中國農村金融改革特征及趨勢審視

金運+韓喜平

摘 要：新世紀以來，農村金融大刀闊斧的改革極大地扭轉了舊體制和舊框架下的頹廢態勢，并呈現出新的改革特征和趨勢。集中表現為：改革范式上，機構范式與功能范式包容共生；改革路徑上，存量改革與增量發展協同發展；改革目標上，改善和優化農村金融生態環境；改革新坐標上，大力發展農村民生金融；改革效果上，從低水平均衡向高水平均衡演進。基于此，對今后深化農村金融改革的突破點及趨勢作出了科學研判。從經驗價值上看，全面、客觀、科學地把握和利用農村金融改革的特征和發展趨勢，對于審時度勢地深化農村金融改革具有重大的現實意義。

關鍵詞：農村金融改革；功能范式；存量改革；民生金融；金融生態

作者簡介：金運，男，吉林大學馬克思主義學院博士研究生，從事社會主義市場經濟理論研究；韓喜平，男，吉林大學馬克思主義學院院長、教授、博士生導師，吉林大學農村發展研究中心主任，吉林大學中國特色社會主義理論研究中心常務副主任，從事社會主義市場經濟理論研究。

基金項目：國家社會科學基金重大項目“中國特色社會主義民生制度建設研究”，項目編號：12&ZD057

中圖分類號：F830.9 文獻標識碼：A 文章編號：1000-7504（2014）06-0054-08

農村金融是加快城鄉一體化發展，促進社會主義新農村建設的活水源和潤滑劑，充分而有效的金融供給無疑為農業的發展和農村城鎮化建設注入一針強心劑。近年來，為適應轉型期農村發展的需要，中央加大了農村金融改革力度并取得了實質性的成果。然而，需要指出的是，在反復改革和洗牌過程中，農村金融高頻率的調整和整頓正在逐漸顛覆既有的改革模式和道路，并呈現出反映當前金融發展訴求的新觀念、新范式、新路徑、新方向、新目標、新坐標等新內容。基于此，本文全面審視、梳理和總結了新世紀以來農村金融改革的新特征和新趨勢。這對于正確貫徹黨的十八屆三中全會精神，全面深化農村金融改革具有重大的指導價值和現實意義。

一、改革范式：機構范式與功能范式包容共生

金融機構觀（Institutional paradigm）遵循結構—功能—績效的分析思路，其運行的機理是將現有的金融機構與金融體系看作是既定的，農村金融功能的發揮是在現有的農村金融框架下運行的。從中國農村金融制度變遷的軌跡可以看出，在增量金融發展以前，中國農村金融的歷次改革，農村金融體系的構建和調整，都是在金融機構觀范式指導下沿著機構路徑進行調整和改進的，都是在圍繞著組織機構的穩定性進行改革并表現出較強的路徑依賴。這一范式呈現兩大典型特征：第一，農村金融改革遵循政府主導的“自上而下”的改革模式，集中體現在機構建設、信貸補貼和金融監管等方面，著眼于金融機構的效率和盈利性，是一種改革成本低廉的強制性制度變遷行為；第二，農村金融改革偏好于金融機構的存在形態和金融體系的具體形式，側重于金融機構的內部調整和優化，強調農村金融體系構建。從實踐效果看，金融機構觀指導下的農村金融改革并沒有根本上解決農村金融服務短板問題，而且在某種程度上抑制了農村的發展，并帶來了嚴重的負面效應。首先，就金融機構觀范式本身而言，先天具有不穩定性的特征和缺陷，當農村金融系統外界環境發生異變時，金融機構的應激機制反應遲鈍，業務運行變得無序和混亂；其次，農村金融機構的功能安排忽視了信貸需求的層次性、結構性和規模性等特點，或處于功能缺位狀態，或處于功能過度供給和消費狀態，農戶的信貸需求不能得到有效的滿足，嚴重影響了農村金融資源的配置效率；最后，以金融機構為核心構建的農村金融體系側重于金融機構之間的分工和協作，合作性金融、商業性金融和政策性金融都具有明確的目標市場和信貸業務，相互之間缺乏競爭性，難以形成有效的農村金融市場。當前，機構觀范式下的農村金融改革面臨著邊際成本逐漸上升，邊際效果遞減的困境，改革可拓展的空間也愈加狹窄，必須轉換改革的路徑。

