論法治合肥建設的制約因素及其對策

郭守俊

摘 要：法治合肥建設工作取得了一定的成效，但依然有一些制約因素，在觀念層面，法制思維尚未形成，法律信仰尚未樹立；在法律層面，立法、執法、司法幾方面仍存在許多問題，所以，應培養全民法制意識，提高法制素養；規范政府立法行為；嚴格執法，公正司法，提高司法的公信力，以推動合肥法治建設進程。

關鍵詞：法治合肥建設；制約因素；立法；執法；司法

中圖分類號：D614 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）10-0075-03

一、法治合肥建設的成效與經驗

隨著法治進程的不斷推進，全國各省市的法治建設工作也在如火如荼的進行。合肥市作為中部大市之一，在省委省政府的引導下，認真貫徹實施憲法精神，不斷推進改革開放和社會主義現代化建設，全市民主法治進程也取得了突出成就，法治合肥建設工作取得了一定的成效。

（一）立法方面

根據合肥城市發展的需要，合肥市法制辦每年都出臺10部以上立法文件，并且嚴格遵守立法程序。在制定過程中，聽取群眾意見、專家意見、利益主體的意見。立法項目，合法性是底線。規范性文件的制定，都有前置的合法性審查程序，此外，事后備案亦是該規范性文件合法的必要條件。《合肥市市直機關公務員轉任條例》確立了公務員轉任制度，開創了此項制度之地方立法先河；《合肥市水環境保護條例》成為全國最嚴格的水環境保護條例；《合肥市科學技術進步條例》的修訂，為創新型城市的建設提供了有力保障，這些都為法治合肥建設提供了立法上的保障[1]。

（二）執法方面

依法行政、公正執法能力顯著提高。合肥市立足于打造陽光合肥，推出了一系列領全國風氣之先的改革措施，包括開門抓“三定”、開門編預算、精簡審批事項、優化審批流程、行政執法自由裁量權陽光運行等一系列領全國風氣之先的改革舉措。同時，信訪也被納入法治軌道，為公民提供了更多解決糾紛的渠道。另外，合肥市法治建設還有一些制度創新：財政預算、專家預算制度；投融資體制改革；合肥市公共資源交易條例；政府熱線整合。12345，一個號碼找政府，提高效率。

（三）法治宣傳、法律服務和法治文化建設方面

法治合肥，首先要做到有法可依。在有法可依的基礎上公民的知法懂法守法，是我們法治宣傳工作的重點。首先，法治宣傳的體制與機制得到加強，宣傳載體發生了變化，與新技術結合，如互聯網、官方微博等等，針對不同群體，開展法制宣傳，取得了良好的效果。其次，我們的法治宣傳隊伍已經建設起來，各支隊伍密切配合，從不同方面層面崗位進行法治宣傳工作。最后，我們的法治宣傳活動也日益豐富，針對不同對象開展不同活動，通過這些活動營造了一個良好的社會氛圍。合肥市前后展開了6個五年普法宣傳教育，公民的法律意識和法治觀念不斷加強。

（四）體制機制方面

“十一五”以來，主要經濟指標增速，合肥市始終位列全國省會城市前列，并且不斷努力，爭先進位，同時，在全省的經濟地位持續提升。自2012年以來，在復雜和嚴峻的宏觀經濟形勢下，全市的經濟保持了穩定、快速的發展勢頭，主要經濟指標增長率繼續走在全國省會城市前列。

我們的監督機制在不斷加強。合肥市各級人民代表大會及其常務委員會積極作為，推出了“食品安全廬州行”等一系活動，取得了顯著成效。糾紛調解機制為“法治合肥”的建設提供一個和諧的環境。糾紛調解和社會管控相結合，為控制社會不穩定因素打下了基礎。近年來，案件調解的數量不斷上升，成功率很高。

二、法治合肥建設的制約因素

（一）觀念層面

法治思維尚未形成，法律信仰尚未樹立。首先要明確一點，法治思維的形成需要很長的時間，還有很長的道路要走。領導干部、社會大眾都需要形成法治思維，只有這樣，“法治合肥”建設才有基礎和前提。但是傳統的儒家思想制約了法治思維的形成。其次，由于沒有一個法治思維活躍的社會氛圍，從而制約了公民法治思維的培養和形成。一些個案、熱點事件的解決方式，并沒有通過法律方式解決，而是通過人治的方式解決，也制約著法治思維的形成。最后，法律信仰沒有形成。法律信仰是法治合肥的基礎，法律的權威性雖然已經初步形成，但是還沒有上升到信仰的程度，必須要加以引導。遇到權利受到侵害的情形，公民的第一思維方式是“找領導”，而非尋求法律途徑。“信訪不信法”“大鬧大解決”等，都是公民缺乏法律信仰最直接的表現。因此，普法工作依然需要加強，行政司法相關部門應當予以重視，加強法制宣傳；同時也應當嚴格執法、公正司法，樹立法的權威性，培養公民的法律信仰。

