轉型發展時期我國城市交通的發展戰略——以寧波市為例

曹 莎，張志哲，葉道均

（深圳市城市交通規劃設計研究中心有限公司，廣東 深圳 518021）

1 研究背景

改革開放以來，我國社會經濟始終處于高速發展狀態。隨著國家“十二五”規劃的出臺，原有依靠低水平分散發展、高強度要素投入的發展模式將難以為繼，轉型發展期將會成為我國城市必經的發展階段，如何實現轉型升級也將成為在未來相當長的時間內我國眾多城市發展亟待解決的重要課題。

交通作為社會經濟的重要組成部分，受到城市社會、政治、經濟發展的直接影響。在城市轉型發展的大背景下，原有的交通系統不僅面臨著區域發展環境、城市社會經濟空間布局和發展方式等外部因素的重大變革，交通系統內部交通出行需求特征復雜化、交通設施的多樣化也將更加明顯。作為城市交通發展綱領性文件的城市交通發展戰略規劃需要積極應對城市轉型發展的策略，不斷適應城市轉型所經歷的復雜過程，主動引導城市可持續發展。

2 轉型期城市發展的主要特征

為正確認識轉型發展對城市交通系統提出的新要求，有必要對轉型發展期城市發展的整體特征進行剖析。

2.1 城市發展的外部環境發生戰略性變化

國外城市的發展經驗表明，在轉型發展過程中，過去單一中心的大都市區將向著集群、網狀大都市連綿帶及都市圈方向發展。近年，陸續建立的各大主體功能區，表明了我國新時期城市化正在邁入上述階段。在此背景下，隨著社會資源要素在更大區域范圍內的重新配置，以及原有行政壁壘的逐漸打破，各城市之間的競爭正在轉變為以協調型競爭為主要目的，以推動區域經濟一體化為主要方式的新形態的競爭。同時，區域間的合作隨著科技進步與創新和信息技術的發展等生產要素內涵的不斷擴展，越來越依靠區域交通系統的高時效性和高穩定性。因此，轉型期城市的發展必須借助高效、穩定的對外交通系統的構建，積極參與區域合作，發揮比較優勢，將區位優勢持續轉化為城市自身發展優勢，從而在新時期的區域競合過程中立于不敗之地，如圖1所示。

圖1 都市圈的主要發展階段

2.2 城市發展的空間格局發生戰略性變化

未來我國的城市化發展將進入質量提升階段，原有的以分散化、小而全為主要特征的低水平產業發展不僅難以適應規模化、集群化產業發展要求，也無法持續推動新時期的城市化進程。在此情況下，必須通過不斷完善城市整體功能，提升中心城區集聚力和輻射力，破除城鄉二元結構，提升中心城區服務功能，促使城市發展空間從中心城區為主向城鄉統籌轉變，從而形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。同時，科學發展觀也要求將城鄉統籌納入城市總體規劃，整體協調城鎮和鄉村在城市范圍內的區域集中及產業集聚發展，以差異化的社會分工促進城鄉優勢互補，共同發展。

2.3 城市發展的方式和模式發生戰略性變化

在轉型發展階段，盡快轉變經濟增長方式，促進城市發展方式從外延式擴張向內涵式發展的轉變。因此，要求城市發展從規模、質量、效益等各方面向內涵式發展模式轉型，積極探索實踐低能耗、低排放、低污染的低碳經濟發展模式，努力建設資源節約、環境友好型社會。在上述發展要求下，未來城市發展將呈現三個主要的變化：一是城市居民公共服務需求將日益多樣化和多層次。提高城市居民的幸福感，保障民生幸福將成為城市發展的重要目標。二是城市文化底蘊、品牌認知等軟實力將成為城市競爭力的重要組成部分。打造和諧的生態人文氛圍及深厚的歷史文化底蘊，鍛造鮮明城市意象，才能在日趨激烈的全球化城市競爭中保持核心競爭力。三是必須不斷提升城市基礎設施整體運行效率，實現少投入、多產出，從粗放式逐步走向集約式。