金融功能觀（Functional paradigm）是由Zvi Bodie、Robert C.Merton等人于20世紀90年代提出的，是相對于傳統金融機構觀的一種嶄新的金融改革范式。它遵循環境—功能—結構的思路。其運行的機理是假定金融功能是外生的，從信貸需求者的特征以及農村金融體系的外部環境來確定與之相匹配和耦合的金融機構形式，具有環境適應性強、制度安排靈活、組織系統穩定等優勢。在農村金融賣方市場的條件下，能夠最大限度地滿足農民的多元化信貸需求。金融功能觀在我國農村金融改革中的適用或者反應經歷了一個循序漸進的過程，概括起來主要表現為以下三個方面：第一，降低市場準入門檻，培育農村金融市場競爭主體。2006年，銀監會對農村銀行業金融機構實行“資本”和“機構”放開，民間資本通過入股或設立新型農村金融機構的方式進駐中國農村金融市場，2014年中央1號文件又提出“發展新型農村合作金融組織”的部署。盡管這些改革仍是金融機構觀的邏輯，但民間資本的進入使得農村金融系統由封閉走向開放，為競爭性農村金融市場的形成提供了物質基礎。第二，探索利率市場化道路，完善利率的價格機制。2003年，中央開始在全國農村信用社進行浮動利率試點工作，經過10年的軟件和硬件建設，2013年7月20日起中央作出全面放開金融機構貸款利率管制的決定，取消金融機構貸款利率0.7倍的下限，對農村信用社貸款利率不再設立上限。由此，初步形成了由供求決定的農村金融商品的市場定價機制和體系，這有利于金融機構采取差異化的定價策略，更好地發揮市場在金融資源配置中的決定性作用。第三，“三權抵押”有了實踐的可能性，信貸擔保將走出關鍵的一步。黨的十八屆三中全會明確提出“賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”。主張通過試點等方式，“慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”[1]。“允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”[2]，從而使農民享有更多的財產權利，進而從根本上破解農戶“貸款難”與金融機構“難貸款”的難題。

從制度安排上看，金融功能觀主導的改革范式優于金融機構觀范式，但無論采用何種范式，都必須與農村金融發展階段和水平相適應，脫離現實、滯后現實的范式都注定是失敗的。當前，中國農村金融改革既不是單一的機構觀范式，也不是若隱若現的功能觀范式，而是二者的混合運用和協同發展，而且，呈現出由機構觀向功能觀過渡和轉化的趨勢。

二、改革路徑：存量改革與增量發展協同發展

存量改革是農村金融改革的核心路徑。我國農村金融經過幾十年的改革與發展，基本形成了分工協作、層次多元的農村金融體系，構成了我國農村金融存量的全部內容，是我國農村金融市場的中流砥柱，也是我國農村金融改革的核心與關鍵。農村金融存量的重要性及其龐大的規模決定了存量改革的戰略意義。如果存量改革失敗，那么也就意味著整個農村金融改革是不成功的。從改革的動機上看，存量改革是存量金融發展的必然選擇。在指令性信貸主導中國農村金融市場格局下，存量金融并沒有表現出其應有的活力和功能，因而，先后在信貸擔保、金融抑制、信息不對稱、逆向選擇、道德風險等方面進行了有益的探索和嘗試，起到了盤活存量、釋放活力、厘清邊界、清除盲區的作用。從改革的軌跡看，存量金融改革始終是貫穿我國農村金融改革的一條主線。從中國農業銀行在農村金融市場的進入與退出，農村信用社與中國農業銀行的復合與分離到農村信用社的合作制與股份制改造，以及中國農業銀行完成股份制改造，成立“三農事業部”，從四大國有銀行大規模地撤離農村、中國農業發展銀行設立到農村合作基金會的解散和清算，存量改革始終注重頂層設計，走漸進性改革之路，具有試錯性、反復性、聯動性等特點。從改革效果上看，存量改革緩解了農村金融市場供求雙方的矛盾，優化了信貸資金結構，提高了資金配置效率，增強了金融服務“三農”的能力和水平，拉動了農村經濟的發展。但也應看到，存量改革面臨的阻力越來越大，改革的邊際效應越來越小，改革正逐漸進入攻堅階段。從《金融業發展和改革“十二五”規劃》提出的“不斷增強金融市場功能，更好地為加快轉變經濟發展方式服務”的目標看，下一階段存量改革側重于新形勢下農村金融的功能建設以及服務“三農”的體制機制改進。

