關于甘肅、四川兩省失業預警試點工作的調研報告

張春蓓+鐘新峰+莫冰+李飛冰+黃勁

2014年9月19—26日，廣西人力資源和社會保障廳派出以廳失業保險處與南寧市、柳州市、桂林市人力資源和社會保障局相關業務科室組成的廣西學習調研組一行5人，赴甘肅、四川兩省學習考察當地開展失業預警試點工作情況。現將學習調研情況報告如下。

一、主要經驗措施

（一）領導重視，組織得力

甘肅省作為全國開展失業預警試點工作省市之一，省委、省政府高度重視該項工作，《甘肅省委關于貫徹落實〈中共中央關于全面深化改革若干問題重大決定〉的意見》明確提出“建立健全就業失業信息統計和失業預警制度，加強失業監測，完善失業預測、預警、監測通報制度，增強失業保險制度預防失業、促進就業功能”，并以此文件為指導，積極推進全省失業動態監測和失業預警工作。2012年，以中共甘肅省委宣傳部、機構編制委員會、人力資源和社會保障廳等24家成員單位組成的甘肅省就業工作領導小組出臺了《關于印發〈甘肅省失業預警應急預案（試行）〉的通知》（甘人社廳發〔2012〕14號），明確了“縣級以上人民政府建立失業預警制度，制定失業應急預案”，同時要求本省各級就業工作領導小組領導和組織協調本級失業調控、失業監測、失業預警工作。

四川省攀枝花市是全國失業預警試點工作5省4市之一的地級城市。根據人力資源社會保障部〔2012〕86號文件要求，攀枝花市于2013年4月，由市政府出臺了《攀枝花人民政府辦公室關于印發攀枝花市失業預警試點工作實施方案》（攀辦函〔2013〕74號），指導全市開展失業預警試點工作。按照文件要求，成立了全市失業預警工作領導小組，分管副市長擔任組長，市政府副秘書長和市人力資源和社會保障局局長任副組長，11個單位負責人任領導小組成員。同時要求所轄三區兩縣也要出臺本縣（區）的失業預警工作方案，并成立相應的領導機構負責組織實施本轄區失業預警試點工作。

（二）制度先行，體系保障

失業預警工作是一項嶄新的工作，也是一項長期、艱巨、復雜的任務，必須要有較為完善的制度體系作為保障。開展試點工作以來，甘肅省頒布實施了《甘肅省失業預警應急預案（試行）》《關于貫徹落實省委宣傳部、省人社廳等部門〈關于印發甘肅省失業預警應急預案（試行）的通知〉的意見》《甘肅省失業預警試點工作方案（2013—2015年）》等一系列政策措施，覆蓋全省的失業預警制度體系初步建立，為全省穩步推開失業預警工作提供了良好的制度支持。

攀枝花市2009年就自行開始了失業預警相關工作的調查研究，并制定出臺了《攀枝花市人民政府關于建立失業預警制度的通知》（攀府發〔2009〕21號），初步建立了失業預警制度。2012年該市被列入全國失業預警試點城市后，結合該市經濟社會的發展變化，又出臺了《攀枝花人民政府辦公室關于印發攀枝花市失業預警試點工作實施方案》（攀辦函〔2013〕74號），對該市失業預警制度建設進一步進行發展完善。同時成立專家委員會，建立失業預警專家會商制度，定期召開失業預警專家協商會議，研究解決失業預警工作遇到的困難和問題。

（三）部門合力，職責清晰

甘肅省就業工作領導小組共有24家成員單位，在該省失業預警應急預案中，對中共省委宣傳部、機構編制委員會、人力資源和社會保障部門、發改部門、財政部門等24家成員單位都進行了明確的責任分工；同時制定了《甘肅省失業預警試點工作方案（2013—2015年）》，并召開了全省失業預警試點工作啟動會議、失業預警試點工作小組會議，對全省開展失業動態監測和失業預警試點工作進行了全面的部署安排。根據分工安排，人社部門負責協調有關部門完善和落實失業調控及失業動態監測、失業預警政策規定；建立失業調控、失業監測、失業預警應急與促進就業的聯動機制；保障已參保失業人員的基本生活，按規定及時足額支付各項失業保險待遇；嚴格監督檢查經濟結構調整中涉及職工安置保障措施執行情況；加強公共就業服務體系建設以及完善社會保障制度等等。

