上海市郊野公園政策分析與規劃建設初探

陶思遠

摘 要：鑒于資源緊束與生態侵蝕的壓力，上海市期望通過郊野公園的規劃編制與建設達到維護城市土地利用結構，保護生態環境，滿足市民游憩需求等目的。經廣泛查閱國內外文獻，結合上海市頒布的相關政策與近期5個試點郊野公園的發展現狀，分析規劃、建設期間面對的主要矛盾，立足生態文明、農業生產、休閑旅游、服務公平性等方面展望郊野公園的健康發展，以實現其對城市郊野區域發展的積極作用。

關鍵詞：郊野公園；上海；政策；規劃

中圖分類號：F590 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）27-0250-03

引言

上海作為國際大都市，正處于加快推進“四個中心”建設的關鍵時期，在經濟發展取得巨大成就的同時，也面臨著資源緊束和生態侵蝕的壓力。

在用地總量上，全市現狀建設用地已接近《上海市土地利用總體規劃》2020年的規劃目標，若按照以往的新增建設用地增長速度，將提前突破建設用地“天花板”；從土地利用大結構看，城鄉建設用地占比已接近全市土地總面積的45%；從建設用地內部的小結構看，上海工業用地規模占比較高[1]。另一方面，新編制的《上海綠地系統實施遠期方案》要求，直至2020年，上海綠地面積從10萬hm2增加到28萬hm2，目前在中心城區內大量、大規模地增加綠地難度很大，城市綠化與土地之間的矛盾十分突出。從上海居民生活品質來看，城市化進程中人口的急速膨脹，帶來了社會人群對生存環境條件、文化精神的強烈要求，休閑時代的到來給上海旅游業帶來了前所未有的發展機遇；根據今年調整后的最新法定假日放假辦法，市民長途旅游的選擇意愿有所下降，受到“周末游”、“家庭游”等近距離出行活動規律的影響，市郊空間層次的游憩活動比例正大大增加[2]。

在上述背景下，需尋求有效手段來維護城市土地利用結構，增加城市綠地空間，并滿足上海市居民日益增長的游憩需求，因此，2013年上海市開創性地提出“郊野單元規劃”概念，在國內首先編制了《上海郊野公園總體規劃》，共規劃了21個郊野公園，面積400km2，其中5個公園總規劃擬在“十二五”末基本建成。上海市郊野公園已成為滿足市民游憩需求、保障城市發展生態需求的一項重要公共政策。

一、國內外郊野公園研究綜述

“郊野公園”的概念最早由英國提出，旨在滿足游人休閑渴望，以緩解國家公園的旅游壓力，因此，當時郊野公園的定義僅強調寧靜的鄉村環境、最少的人工設施和機動車的可達等[3～5]。內地郊野公園的概念和模式主要來自香港，目前，國內對郊野公園尚無權威公認的確切定義，根據學術界叢艷國（2005）、林楚燕（2006）、高玉平（2007）等人的研究[6～8]，結合上海市郊野公園的特殊意義與相關政策，本文將上海市郊野公園定義概括為：位于城市中心以外近郊或遠郊，具有較好的可達性，有良好的自然景觀、郊野植被及田園風貌，并以休閑娛樂、滿足市民活動需求為目的的大型游憩空間。郊野單元規劃則是根據所在街鎮國民經濟和社會發展要求，對集中建設區外郊野地區的用地規模和結構布局、生態建設和環境保護等所作的一定期限內的綜合部署和具體安排[9]。

國外對郊野公園研究的文獻數量不多，且多為郊野公園選址或土壤方面的研究。布朗斯頓研究了郊野公園在自然保護和滿足游憩者需求方面的積極推動作用，并探討了如何防止現存的美麗景觀惡化的問題[10]。蘭伯特總結了郊野公園在英國的發展歷史概況，認為經過興起、發展、衰敗后，郊野公園如今處于復興階段[11]。吉姆（C.Y.Jim）對香港郊野公園做了大量研究，他說明了香港郊野公園的緣起，并將公園分為高密度游憩區、低密度游憩區與保護區三類，并討論了公園建設帶來的各種問題及對長期管理方面的建議，吉姆還分析了香港郊野公園游憩模式的轉變，認為游憩活動選址的創新設計與建設能增加公園的環境容量[12～14]。