增量金融是存量金融改革的有效補充，是農村金融供給的有效增加“量”。存量改革并沒有從根本上解決農村金融機構覆蓋率低，信貸供給不足問題，相反，合適而又有效的金融機構匱乏拉大了信貸缺口，抑制了農村金融市場的發育和成熟。據估算：“在所有農戶中，有借貸需求的農戶比重超過70%，平均信貸缺口達到4420元，農戶未被滿足的信貸需求缺口占到其貸款需求總額的56.72%。”[3]基于此，國家重構農村金融市場格局，啟動增量發展這一改革路徑進行破題。2006年，《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》文件正式出臺，放寬了農村金融市場準入條件和基礎，并通過稅收優惠、補貼獎勵、差別化監管、彈性存貸比等辦法引導各種金融資本有序、合法地參與農村金融市場業務。同年，組建中國郵政儲蓄銀行并大力發展新型農村金融機構。據統計，截至2012年末，全國已組建村鎮銀行（800家）、農村資金互助社（49家）、貸款公司（14家）等三類新型農村金融機構共計863家，營業性網點共計1499個[4]。從制度設計上看，增量金融發展是對存量金融市場盲區的有效補充，同時，也有利于促進競爭性金融市場的形成；從改革效果上看，增量金融發展部分地緩解了農村金融市場信貸緊張矛盾，有限地填補了存量金融抑制所帶來的信貸缺口，并在一定程度上給存量金融帶來了改革的壓力。當然，在增量金融迅速崛起的背后，也存在著組織制度不健全、盲目擴展業務、風險管控能力弱等問題，但這些都將在改革的過程中得以進一步完善。總的來看，增量金融試點效果明顯，具體的發展模式和改革思路正在逐漸形成，并有條不紊地朝著健康的、可持續的趨勢發展和深化。應該說，從存量改革到增量發展，是中國農村金融體系發展的新框架，也是農村金融市場走向成熟的“拐點”。

存量改革和增量發展最終都是為了更好地滿足農民的信貸需求。從理論上看，二者之間應該是相互影響、相互補充、相互協作、協同共生的關系。但現實中，實踐明顯滯后于理論，而且，增量金融與存量金融都有著共同的偏好，普遍存在信貸對象上移現象，客觀存在著惡性競爭帶來的擠出負效應，這與農村金融市場深化的程度有關，也與信貸農戶的層次性相關。下一階段改革的關鍵在于如何發揮兩種制度安排的優勢，探索二者之間在水平連接和垂直連接方面的合作模式，尤其是上下游金融聯結問題面臨嚴峻挑戰。綜合來看，在中國農村金融市場重塑的過程中，問題與發展互構，功能與效率并重，合作與競爭共生，利率與效益同步。

三、改革目標：改善和優化農村金融生態

金融生態是我國金融改革道路上的重大理論發現，也是對金融改革目標的精準表述。2004年，周小川率先提出金融生態概念，此后，經過理論界的系統性研究，金融生態內涵和外延不斷得到闡釋，并將金融生態劃分為金融生態系統和金融生態環境兩部分，這就把金融機構和外部環境緊密統一起來，便于從宏觀視角推進金融改革。在城鄉二元金融機構的背景下，金融生態又具體細化為城市金融生態和農村金融生態兩個部分。由于農民這一信貸主體的特殊性，我們認為農村金融生態不應只包括農村金融生態系統和農村金融生態環境兩個內容，而且應該把農民作為一個系統補充進來，這樣就契合了農村金融市場的真實態勢，便于進行系統性的仿真和模擬。