3 轉型期城市交通發展策略

3.1 以區域交通系統一體化為視角

交通運輸是區域整體協調發展的核心動力之一，以區域交通一體化為基礎，借助高效、穩定的交通運輸網絡實現商品及信息的快速流通，才能協調城市在區域內的分工合作。因此，城市交通發展戰略規劃中，要始終與區域交通網絡的整體發展保持緊密銜接，最大限度地發揮城市在廣域空間內的交通區位優勢，在接受區域中心城市輻射的同時，發揮對其他城市的輻射作用。

該策略在交通戰略規劃中主要體現在城市對外交通系統規劃。在對外交通系統規劃中，需要從城市在區域社會經濟中的扮演角色、在區域空間結構中的區位特征以及在區域產業鏈中所處的位置入手，深入分析城市的主要功能定位。以此為基礎，提出對外交通系統應具備的功能。結合現狀對外交通系統在布局、規模和功能等方面存在的問題，提出發展目標和策略。一般來講，通過城市對外交通系統的建設，構筑城市與區域中心城市之間以及城市與主要經濟腹地之間的高效、便捷的交通通道，才能匯集區域人流、物流、信息流，真正實現城市區域地位的有效提升。

3.2 以城鄉統籌發展為前提

我國現行的條塊分割行政管理體制造成不同地區交通基礎設施及服務水平差異較大，鄉村交通系統發展整體落后，形成明顯的城鄉二元結構。在城市市域范圍內，提升交通系統可達性，縮短中心城區與其他地區時空距離，進而引導各種生產要素、生活要素的流動，并直接表現在土地利用和空間形態上，引起土地價格、區位、空間分布等特征的變化，促使市域空間結構發生改變。

該策略在交通戰略規劃中主要體現在市域交通發展規劃。市域交通發展規劃需綜合考慮城市與鄉村在社會經濟發展中的分工與協作，根據城鄉交通運輸需求，結合未來市域空間結構和產業布局形態，制定市域干線交通設施規劃方案，以市域公交系統引導市域空間布局的演進，以市域干線道路系統支撐市域產業布局的調整。同時，打破城鄉區域界限和部門管理限制，積極推動農村客運模式改造，統一規劃城鄉公共交通系統的線網、場站、財政補貼等，以完善的公共交通系統促進城鄉共同發展。

3.3 以綠色低碳為目標，以交通集約化為落腳點

轉型期集約化的城市發展要求城市交通系統的低碳化和綠色化。同時，在這一時期城市居民對改善生產生活環境有著更高的要求。因此，引導居民客運交通出行和貨運交通向集約化方向發展，最終建立資源節約、環境友好的交通系統，是轉型期城市交通系統發展的重要任務。

該策略貫穿城市交通系統規劃各個部分，主要包括城市交通發展目標的制定、交通發展模式的選擇以及軌道、公交、停車、慢行等各交通系統規劃方案的制定。為確保交通綠色低碳化發展目標的實現，應以城市自身發展歷史、發展階段、經濟水平和空間形態特征為基礎，選擇適合城市未來發展的交通模式，并以此為核心，建立一體化的綜合交通系統。

4 寧波城市綜合交通發展戰略規劃

隨著《長江三角洲地區區域規劃》、《浙江海洋經濟發展示范區規劃》等規劃的相繼出臺以及《寧波市城市總體規劃修改》的編制，寧波所在地區的區域化、城市化和機動化條件急劇變化，寧波城市交通系統發展面臨重大方向性戰略抉擇。轉型發展已經成為未來寧波城市發展的戰略性選擇，而如何通過交通系統的構建，引領城市轉型發展，是寧波城市綜合交通發展戰略規劃主要解決的課題。

4.1 現狀問題

（1）區域樞紐初步建立，但仍難以適應多層次區域競合的發展要求。雖然近年寧波港口、航空、鐵路和高速公路系統發展取得了令人矚目的成就，但仍難以適應多層次區域合作的發展要求。主要表現在：港口對城市發展貢獻降低，港城矛盾日漸突出；空港自身服務能力不強，缺乏比較競爭優勢；鐵路網絡布局尚未完善，尚未進入以上海為核心的高鐵系統；疏港高速公路系統未形成，主要方向通行能力不足。從總體上看，寧波現階段對外交通系統難以支撐寧波區域中心城市的區域功能定位。