（二）法律層面

法律因素的完善是推進法治合肥建設的核心。目前法治合肥建設存在的法律層面的問題，主要表現在以下幾方面：

1.立法方面。首先，立法不完善。最為突出的表現為統一的《行政程序法》的缺位。行政行為（如行政收費、行政征用、行政裁決、行政確認、行政獎勵、行政規劃）的程序和標準，沒有嚴格的程序性監管和控制，因而給某些行政執法人員尋租、濫權、腐敗等行為提供了更為廣泛的空間和余地。行政程序立法，如政府信息公開制度，僅僅是一個行政法規，要實現透明政府建設的要求，是遠遠不夠的[2]。聯系合肥市實際情況，立法方面也有很多不足。例如，打擊非法運營行為的界定標準不明確，導致諸如食品安全問題、傳銷問題、環境問題等無法很好的解決。面對此種情況，執法上存在很大的壓力，因為沒有立法的支持，很難界定他們的行為，導致這些行為很容易逃脫法律制裁；另外，對這些問題，抓現行的難度也很大。執法人員數量和能力都是有限的，不可能及時的處理所有的違法行為。因此，立法的完善是很重要的，也是基礎性的，是有法可依的必然要求。其次，行政法規泛濫，建設法治政府、法治合肥所依之法受到挑戰。縱觀合肥市的行政立法現狀，我們發現一些問題，例如，立法并未完全遵循三公原則，經常與上位法發生沖突，政府規范性文件的審查不夠徹底和規范，實際中規章和規范性文件撤銷的比較少。審查行政案件中，規范性文件與上位法之間存在很多的沖突，這也造成司法機關適用法律的一大難題[3]。

2.執法方面。嚴格執法是建設法治合肥的必然要求，也是關鍵。由于法治建設的滯后和經驗的不足，目前我市行政執法方面的問題相對突出，執法不公正不嚴格的現象嚴重。例如，合肥市交通局負責人指出，“查處2000多例違反交通法規的案件，實際處罰卻很少。這不是法律本身問題，而是執法不嚴問題”。執法方面的問題主要包括：首先，行政執法意識方面，法治觀念不強。這是造成執法不嚴不公正的思想因素。由于執法人員缺乏執法意識，法治觀念不夠強，往往會受到不當誘惑造成執法不嚴現象。另外，人情社會在合肥乃至整個中國都是一個令人頭疼的問題。查處違法行為的執法人員，往往會因為“一通電話”而撤銷處分，當事人在事發的時候第一時間不是想到自首，而是想到“找人”。這種觀念不是一朝一夕形成的，因此，法制宣傳工作和法治教育工作仍需不斷加強。其次，法制機構不健全。這是最大問題。機構設置不健全，人員配置不足，專業化不夠，邊緣化現象嚴重。客觀地講，我國行政執法機關的設置總體上比較混亂。從微觀上看，許多急需機構遲遲未能設立，而對于已經設立的機構，又存在諸如編制混亂、結構冗雜等問題，既有固定常設機構，又有臨時非常設機構，既有行政機關，又有事業單位，影響了政府對社會經濟生活管理的規范有序和便民高效。行政執法機構的設置，必須依照一定的結構和模式，并按照科學的方法和程序依法進行。行政機構的冗雜和行政職責的重疊，導致執法機關權限不清、條塊錯交、多頭管理的“九龍治水”現象。第三，行政執法責任制度尚不完善。無論監督機制怎樣健全，權力易腐的特性和人性的缺陷，總會有利欲熏心者不惜一切以身試法。行政權力的濫用，必定會損害公民、法人和其他社會組織的正當權益。盡管近年來行政問責機制方面取得了較大進展，但其更傾向于事后監督和救濟，為了確保執法必嚴，必須有違法必糾的懲治手段和建立完善的行政責任制度來保障。