農村金融生態問題是農村金融改革的直接動因，而農村金融改革的成果，最終都體現到改善和優化農村金融生態上來。當前，我國理想中的金融制度安排與現實中的金融效果相差甚遠，農村金融生態體系尚不完善且可改進的空間十分巨大。從農村金融生態系統看，正規金融機構存在著“逃避不作為、尋租亂作為、無能力作為”三大問題。首先，中國農村信貸缺乏效率，金融機構的貸款投入長期與農民收入、農村投資之間不存在均衡關系，在短期也未能有效地促進農村投資的增加和農民收入的增長[5]；其次，金融機構可提供的金融產品比較單一，與日益多元化信貸需求不相匹配，而且，金融服務能力比較弱，金融監管相對真空，信貸尋租現象嚴重，呆賬、壞賬、掛賬等不良貸款發生率較高；再次，普遍存在信貸資金脫農化、非農化現象，信貸結構嚴重失衡，而且盲目的信貸排除、信貸配給行為具有顯著的負外部性，相關實證研究表明，中國農戶金融需求抑制程度高達70.92%[6]，而且國家農貸對“理性小農”生產存在顯著影響，但對“生存小農”不存在顯著影響[7]；與此同時，農村信用社法人治理結構與產權關系改革尚處于進一步深化改革階段。從整體上看，金融服務水平嚴重滯后于農村經濟發展，信貸支農的力度、范圍和效果遠低于改革的預期。從農村金融生態環境看，農村金融環境明顯落后于城市金融環境，而且影響農村金融生態環境的因素是復雜的、聯動的，甚至是剛性的，它超脫了金融的邊界而呈現出顯性的社會屬性，因而，改善和優化農村金融生態環境也就成為一項長期的系統工程。一方面，農業的天然弱質性客觀上增加了金融系統性風險和流動性風險發生的概率，而改造農業的弱質性的成本是高昂的，對技術要求高且效果不明顯，因此，尋找農業保險、信貸保險等替代品作為稀釋風險的工具；另一方面，農村金融市場秩序混亂。農村正規金融機構，尤其是農村信用社難以擺脫基層行政力量的干預和指導，指令性信貸模式根深蒂固，嚴重破壞了競爭性金融市場的培育和形成，并影響了農村金融機構正常的市場業務。與此同時，農村金融法制建設落后，相關法律法規，尤其是具體的技術性規定缺位，部分法律解釋相對模糊造成了舊貸新還、重復收貸等金融越位行為發生，而且，金融執法流于形式，有法不依、執法不嚴現象普遍存在，套貸、騙貸、惡意抵賴行為盛行，農村金融市場治理困難重重。從農戶系統看，存在兩大難題。第一，隨著市場經濟條件下農民劇烈分層，信貸需求具有層次性特點，迫切需要多樣化的金融服務；第二，信用擔保體系建設滯后制約了農戶信貸可得性。如尤努斯所言，“窮人有信用，信用有價值”，雖然我國啟動了農戶信用檔案和信用評價系統，但把信用轉化成信貸資金的機制體系仍在探索和建設過程中，而且，賦予房屋等財產權抵押擔保后，如何評估這些擔保物，又該如何變現這些財產權利，相關的交易市場如何構建等問題仍未解決。

