(nèi)均在80%左右，黑蘇吉三省比例分別為82%、81%、77%。由此數(shù)字可以推斷，本輪事業(yè)單位改革后，大約將有14%的單位改制為企業(yè)，80%左右的事業(yè)單位將被保留。具體內(nèi)容方面，通過對(duì)比三省分類目錄，分析如下。

行政職能類。三省目錄主要包括漁政監(jiān)督管理、海事和航運(yùn)管理、公路行政管理、道路運(yùn)輸管理、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督等類別。無(wú)線電管理和測(cè)繪管理在三省分類不同，無(wú)線電管理在黑吉兩省為行政職能類，測(cè)繪管理為公益一類，江蘇省情況相反。

生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類。三省目錄主要包括工程勘察設(shè)計(jì)、演出中介、非時(shí)政類報(bào)刊出版、經(jīng)營(yíng)性文藝演出、影視音像制作、經(jīng)濟(jì)鑒證類社會(huì)中介、經(jīng)營(yíng)性食宿餐飲服務(wù)單位。黑吉兩省此類單位還包括農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖、物業(yè)服務(wù)兩個(gè)類別。值得注意的是，三省對(duì)于科研單位有著不同的劃分：江蘇省將技術(shù)開發(fā)類科研統(tǒng)一劃為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類別；黑吉兩省將開發(fā)應(yīng)用型科研化為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類，基礎(chǔ)性科研則列為公益一類、基礎(chǔ)應(yīng)用科研、農(nóng)林示范基地、種苗良種培育等列為公益二類。

公益類。公益一類和公益二類的劃分在三省基本相似，除上文分析外，主要包括義務(wù)教育類、文體類、衛(wèi)生類、社會(huì)保障類、公共安全類、社會(huì)經(jīng)濟(jì)服務(wù)類、行政保障類、行政監(jiān)管類等幾大類單位。

4 事業(yè)單位改革問題與建議

4.1 事業(yè)單位分類改革現(xiàn)問題

4.1.1 政策落實(shí)情況有待提高

經(jīng)過多年的探索和完善，目前已經(jīng)形成了較為完善的事業(yè)單位改革政策體系，并且在出版、醫(yī)療等行業(yè)已經(jīng)初步完成了轉(zhuǎn)企改制，但是就全局看，仍有很大問題。

事業(yè)單位分類改革涉及機(jī)構(gòu)部門數(shù)量多、涉及領(lǐng)域多、涉及社會(huì)居民的工作生活多，可謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，另一方面，事業(yè)單位改革涉及數(shù)千萬(wàn)人的切身利益，改革難度大。有學(xué)者指出，事業(yè)單位改革實(shí)改革的原動(dòng)力仍然不足是制約改革深化的阻礙之一。事業(yè)單位改革涉及到事業(yè)單位工作人員的編制、待遇、養(yǎng)老等諸多問題，如何使現(xiàn)有事業(yè)單位隊(duì)伍能夠自覺自愿落實(shí)國(guó)家和地方的相關(guān)政策，是改革中面臨的一大問題。

4.1.2 各地事業(yè)單位分類改革推進(jìn)程度不一

雖然目前距離《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》中的5年目標(biāo)還有一年多的時(shí)間，但仍有部分省市的事業(yè)單位分類仍處于制定相關(guān)方案和指導(dǎo)意見的程度。晉渝粵浙滬五個(gè)試點(diǎn)省市的事業(yè)單位分類推進(jìn)程度明顯高于其他省份，以廣東為例，省內(nèi)佛山和深圳兩地由于改革工作開展較早，其改革進(jìn)程明顯快于其他地區(qū)。

如何使事業(yè)單位分類改革超越各試點(diǎn)省、市范圍，并在全國(guó)范圍內(nèi)保質(zhì)保量的推進(jìn)，是事業(yè)單位改革中的第二個(gè)問題。

4.1.3 公益類事業(yè)單位內(nèi)部制度改革仍需優(yōu)化

現(xiàn)行政策改革目標(biāo)完成后，我國(guó)將只存在為社會(huì)提供共用服務(wù)的公益類事業(yè)單位。針對(duì)公益類事業(yè)單位制度的改革仍處于試水狀態(tài)，現(xiàn)有政策只為改革確定了基本的方向和目標(biāo)。在人事編制、薪酬待遇、養(yǎng)老福利、法人管理制度、內(nèi)部財(cái)政制度等方面，各地陸續(xù)開展了不同程度的改革，但成效有限，尚缺乏行之有效且能夠落到實(shí)處的具體制度改革方案。

4.2 關(guān)于事業(yè)單位分類改革的幾點(diǎn)思考

4.2.1 制定切實(shí)可行的政策和制度模式

5個(gè)試點(diǎn)省市分別分布于我國(guó)中部、西部、華南和華東地區(qū)，其試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)具有一定的代表性。多角度全面分析試點(diǎn)省市包括分類劃分、制度的制定與宣傳等方面的經(jīng)驗(yàn)，并就不足和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行針對(duì)性的總結(jié)和推廣，對(duì)下一步指定切實(shí)可行的政策將有很大幫助。針對(duì)已經(jīng)或計(jì)劃進(jìn)行轉(zhuǎn)企改制的事業(yè)單位，利用優(yōu)惠政策等多種方式，保證相關(guān)人員的合理利益，促進(jìn)轉(zhuǎn)企改制工作平穩(wěn)有效開展。

4.2.2 統(tǒng)籌推進(jìn)，各方合力促進(jìn)事業(yè)單位分類改革在推進(jìn)事業(yè)單位改革方面，要多角度多方合力促進(jìn)改革進(jìn)程。其一，改革的重要參與者，包括事業(yè)單位、各級(jí)編委等事業(yè)單位管理機(jī)構(gòu)和下設(shè)事業(yè)單位的政府部門，要通過宣傳教育等多種途徑統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一改革目標(biāo)，合理促進(jìn)改革進(jìn)程加快；其二，有針對(duì)性的利用指定優(yōu)惠政策等方式，促進(jìn)各地區(qū)事業(yè)單位分類改革協(xié)調(diào)發(fā)展。

［1］鄭忠德.我國(guó)事業(yè)單位改革走向分析［J］.山東社會(huì)科學(xué)，2003（1）.

［2］范恒山.關(guān)于中國(guó)事業(yè)單位改革幾個(gè)重要問題的思考［J］.中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)報(bào)，2004（12）.

［3］左益洋，彭 勃.法人治理結(jié)構(gòu)視域下的事業(yè)單位改革［J］.中國(guó)商界，2010（8）.

［4］王瀾明.改革開放以來(lái)我國(guó)事業(yè)單位改革的歷史回顧［J］.中國(guó)行政管理，2010（6）.

［5］周曉梅.廣東省事業(yè)單位分類改革：經(jīng)驗(yàn)與思考［J］.中國(guó)行政管理，2010（10）.