攀枝花市失業預警工作領導小組有市人社局、發改委、經信委、財政局、統計局、公安局、電業局、群眾工作局、海關、國家統計局攀枝花調查隊、應急辦等11個成員單位，失業預警工作方案也對各成員單位進行了明確分工，落實了具體責任。人社部門負責對政府建立失業預警制度制定各項政策措施，實施預防、調節和控制失業的職能，同時負責日常管理、監督和調節不同時期失業率等。

（四）橫縱聯動，科學高效

失業預警工作是否科學有效，基礎數據的來源是關鍵。無論是失業動態監測數據采集還是人力資源和社會保障部設定的失業預警模型數據，都需要橫縱聯動、共享數據。既要橫向部門之間的數據共享，涉及統計、電力、海關、商務、人社等多個部門；又要上下級聯動，省、市、縣及企業四級數據采集與上報。

甘肅省通過各級就業工作領導小組指導、協調各相關部門及時準確報送所需數據，并利用失業動態監測工作平臺，及時獲取各地市、縣及監測企業用工數據，同時建立了月監測報告制度，省人力資源和社會保障廳根據所獲取的失業動態監測數據與就業失業狀況、城鎮登記失業率等情況進行綜合分析，形成《甘肅省失業動態監測通報》，上報人力資源和社會保障部和甘肅省委、省人大、省政府、省政協主要領導及省政府相關部門。

四川省攀枝花市從實際情況出發，經專家多次研討確定了16項失業預警指標。指標確立后，人社部門及時與統計局等數據相關部門進行溝通，確定了數據報送指標、報送時限和相關報送工作人員，保證采集渠道暢通。經過努力，2010年至2012年的相關指標數據已基本通過各部門獲取，并從2013年一季度開始，各相關部門按職責按季度報送各項指標數據。同時，攀枝花市人力資源和社會保障部門結合實際，增加調查失業率指標，將監測延伸至社區、企業，設立調查失業率的監測點，獲取第一手的統計數據，并在每季度初，對該市上一季度失業監測預警指標數據進行綜合分析，對當期就業失業狀況做出研判，對失業變化趨勢進行預測。

（五）人財物保障，基礎扎實

失業動態監測、失業預警模型構建及相關軟件的開發應用都離不開工作人員、經費及設備的保障。甘肅省在《關于印發〈甘肅省失業預警應急預案（試行）〉的通知》（甘人社廳發〔2012〕14號）里明確設立工作機構及職責，并要求落實人員與經費的保障。各級人社部門具體承辦失業調控、失業監測、失業預警應急工作，具體承擔值守應急、信息匯總、辦理和督促落實就業工作領導小組決定事項；財政部門要根據就業工作需要，持續加大財政扶持就業力度，將失業動態監測工作經費納入預算管理，保障失業調控、失業監測、失業預警應急工作所需資金；機構編制部門發揮機構編制的保障作用，支持基層勞動保障工作正常開展；其他各部門按其分工要求，做好就業扶持、社會穩定維護、生活保障、扶貧、建設、監察、政策服務、宣傳等工作。四川省攀枝花市在《攀枝花人民政府辦公室關于印發攀枝花市失業預警試點工作實施方案》（攀辦函〔2013〕74號）里明確，人社部門負責失業預警試點工作的組織實施和領導小組日常工作；財政部門負責把失業預警試點工作經費納入財政預算，為試點工作順利開展提供必要的經費保障；發改、經信部門負責將失業預警納入影響全市經濟社會發展總體規劃的重要事項；其他相關部門按照分工，做好數據采集、信訪、維護社會穩定、政策扶持促進就業等工作。