（2）市域交通設施不斷完善，但仍難以適應寧波市全域都市化的發展要求。由于受到長期以來“弱市強縣”發展模式的限制，寧波市域范圍內各主體分散發展的問題突出，相應市域客運交通系統難以引導市域空間的擴展，市域公路系統無法支撐市域產業布局調整。同時，城鄉客運現狀基本為公路長途運輸模式，明顯滯后于城鄉一體化客運交通發展態勢。此外，2003—2009年三江片年均人口增長速度達到9.07%，同期市六區和市域人口增長速度僅為1.17%和0.66%，，核心區的人口增速明顯快于市六區其他地區，表明寧波核心城區集聚效應不斷增強，核心區的交通系統面臨壓力持續增大，如圖2所示。

圖2 2003—2009年三江片、市六區和市域人口增速對比圖

（3）城市交通系統發展迅猛，但交通發展模式日趨惡化，難以適應一體化發展要求。隨著居民收入水平的快速提高，寧波市已經進入了小汽車擁有量快速增長期。2010年寧波市六區小汽車擁有量達43.65萬輛，2005—2010年小汽車年均增速達22%。但與之相對應的是，居民出行中的小汽車分擔比例由2002年的5.1%銳增至2010年的17.9%，同期，公交分擔率由2002年的15.6%下降至2010年的13.3%，以個體交通方式為主導的交通模式導致交通系統整體供需失衡，如圖3所示。此外，道路設施發展整體不夠均衡，公交行業發展模式存在問題，政府在公交系統中職責不清，停車供需矛盾突出，無法發揮對交通出行方式的引導作用等問題制約了寧波城市交通服務水平的提高。

圖3 近年寧波車輛增長及現狀交通方式結構

4.2 目標與策略

根據《寧波2030城市發展戰略》，寧波市城市定位為：亞太重要門戶、山海宜居名城。根據上述城市功能定位，未來寧波城市發展將在三個方面尋求突破：一是作為長三角南翼區域中心城市，需要通過對外交通系統的構筑，強化樞紐功能，謀求中心城市與樞紐功能的統一；二是適應“全域都市化”要求，通過市域交通系統的構建，引導和支撐城市空間的演進以及產業布局的調整；三是通過建立低碳、綠色城市交通系統，推動和諧社會的發展。根據上述分析，結合現狀交通系統存在的問題，確定“轉型升級”是寧波未來交通發展的核心：

（1）轉型升級對外交通系統，謀求樞紐和中心城市功能的統一；

（2）轉型升級市域交通系統，謀求市域社會經濟的集聚化發展；

（3）轉型升級城市交通系統，謀求城市交通的低碳化、綠色化。

由此，提出未來寧波城市交通發展目標：亞太重要交通樞紐城市、國際水平的公交都市，并提出開放、暢達、綠色和公平等方面的具體指標。

4.3 發展戰略

為實現上述交通戰略目標，寧波市必須實施“樞紐強市、交通引導、需求調控、公交優先、交通一體”五大交通發展戰略，如圖4所示。

（1）樞紐強市戰略

近年來，寧波的中心城市地位逐步下降，這是寧波市城市發展面臨的重要問題之一，交通樞紐地位的提升是推動寧波中心城市地位提升的重要引擎。同時，寧波作為長三角南翼地區與上海最為接近的城市，具有得天獨厚的區位優勢，是上海與長三角南翼廣大地區之間的天然門戶。此外，寧波擁有海、陸、空、鐵多方式、立體化對外交通資源，為寧波提升交通樞紐地位提供了重要的前提條件。

圖4 未來寧波對外交通系統框架布局

在海港發展戰略方面，以提高海港綜合效益為根本目標，重新審視港口發展策略，在強化港口對浙西南主要經濟腹地輻射能力的基礎上，合理發展港口規模，協調港城關系。在鐵路系統發展戰略方面，以區域鐵路系統構建為強力抓手，通過建立寧波與周邊上海、杭州、溫州、金華等城市群核心城市鐵路間的聯系，鞏固和強化寧波區域樞紐優勢。在空港發展戰略方面，面對區域內上海、杭州、溫州機場的激烈競爭，需進一步完善寧波機場集疏運系統，并借助寧波港口貨運發展的優勢，錯位發展航空貨運，謀求寧波機場成為區域樞紐機場。