改善和優化農村金融生態既是農村金融改革的目標，同時，也為農村金融改革提供了新的視角。以前在進行農村金融改革時，往往針對當前存在的問題確定改革的目標，而后進行具體技術和制度設計，以至于改革永遠處于進行時，但根本性的問題往往得不到有效的解決。因為問題導向的目標往往是不穩定的，當外部環境發生變化時，就需要重新啟動改革。長此下去，改革永遠抓不到重心，農村金融系統發生失衡也是必然的。而農村金融生態的提出，把整個農村金融以系統的方式呈現出來，環境在不斷變化、問題也在不斷產生，但農村金融的基本面是穩定的，這樣就避免了“頭痛醫頭腳痛醫腳”的問題陷阱，從而有利于金融機構與外部環境在改革的過程中實現動態平衡。

四、改革新坐標：大力發展農村民生金融

農民對金融的依賴本身是剛性的，不同的是信貸需求的實現渠道是彈性的。從這個意義上看，金融本身就是民生的重要內容。而民生金融的提出，不是概念上的贅余和另辟蹊徑的造詞，相反，強調的是金融信貸用途上的民生屬性。從金融改革的要求上看，農村金融不應該是信用的盲目擴展，相反，應該更好地回歸實體經濟，更好地服務好經濟發展。李克強總理強調，“民生連著內需、連著發展、連著公平。保障和改善民生，既拉動消費，又增加投資，是擴大內需的重要舉措和有效途徑”[8]。這就把金融服務經濟的具體形式直接體現到服務民生上來。金融作為民生投入的有效實現形式，是農村金融改革的新坐標和新內容。從實踐的可操作性維度看，民生金融的存在形態集中體現在以下兩個方面。

以民生項目為依托的民生金融。項目導向的民生金融集經濟效應和社會效應、直接效應和間接效應于一身，對于促進農民二次就業，提高工資性收入比重，推進城鄉基本公共服務均等化，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果等具有重要的現實價值[1]。當前，農村民生建設進入歷史機遇期，以開展村莊人居環境整治為目標的農村生活垃圾、污水治理工程，農村道路、農田水利、居民飲水、規模化沼氣建設工程，農村互聯網基礎設施建設工程，農村扶貧開發工程等相繼成為政府民生建設的重點內容，農村金融機構應該以此為契機，順勢而為，在支持農村民生項目中進一步深化改革。但是也應看到，我國農村的民生工程項目具有點多、線長、面廣的特點，面臨著成本高、投入大、融資難的雙重困擾，迫切需要以民生項目為導向的金融服務。當前，更大范圍的農村民生金融基本處于政策性金融單只腳走路的狀態，審貸時間長，資金周轉速度慢、覆蓋面窄等短板效應嚴重影響了農村民生事業的發展。這就需要國家在政策上進行調整和規范，充分發揮財政資金引導作用[2]，將民生信貸業務納入信貸政策評估和考評體系，通過分解任務指標、完善獎懲機制等相關制度安排，建立農村金融自動瞄準民生項目機制，強化農村重大民生工程信貸支持的優先序列，引導農村商業性金融、農村合作性金融積極參與和開展農村民生建設項目中長期貸款業務。

體現普惠精神的民生金融。普惠精神的核心要義是金融服務對象的邊界覆蓋全體社會成員，尤其是弱勢群體的信貸請求能夠得到合理的支持。然而，在廣大農村，普遍存在著大量不被農村正規金融機構滿足的邊緣借款人，并直接導致農民發展和改善民生權利的金融路徑被截斷，進而誘發了體現惡性貧困陷阱的民生抑制現象。這是農村金融體系設計的缺陷，也是農村信用擔保體系建設滯后的結果。而解決這一難題的體制機制必須突破現代金融體系的運行框架。一方面，深化小額信貸等微型金融模式改革，探索民生金融的有效實現形式。盡管小額信貸的模式在印度被證明是有效的，甚至是成功的，但在我國卻總是表現為缺少移植和培育的土壤。從各地實踐看，小額信貸對象上移、信貸門檻抬高等偏離既有價值的異化現象比較嚴重。因此，必須進一步探索小額信貸模式的本土化道路，而且，不必教條和拘泥形式，要勇于創新和實踐。另一方面，構建普惠制現代農村金融服務體系。本著“層次性、多元化、廣覆蓋、可持續”的原則和要求，完善農村信用體系建設，通過稅費優惠、貼息、補貼等政策，引導農村正規金融機構信貸目標下移，信貸重心下沉，最大限度地滿足大多數農民的信貸請求。