二、存在的問題與難點

（一）數據采集問題

數據是預警工作的基礎，數據采集需要確保及時性與準確性。失業預警指標數據涉及多部門、多地市、多企業的統計數據，指標多、數據量大，按照人力資源和社會保障部的失業預警模型還需要2010年以來的相關指標數據作為歷史數據支撐，各地還可以根據自身發展情況選擇或增加相應指標，因此，部門之間、省市之間、政企之間的溝通與協調就變得尤為重要。各相關單位采集數據的統計人員素質參差不齊、統計數據檔案完整度不一，容易對采集的數據準確性產生影響，也容易影響到數據上報的時效性。

（二）指標確立與分析問題

當前，各省市的失業預警指標的確立與調整仍處于探索階段。根據人力資源和社會保障部的失業預警模型，可以分為核心指標、失業就業基本指標、宏觀經濟類指標等大項，各大項指標內還可列出系列小項數據指標，小項指標需要各地依據本地經濟社會發展情況進行篩選。由于模型所需數據量大屬于高維數據，需要進行降維處理，所以各項指標的確立是關系到預警模型能否成功發揮作用的關鍵。同時，失業預警指標數據結果的分析也還未形成一套精細化、規范化、體系化的工作機制，對已有數據缺乏更科學有效的分析利用。

（三）預警級別設定問題

預警級別的設定是失業預警工作的核心問題之一，是檢驗整個預警制度是否科學有效的關鍵，也是本次學習調研的重點內容之一。經與甘肅省、四川省工作人員座談，對于預警級別設定的科學合理性大家都覺得仍缺乏直接的科學理論依據和實踐基礎作為指導，比如：失業預警設多少個級別為最優？每個層級的失業人數多少為宜？設定條件的依據是什么？失業預警級別指標中的一項達到即啟動應急預案還是需同時符合幾項指標才能啟動應急預案？對不同性質企業的失業狀況考慮不周全，國有企業一次性失業100名職工造成的社會影響遠遠大于非公有制企業一次性失業100名農民工所造成的社會影響等等。各省、市當前所設定的預警級別，雖然有從人力資源和社會保障部相關文件中得到借鑒，也有各省、市自身開展失業預警研討的預警級別，但并沒有得到直接的科學理論依據和實踐檢驗數據支撐，當前人力資源和社會保障部提供試點工作使用的失業預警模型最終得出的結論還不能直接應用于預警級別的設定，同時各省、市對于失業的風險承受力也會隨著經濟社會發展的變化發生變化，預警模型及預警級別也需要隨著情況發生的變化進行修正。

（四）人員經費保障問題

人員問題，主要是缺乏具有一定專業知識的工作人員。目前人力資源和社會保障部的失業預警模型既需要對指標確立進行篩選，又涉及高維數據的降維處理，在數據降維過程中，具體的工作人員需要對數據指標的相關性進行分析判斷與檢驗，手動剔除不符合要求的數據指標，這就需要具體負責模型操作的工作人員要具備一定的經濟學理論與數理統計知識。

經費問題，失業預警工作是一項嶄新的工作，人員設備都需要保障，而且隨著失業動態監測企業與預警設立的監測點的增加，工作經費還要及時根據情況變化相應提供保障。

三、廣西開展失業預警工作的建議

（一）高標準建立制度，高規格出臺方案

《就業促進法》第四十二條“縣級以上人民政府建立失業預警制度，對可能出現的較大規模的失業，實施預防、調節和控制”。按照法律規定，失業預警制度建設不是人力資源和社會保障部門單個部門的事務，也不是政府某個部門的內部事務，而是以政府名義建立覆蓋本行政區域的制度體系，要建立實施失業預警就應嚴格按照法律要求，必須由縣級以上人民政府建立失業預警制度，并制定出臺相應的失業預警應急預案，同時將失業預警應急工作涉及的宣傳、機構編制、人社、發改、工信、財政、統計、國資、教育、民政、住建、商務、公安、信訪、國稅、地稅、工商、工會、扶貧辦、工商聯、人民銀行、電力等部門均納入當地的失業預警工作領導小組中，明確與落實各部門各單位的具體職責分工。