3.司法方面。總體來說，我國司法制度恢復的三十多年以來，各級法院為追求司法公正和實現司法正義，付出了很多努力，盡管間或出現過這樣或那樣的問題，但應當肯定一點，司法公正依然是我國司法的主基調；而且多數情況下，個案公正是能夠為人民群眾所切實感受到的。然而，無可避免的是，三十年來，違反司法公正、司法正義的活動，違公平正義的現象，仍時有發生，甚至在某些地區或某些時期，還具有一定的普適性[4]。結合合肥市司法現狀，集中體現于這樣幾方面：首先，服務大局與公正司法的平衡問題。合肥市中院副院長孟東升指出，審理行政案件時，審查出具體行政行為存在瑕疵，但是，有些案件涉及面太廣，例如拆遷案件，涉及公共利益，法院從大局考慮，為了維護政府的權威，從而作出維持具體行政行為的判決。這種大局思想，固然有其正當考量，但是，如何把握好這個平衡度的問題，是法院司法過程中的一大難題，也是司法不公正現象產生的一個原因。其次，服務為民與政府干預的平衡問題。在實踐中，法院對行政訴訟案件的審理，由于受到政府相關人員的干預，實際判決政府敗訴的較少。對于行政案件，最高法院的指示是加強協調，動員當事人撤訴。不能協調的，法院有傾向性，即傾向于維持行政機關的決定，維護行政機關的權威。但是，司法機關最終的宗旨在于定紛止政，維護公民權益。那么服務于民和政府干預的平衡又該怎么把握？這也是司法領域的一大難題。第三，法律沖突問題。行政訴訟的審理，通常都會涉及大量的政府規章和規范性文件。地方政府規章與上位法沖突的時候，困惑在于：如果置地方性規章不顧，某些影響較大的案件，可能政府敗訴。應當在源頭上制止這種情況的發生，即規范政府規章和規范性文件的規定，要與上位法相一致。第四，司法公信力問題。公民缺乏司法公信力，不相信尋求司法途徑，而是選擇信訪等途徑維護自身權利。因此，建立司法公信力是急需解決的問題。由于司法成本太高，過程太復雜，一旦走向司法程序，過程漫長，達不到期望值。例如，醫患糾紛問題，為什么問題解決不了。此外，同案不同判的現象是對司法公信力缺失的另一個重要原因。

三、推進和完善法治合肥建設的對策

（一）培養全民法治意識，提高法治素養

這一點在“法治合肥”建設中非常重要。合肥市作為安徽省會城市，公民的法治思維和法律信仰要持續提升。具體可以通過以下方式：（1）加強領導干部的引導作用。領導干部能否以法律的精神和方式處理問題，有很大的榜樣和引導作用。執法者的法治理念和法律培訓在“法治合肥”建設中也有很重要的作用。（2）加大法治宣傳力度。法治宣傳在“法治合肥”建設起到一個基礎性的作用，需要進一步加強，對法治思維的形成，法律信仰的建設具有重要作用。

（二）規范政府立法行為

政府制定規章和規范性文件的制定，應當要遵循三公原則，以避免沖突。立法并非越多越好，過多的規范，會導致執法和司法的適用法律的困惑，尤其是不同位階法規沖突之時，有可能導致執法和司法的不公。因此，為了避免法律沖突，地方政府應謹慎制定規范性文件，嚴格遵循法律保留、法律優先原則。

（三）嚴格執法，在執法中改革創新

執法者應當將公正透明作為執法理念。整個案件處理過程要透明，處理手段和結果要合法合理。

（四）公正司法，提高司法的公信力

這本身就是“法治合肥”建設的要求。當前司法公正的成本很高。例如在醫患糾紛中我們希望患者能夠通過司法途徑解決，但是效果不明顯。群眾很少通過司法途徑來解決。如果在司法程序上簡便易行，將會得到很大的改善。

（五）加強法治社會建立

從人情社會走向法治社會，根本特質是儒家文化主導的人情社會，向市場經濟要求法治社會作轉變；從身份主導的社會，走向契約主導的社會。

法治合肥建設，應當立足現實，注重實效，做到4個突出：

第一，突出黨委政府高度重視法治合肥建設。法治是戰略性問題。政策的引導和黨委的重視，是法治建設的政治保障。

第二，突出社會法治環境建設，法治素養問題。信訪不信法，是什么原因造成的？大鬧大解決，主要原因是誰導致的。明確這些問題的根源，積極應對，努力創造科學立法、嚴格執法、公正司法、遵紀守法的大環境。

第三，突出法治體系的建設。法治建設進程過快，出現了立法不完善、執法不到位、違法不追究、司法不公正等一系列問題。我們需要一個完善的法治體系，保障法治合肥科學、有序地建設。

第四，突出療效，保證質量。法治合肥建設，并不只是口號，它是我們合肥未來發展的目標和旗幟，我們所作的建議和措施，必須能在實踐中適應合肥法治的發展，具有實效性，能切實推動合肥法治建設進程。

參考文獻：

〔1〕吳存榮.弘揚憲法精神 建設法治合肥.中安在線，安徽新聞，2012-12-13.

〔2〕姜明安.依法行政須“對癥下藥”[J].人民論壇，2011，（29）：10-13.

〔3〕馮英，李一凡.論依法行政所依之“法”面臨的挑戰及路徑選擇[J].首都師范大學學報（社會科學版），2012，（5）：128-131.

〔4〕顧培東.當前我國司法公正問題的認識與思考（上）[N].人民法院報，2013-4-17（005）.

（責任編輯 王文江）