五、改革效果：從低水平均衡向高水平均衡演進

改革開放以來，我國農村金融歷經數次，多個階段的改革，但發生質的改變應該是從發展增量金融開始的。對比歷次金融改革的特點和經驗，可以發現，最大限度地滿足農戶的信貸需求是金融改革的基本邏輯和出發點，而從改革的環比效果和發展趨勢看，農村金融正逐漸從低水平均衡向高水平均衡演進，具體體現在“量”上的提高和“質”上的飛躍。

“量”上的均衡演進。長期以來，農村正規金融機構處于壟斷地位并主導農村金融市場的格局。金融資本的逐利本性使得農村大量存在不被滿足的邊緣借款人，集中表現為農村正規金融市場上供給與需求的系統性失衡，形成了巨大的信貸缺口。但在市場的自發調解下，這一缺口的大部分由農村非正規在內部予以消化，大體上自動平抑了農村金融供需矛盾，并接近市場出清的水平。也就是說，農村正規金融的市場失靈是由非常規金融來補充的，因此，所謂的市場均衡是被動的、低水平的均衡。而隨著金融改革的進一步深入，農村金融供需結構逐漸調整，供需矛盾不斷得到改善，并呈現出在正規金融市場上實現供需均衡的趨勢。關于這一點，可以簡單進行一下估算。從中國農村金融需求與農村信用社改革課題組[9]、韓俊等[10]、劉玲玲等[11]抽取的全國性大樣本數據看，在維持性農戶（低收入群體）、發展性農戶（中等收入群體）和投資性農戶（高收入群體）三類“橄欖形”農戶結構中，發展性農戶的信貸需求具有普遍偏低的特點，而且在信貸對象上偏好于農村非正規金融機構，相反，占農戶結構少數的維持性農戶和投資性農戶的信貸需求強烈。而截至2012年末，中國有8524萬農戶獲得信貸支持，農戶貸款總額高達3.6萬億元，覆蓋面持續保持在30%以上。[12]也就是說，如果維持性農戶和投資性農戶的占比為30%的話，那么農村正規金融機構的信貸供給與農戶的信貸支持實現了高水平均衡，當然，前提假設是發展性農戶基本沒有信貸需求。盡管這一概算存在誤差，甚至誤差較大，但農村正規金融市場份額的擴張卻是高水平均衡的利好表現。

“質”上的均衡演進。從供給維度看，金融供給抑制現象得到緩解，農村金融供給曲線呈現出向左上方移動的趨勢。在金融機構觀的指導下，通過存量改革，農村金融產品和金融服務不斷創新，形成了以農村小額貸款、本外幣結算、銀行卡等品種較為豐富的產品體系[13]，同時，進一步促進了城鄉基礎金融服務均等化，自2009年以來，累計解決1249個鄉鎮的金融機構空白和708個鄉鎮的金融服務空白問題。金融機構網點已覆蓋全部縣（市）和絕大多數鄉鎮，金融服務已覆蓋全部鄉鎮。[12]從需求維度看，信貸需求抑制現象得到改善，農村金融需求曲線呈現出向右上方移動的趨勢。隨著金融功能觀的滲透和影響，農村金融改革更加注重需求因素，更加關注農民的金融訴求，尤其是民生金融的推廣和發展，客觀上促進了普惠制金融體系的構建，一定程度上刺激了農戶的信貸需求，實現了信貸需求由抑制向擴展轉化；從金融市場環境看，競爭性農村金融正在逐漸形成。增量金融的發展給整個農村金融體系注入了競爭因子，強化了金融機構之間的合作意識，改善和優化了農村金融生態，而且農村金融市場呈現出從供給領先型（Supply leading）向供給追隨型（Supply following）發展的趨勢。整體上看，無論是農村金融機構，還是信貸農戶，受益于改革釋放的活力，農村金融供給和需求曲線交叉形成的新的均衡點是高水平的，整個農村金融市場的社會福利都得到大幅度的提高。經驗表明，農村金融作為金融體系最薄弱環節，改革是其根本出路，而全面深化農村金融改革是當前農村金融發展的最大紅利。