從中國知網搜索以“郊野公園”為篇名，結果有306條，為主題的有836條，為關鍵詞的有1 129條。可見國內對郊野公園的研究之多。屠玉麟（1994）最早引進香港郊野公園的概念，介紹了香港郊野公園及其自然環境的管理與保護，總結出法治、環境教育和全民參與三個方面的經驗[15]。李信仕（2011）等比較了香港與深圳兩地郊野公園的選址、規模、景觀、管理等方面的共性與差異性[16]。張驍鳴（2004）介紹了香港郊野公園的發展概況，指出其日常管理主要有管理科與護理科兩個機構完成[17]。羅秋萍（2007）分析了香港郊野公園法律、生態、康樂、教育、景觀方面的特點，并從生態效益、社會效益、經濟效益三個方面評價公園的發展績效[18]。高玉平（2007）在分析郊野公園特點的基礎上，初步探討了郊野公園的建設目標、功能定位以及規劃設計技術要點，期望對郊野公園的建設和研究起到一定作用[19]。張婷（2009）等探討了中國城郊森林型、生態林型、環城游憩帶型、鄉村田園型四種郊野公園模式的建設對策[20]。劉曉惠（2009）從開放空間和公共資源保護的角度探討了郊野公園的土地獲得模式，提出郊野公園選址與規劃策略方面的建議，認為應協調好國家、集體和個體三方的利益關系，以充分發揮郊野公園連接城市與郊區一體化發展的作用[21]。尚鳳忠（2009）以游憩者需求為切入點，明確了郊野公園的開發條件，并在此基礎上提出了構建郊野公園開發體系的六個要素，包括以人為本的開發理念，規劃先行的開發原則，完善的法律體系和管理體制的制度保障，多樣性和個性化的開發形態，人性化的服務觀念，以及多元化的開發模式[22]。

二、上海市郊野公園相關政策分析

依據前文所述郊野公園的特征，結合《上海郊野公園總體規劃》的建設情況，現今上海市共可篩選出13個郊野公園。其中，8個為現狀大型郊野公園，包括東平森林公園、東灘濕地公園、濱江森林公園、共青森林公園、顧村公園、佘山森林公園、濱海森林公園、海灣森林公園；5個為上海市近期計劃于2015年初步建成一期規劃范圍并開園的郊野公園，包括青西郊野公園、松南郊野公園、浦江郊野公園、長興島郊野公園、嘉北郊野公園。另外，尚有16座郊野公園最為遠期計劃建設，已完成初步選址，將根據近期5個試點郊野公園的規劃與實施情況確定進一步方案。endprint

針對郊野公園的特殊性與新興性，上海市制定了一系列政策指導郊野公園的規劃與建設，如《郊野單元規劃編制審批和管理若干意見（試行）》（滬規土資綜[2013]406號）、《郊野單元（含郊野公園）實施推進政策要點（一）》（滬規土資綜[2013]416號）和《郊野單元規劃編制導則》，以及在此基礎上制定的《上海市郊野公園建設的若干指導意見》。

政策指出，郊野公園建設不同于城市公園，要多自然、少人工，應避免大拆大建和對現狀地類進行大的調整，切實做到建設用地減量化，耕地面積有增加。為有序建設實施公園內各類項目，規劃方案主要包括農用地整治、建設用地整治、專項規劃整合三大部分。

農用地整治通過對田、水、路、林等農用地和未利用地開展綜合整理，增加有效耕地面積，提高耕地質量，優化農用地布局，提升農用地在生產、生態等方面的綜合功能。建設用地整治旨在實施減量化工作，原則上將規劃范圍內的低效工業用地全部搬遷，并在充分尊重農民意愿、保護本土自然和歷史文化風貌的前提下，對布局零散、整體面貌差的宅基地實施搬遷；減量化工作主要通過城鄉建設用地增減掛鉤項目和土地整理復墾項目完成，實施后可獲得減量化建設用地面積1/3以內的獎勵空間（類集建區），類集建區建設以滿足公園安全和配套的基本服務功能為主，可適當安排與公園相融的功能。按需編制的相關專項規劃應遵循集約節約用地原則，結合公園特點和實際情況，因地制宜地引入“低碳生態”理念，示范性運用節能、節水、節地的技術和模式，并使相關建設與公園整體風貌和景觀特色協調、統一。

三、郊野公園發展概況

上海市是中國超大型都市的先鋒代表，創新性地探索郊野公園規劃具有重要意義。國際經驗顯示，以生態保育、自然保護、休閑游樂、健身康體為主導功能的郊野公園，是提升城市生態和游憩功能的重要載體，近年來已日益成為滿足市民活動需求、優化大都市空間結構的重要資源。