（2）交通引導戰略

根據未來市域社會經濟和交通系統發展要求，構筑市域軌道和市域干線道路系統，以市域軌道系統引導市域空間布局的演進，以市域干線道路系統支撐市域產業布局的調整，如圖5所示。同時，改革現有城鄉二元化交通系統，推動城鄉客運一體化進程。此外，以軌道交通建設建設為契機，制定不同類型地區TOD發展指引，調整優化軌道沿線的城市規劃和交通規劃，促進片區土地利用與交通的緊密耦合，實現交通與土地的一體化發展，如圖6所示。

（3）需求調控戰略

圖5 未來寧波市域軌道系統和市域干線道路系統框架布局

圖6 寧波市六區TOD差異化分區示意圖

據預測，2030年寧波中心城區機動車使用量增長幅度為471%～519%，而同期道路供應水平增長僅為178%～196%，未來寧波市六區機動車使用量自然增長水平明顯快于道路供應水平，如圖7所示，若不采取應對措施，將導致寧波交通系統供需的整體失衡。同時，寧波目前開展的軌道交通建設，以及公交為主體地位的確立，需要進一步調控小汽車的使用規模。此外，根據國內外經驗，汽車快速增長期往往是開展交通需求調控的最佳時期。因此，需求調控政策是未來寧波城市交通系統發展的戰略核心。就具體實施措施而言，包括車輛擁有調控和車輛使用調控兩個方面，具體涵蓋車輛牌照擁有控制、提高停車收費標準、擁擠收費等措施。上述措施的實施，應根據交通系統運行形勢的發展變化以及公眾接收程度等因素，統籌安排。

圖7 未來市六區小汽車擁有量預測

（4）公交優先戰略

為實現寧波打造山海宜居名城的目標，必須建立綠色、低碳的交通發展模式。同時，交通需求調控戰略的實施也要求提供高水平的公交系統。在公交優先戰略方面，主要包括建設政策優先、投資優先完善公交（大運量軌道、中運量和常規公交）網絡、改革公交行業模式、強化公交基礎設施建設、推動“公交+慢行”交通發展模式等工作。公交系統中合理的的政府和企業職責如表1所示。

表1 公交系統中合理的的政府和企業職責

表1 （續）

（5）交通一體戰略

長期以來，寧波受到“省管縣”和市、區兩級財政體制的限制，交通系統在規劃、建設等方面均存在分散化、多元化弊端，必須通過交通一體化戰略，打破分散化發展局面，保障全市交通系統的一體化。交通一體戰略包括交通投資一體化、交通規劃一體化、交通建設一體化和交通管理一體化四個方面。交通投資一體化方面，主要突出公交在交通投資結構中的地位，同時通過建立投資管理協調機構和體制解決交通投資主體多元化問題。在交通規劃方面，強調空間規劃由規劃部門負責，行業發展規劃則由行業主管部門負責。在交通建設方面，需以軌道交通為核心，優化沿線路網和公交系統。在交通管理方面，通過統一管理體制、建立統一信息系統等方式，建立一體化、高效交通管理系統，如圖8所示。

5 結語

每個城市所處的區位條件、城市化進程以及城市發展階段存在不同，相應交通發展戰略的制定也應該存在差異。在轉型發展階段，中心城市所面臨的各種社會發展矛盾最為突出，城市交通發展戰略往往有其共性。就區域中心城市而言，這類城市往往希望通過對外交通系統的構建，強化其樞紐地位，從而謀求城市中心功能與樞紐功能的統一。在市域社會經濟發展方面，中心城市為在資源緊約束條件下獲得更高的社會經濟效益，通過市域骨干交通系統的構建，推動市域空間結構和產業布局的集聚化、規模化發展是必然戰略選擇。同時，區域中心城市社會經濟發展迅猛，內部交通模式一般也面臨著小汽車分擔率快速提高、公交分擔率停滯不前的困境。因此，優化城市交通結構是中心城市內部交通系統最核心的問題。

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