六、今后深化農村金融改革的突破點

改革開放以來，我國農村金融改革的頻率、深度和廣度都是空前的，這是轉型期農村社會深刻變革的必然結果。而從發展的視角看，在新型城鎮化空前發展和新型農村經營主體高速增長的時代背景下，未來農村社會必將進一步裂變和深化。基于這樣的趨勢研判，我們有理由相信，未來的農村金融只有不斷改革才能適應日益變化的農村社會發展以及農民的信貸需求。而綜合我國農村金融改革的現狀及特征來看，下一階段的農村改革主要遵從以下三個方面的趨勢。

第一，重新定位政府在農村金融發展中的角色、地位和功能，更好地發揮政府政策的引導作用。我們知道，農村金融固有的弱勢性特征以及準公共品性質決定了政府不能置身事外，無法從農村金融發展過程中剝離開來。沒有政府的把脈和扶持，中國特色社會主義農村金融就失去了存續的保障和支撐。因此，在某種意義上說，政府在農村金融改革及發展中所處的地位、扮演的角色、發揮的功能直接決定著農村金融的方面和命運。當然，這就涉及政府在農村金融發展中的尺度問題，畢竟，政府不是萬能的。而回首農村金融30年改革的歷程來看，政府確實沒有把握好“度”的問題，普遍存在著農村金融“政治化”現象，并遵循著“缺位”或“越位”、“不作為”或“亂作為”的路徑依賴偏好，追求信貸公平或信貸安全的政策常常陷入信貸配給或信貸抑制的怪圈，以致改革的成果總是捉襟見肘，使得政府美好的制度設計總是伴隨著“意料中的意外”，政策失靈呈常態存在。要從根本上破除這一痼疾，必須重新界定政府的邊界，選擇“去政治化”的農村金融發展道路。主要從兩個方面推進。一方面，中央和省級政府要更加注重農村金融改革及發展的頂層設計，要在事關農村金融發展大局的關鍵環節和重點內容方面精準發力、統籌施策，杜絕短期行為，確保制定的農村金融政策具有前瞻性、聯動性、科學性及可持續性。另一方面，縣鄉等基層政府要從政治干預的惡性生態格局中有序退出，走出尋租的模糊地帶，保持中立性，確保不該管的堅決不管，該管的要管好、管出水平，當好農村金融市場的“守夜人”，切實為基層農村金融結構松綁。

第二，漸進確立市場機制在農村金融資源配置中的決定性作用。黨的十八屆三中全會提出的“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革”[1]是一個重大的理論突破和創新。農村金融改革作為我國經濟體制改革的重要組成部分，也必然要遵循這一改革、發展規律，這是一個基本的判斷。當前，我國農村金融發展面臨著金融資本配置低效率、信貸結構緊張和民間資本抑制三大挑戰，而問題的根本原因是市場這只“看不見的手”始終處于虛置狀態，人為地扭曲了市場的資源配置功能。這與市場經濟條件下市場配置資源的一般規律相背離。當前，我國農村金融改革進入了深水區和攻堅階段，破除捆綁農村金融改革的固化藩籬，就必須牢牢把握“政府可以做的，市場也可以做的，應當讓市場來做”這一底線原則，把錯安在政府身上的手還給市場，著力清除農村金融市場壁壘，營造公平的金融生態環境，培育和發展有效的農村金融市場，切實提高農村金融資源的配置效率。但是，也應看到，農村金融體系仍然是整個金融體系中最為薄弱的環節，發揮市場機制在農村金融資源配置中的決定性作用尚需充分考量農村金融市場的脆弱性和風險性，以及由此帶來的連鎖式負外部性。這就決定了農村金融市場化改革必定是個漸進式的過程，需要系統的論證和科學設計，通過制度安排誘導農村金融的自動調整、自我革新、自動升級。