（一）郊野公園建設現狀與意義

目前，上海市對郊野公園的初步選址優先選擇毗鄰新城和大型居住社區、交通條件較好的地區，聚焦自然資源較好、對生態功能有重要影響且具有一定規模的地區。

郊野公園的建設對上海市的生態環境、耕地保護、休閑旅游以及城鄉統籌發展益處良多。首先，郊野公園對低效工業用地與零星宅基地實施減量化，并充分挖掘基地現狀特色，保持濕地林網、河湖水系、自然村落的自然肌理，一方面減少了企業對周邊環境的污染，宅基地內居住人口對環境的污染，另一方面形成了較大面積、成片的呈自然或近自然狀態的綠色景觀，修復原生態基底，保護綠地、生物與地下水資源，改善城市大氣環境與小氣候，為城市的擴張提供自然屏障。其次，土地整治作為規劃建設的實施平臺，是對郊野地區“田、水、路、林、村”等基本要素的統籌安排，完成新增耕地面積任務，建設形成集中連片的高標準基本農田，在推進公園建設的同時，提高農業生產水平，并以開展休閑、觀光農業等方法，為農民的就業提供途徑。其三，郊野公園與其他所有公園一樣具有景觀價值與旅游價值，并因其保留了傳統村莊風貌及當地人文、農業特色，郊野公園充滿野趣，對上海這類大都市的居民具有獨特的吸引力，各公園結合自身自然、人文特點，形成自然科普徑、人文游覽徑、水上休閑徑、森林徒步徑、濱江漫步徑、田園體驗徑等多元化的景觀游憩組織線路，滿足市民多樣的游憩與活動需求。其四，對村集體而言，通過實施郊野公園規劃，落實低效高耗工業企業及農民宅基地搬遷工作，改善農民生產、生活環境，并通過建立“造血機制”，提高村集體及農民收益。

（二）郊野公園建設面臨的主要矛盾

近期試點的五座郊野公園正在緊密地建設中，一些在規劃設計中可能忽視的問題也在實施過程中陸續反映出來，值得設計者與實施者的關注。其一，由于自然條件和城市化程度的不同，并不是所有的街鎮都適合郊野公園規劃中的所有規劃內容，例如一些街鎮的城鎮生活區非常大，擁有許多工業園區，因而其郊野區域非常有限，或是有一定的郊野區域，但并不適合發展農業、林業，使得郊野公園的建設受到阻礙。其二，為將郊野公園建設成為體現郊野特色又保障生態環境的區域空間，低效高耗的工業企業與零星宅基地減量化工作是重中之重，為充分尊重農民意愿、保障工人權益，需要投入大量的財力人力實施減量化工作，而作為正式開建郊野公園的前期工作，實施過程中的補償、安置等問題可能會延緩郊野公園的建設進度。其三，郊野公園的建設可能帶來營地的過度使用、垃圾、植被破壞等問題，未來游客的增多也可能導致景觀的退化，這些都需要全面的長期管理加以解決。

四、郊野公園未來展望

郊野公園作為上海落實“生態文明”理念的重大民生項目，未來的建設應將重點放在低效建設用地減量、農業生產、休閑旅游與生態保護上，總的建設宗旨與基本要求保持不變，但規劃內容和形式可以創新和提高。考慮到上海市既是中國人口最多的城市之一，市區總人口世界第一，又是世界上最大的城市之一，郊野公園的服務范圍要擴散至整個上海市仍有相當大的難度，不僅在數量上應有所增加，還應逐步加大服務半徑。市規劃和國土資源管理局已初步確定在近期建設五個試點郊野公園后，遠期還將規劃建設16座或更多的郊野公園，有助于服務空缺區域對郊野公園可達性的改善，以供市民游憩娛樂之需。另一方面，上海市未來應嘗試微調人口政策，適當均衡人口分布、調整人口結構，從而減少部分土地過重的負荷，進一步從公平性角度確保市民的郊野活動空間。隨著未來土地制度的改革、上海市新型城鎮化與美麗鄉村理念的推進，郊野公園規劃與建設可能面臨的挑戰還有很多，如何通過選址保證郊野公園公共服務的公平性，如何做到生態保護與旅游開發并舉，如何在開園后開展游憩活動等，都需要進一步的研究與實踐。

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[責任編輯 王曉燕]endprint