（二）設立專家委員會，建立聯席聯動機制

失業預警工作從指標確立、模型設定到分析報告，都需要一定專業知識作為指導，借鑒外部智力既可以增強工作的科學合理性，又可以暫時緩解人社部門內部人才不足的問題。設立專家委員會，聘請經濟領域、統計領域、人力資源和社會保障領域的學者和長期從事就業失業工作的工作人員作為專家委員會成員。失業預警制度正式建立前，可以通過專家委員會研討和向社會征求意見建議，確立符合本地區需要的失業預警指標體系，研究探討失業預警模型，研究擬定本地區失業預警層級及啟動條件等。失業預警制度建立后，定期召開協商會議，分析本地區經濟運行對就業、失業狀況的影響，分析失業預警采集數據和模型結果，及時對本地區經濟運行與就業失業工作發展趨勢做出研判。

建立部門間的聯席工作機制。建立長效的失業預警工作領導小組成員單位聯席會議工作制度，加強部門間協調與合作，落實部門間的聯系人和數據采集人員，提供信息共享平臺，保障相關指標數據采集的時效性與準確性，及時反饋工作中存在的困難與問題，研究探討解決困難問題的途徑與方法，共同促進工作順利開展。

（三）審慎選擇指標體系，科學合理建立模型

失業預警指標選擇是工作的難點，要加強調查研究，通過借鑒國外先進經驗和國內試點省、市的經驗，充分發揮專家委員會的作用，對失業預警相關理論和本地經濟及就業失業形勢進行進一步的探討，對失業預警指標進行科學化、合理化篩選，確立符合本地區實際需要的指標體系。

失業預警模型的建立應通過分析比較人力資源社會保障部已有的試點工作模型和國內部分試點省、市自行建立的模型的優缺點，按照本地區經濟社會實際發展情況，選擇開發符合實際需要的失業預警模型軟件，建立完善失業預警指標數據庫。

（四）加強人員隊伍建設，落實工作經費到位

失業預警工作要順利開展，首要就是解決人財物的問題。失業預警工作是關系防范失業風險、穩定就業的全局性重點工作，由于涉及專業技術性強，建設一支專業技術人員隊伍顯得尤為重要，通過外部引進和內部培訓方式，加強失業預警工作人員隊伍建設。同時，機構編制部門應適當給予支持，確保工作人員能落實到位。

工作經費是工作開展的保障。攀枝花市人社局除了開展失業動態監測工作外，還在社區和企業設立調查失業率監測點以獲取本地區的調查失業率，從而掌握更加科學有效的第一手數據。廣西也可以考慮借鑒攀枝花模式，設立社區和企業的調查失業率監測點獲取調查失業率，應用調查失業率數據比城鎮登記失業率數據更具有科學性、權威性。失業預警工作的經費主要用于失業動態監測、失業預警指標數據庫建設、失業預警模型軟件開發、設備采購及工作人員培訓等開支上。

（五）完善失業動態監測，夯實失業預警基礎

失業動態監測工作是失業預警基礎性工作。從2010年在南寧、柳州、欽州三市開展試點以來，到2014年已經覆蓋了全區14個市及所有縣（市、區），監測企業由90多家增加到1210家，監測企業用工人數超過55萬人。經過多年的工作積累，失業動態監測工作也要從簡單的數據采集與分析逐步轉向加強數據分析與工作應用上。一是在現有的基礎上，進一步優化和擴大失業動態監測企業樣本，將符合監測條件的企業盡量納入監測體系，最好做到本區域全覆蓋，以獲取更多更準確的監測數據作為分析應用的數據支撐。二是加強分析報告撰寫與應用，科學對獲取數據進行分析，并結合經濟及就業數據綜合分析，及時撰寫分析報告上報人民政府、上級部門及同級相關單位作為信息來源提供決策參考。三是要加強工作應用，提高幫扶企業能力，通過失業動態監測工作，進一步密切與企業聯系，及時獲取企業用工變化，了解企業用工需求，根據企業用工需求變化的情況及時制定相應措施和提出合理化建議，緩解企業經營困難，幫助穩定企業用工。