第三，著力構建一套系統的農戶信用擔保體系。盡管每次農村金融改革都有關于農戶信用擔保體系建設方面的內容，但每次都是蜻蜓點水，不被重視，以致我國至今尚未建立起完備的農戶信用擔保體系。而信用擔保體系的不健全和不完善，直接影響了農民的信貸獲得。據估算，當前，我國農戶的信貸缺口仍然十分龐大，占農村人口大多數的貧窮農戶的信貸需求常常得不到有效的滿足。學術界把這一現象歸結為信貸排斥，并把信息不對稱、信貸尋租、道德風險等作為支持這一結論的依據。事實上，在不排除這一解釋合理成分的條件下，拋卻現象表面的浮華外衣，會發現致使農村金融機構信貸偏好脫農化的主要原因是農民的信用擔保體系缺失。而這也反映了我國農村金融“重機構、輕農戶”的改革路徑。目前，這種改革方式已然發生轉變，尤其是農民分化帶來的信貸差異性、層次性使得農戶的信貸特征逐漸得到重視和關注。各個地方通過試點等方式，圍繞農戶信用擔保資源的開發工作正在進行探索性的嘗試，農戶聯保、互助擔保、三權抵押、財政補貼抵押、養老保險證質押、存單質押、保單質押、小額信貸、關系信貸、口頭信貸和借條信貸等多種形式的信用擔保方式逐漸涌現，初步形成了“二元結構，四種層次，n類形式”的信用擔保體系。[14]當然，這些擔保形式尚不足以支持農戶的信貸需求，需要進一步深化和開發。就目前來說，農村信用擔保體系創新的核心是擔保方式的創新，其中有兩點值得注意。一是要轉換農戶信用擔保體系的思路，不能用城市金融的擔保品質及擔保技術來復制和要求農戶的信用擔保體系建設，必須從農戶的現實出發，尋找新的出路，不斷創新農民的信貸擔保物；二是重點激活農戶的信用資源，畢竟對于鄉土社會來說，信用是農民最大的隱性資源。經驗告訴我們，如果做不好農戶信用擔保體系建設工作，圍繞農村金融供給的任何改革都將事倍功半，過去，我們在這方面的教訓是深刻的。

參 考 文 獻

[1] 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，載《求是》2013年第22期.

[2] 中共中央國務院印發《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，載《人民日報》2014-01-20.

[3] 程郁，羅丹：《信貸約束下中國農戶信貸缺口的估計》，載《世界經濟文匯》2010年第2期.

[4] 中國人民銀行農村金融服務研究小組：《中國農村金融服務報告（2010）》，北京：中國金融出版社，2010.

[5] 朱喜，李子奈：《改革以來我國農村信貸的效率分析》，載《管理世界》2006年第7期.

[6] 李銳，朱喜：《農戶金融抑制及其福利損失的計量分析》，載《經濟研究》2007年第2期.

[7] 陳雨露，楊棟：《國家農貸有效率嗎？》，載《財貿經濟》2007年第6期.

[8] 李克強：《在改革開放進程中深入實施擴大內需戰略》，載《求是》2012年第4期.

[9] 中國農村金融需求與農村信用社改革課題組：《中國農村金融現狀調查及其政策建議》，載《改革》2007年第1期.

[10] 韓俊等：《農村金融調查》，上海：上海遠東出版社，2009.

[11] 劉玲玲等：《清華經管學院中國農村金融發展研究報告完結篇（2006-2010）》，北京：清華大學出版社，2010.

[12] 尚福林：《國務院關于農村金融改革發展工作情況的報告》， http：//www.npc.gov.cn/npc/cwhhy/12jcwh/2013-06/27/content_1798986.htm.

[13] 蔣定之：《農村金融改革發展三十年》，載《中國農村信用合作》2009年第2期.

[14] 韓喜平，金運：《中國農村金融信用擔保體系構建》，載《農業經濟問題》2014年第3期.

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