完善廣西事業(yè)單位人事爭議仲裁救濟機制研究

楊春天

2014年，在廣西穩(wěn)步推進事業(yè)單位人事制度改革進程中，事業(yè)單位人事關(guān)系隨之進入調(diào)整陣痛期，勞動人事爭議仲裁機構(gòu)處理的事業(yè)單位人事爭議仲裁案件數(shù)量保持穩(wěn)定，但仲裁裁決任務(wù)日益艱巨。有必要對廣西事業(yè)單位人事爭議仲裁形勢進行分析研判，特別對人事爭議仲裁受案范圍進行分析，不斷創(chuàng)新和完善調(diào)解仲裁制度，構(gòu)建廣西和諧穩(wěn)定的事業(yè)單位人事關(guān)系。

一、廣西事業(yè)單位人事爭議仲裁案件抽樣分析

2014年1—9月，廣西事業(yè)單位人事爭議仲裁案件保持總量平穩(wěn)，本文收集10件較典型的事業(yè)單位人事爭議仲裁案件各項數(shù)據(jù)，分析比對事業(yè)單位人事爭議仲裁案件的基本規(guī)律。

（一）從申請人的年齡、技術(shù)職稱和申請仲裁原因分析

提起仲裁的申請人年齡主要集中在36—50歲之間，占56.5%，此年齡段人員正處于教學(xué)、科研、醫(yī)學(xué)的黃金年齡，但也容易因工作原因與事業(yè)單位產(chǎn)生沖突，此部分人員的專業(yè)技術(shù)職稱均為中級職稱以上；另22—35歲的申請人主要由于要求另行就業(yè)而與原單位解除人事關(guān)系產(chǎn)生爭議，占37.2%，此部分人員專業(yè)技術(shù)職稱大部分為初級職稱或沒有職稱；51歲以上人員與單位產(chǎn)生爭議提起仲裁的較少，占6.3%，此部分人員有部分為中級職稱，但大部分為高級職稱（見圖1）。

圖1

（二）從事業(yè)單位類型分析

廣西的事業(yè)單位主要分布于教育、衛(wèi)生、科技、文化、體育等領(lǐng)域，人事爭議仲裁主要發(fā)生在教育事業(yè)單位，占42.2%；其次是衛(wèi)生事業(yè)單位，占40.3%；科技事業(yè)單位占的比例較少，僅為12%；剩余5.5%為其他事業(yè)單位（見圖2）。

圖2

（三）從爭議類型分析

事業(yè)單位與工作人員之間因除名、辭退、辭職、離職等解除人事關(guān)系的爭議總量最大，占75%（其中辭職爭議占56%，辭退爭議占19%）；其他25%主要為履行聘用合同發(fā)生的爭議（見圖3）。

圖3

二、事業(yè)單位人事爭議仲裁案件呈現(xiàn)的基本特點

（一）人事爭議仲裁案件總量保持平穩(wěn)

2014年1—9月，廣西人事爭議仲裁案件總量保持平穩(wěn)，主要是由人事管理的特殊性決定的。一方面因為人事管理主要屬于事業(yè)單位內(nèi)部管理事項，大部分具有專業(yè)技術(shù)職稱的事業(yè)單位工作人員素質(zhì)較高，理性較強，不提出不合理要求，爭議一般可以在事業(yè)單位內(nèi)部調(diào)處化解。另有部分案件在勞動人事爭議仲裁處理階段即通過調(diào)解方式化解。且事業(yè)單位相對數(shù)量不多，產(chǎn)生群體性爭議的可能性不大。另一個方面是由于勞動人事爭議仲裁機構(gòu)的受案范圍限制。現(xiàn)行國家《勞動人事爭議仲裁辦案規(guī)則》第二條第（三）款規(guī)定，事業(yè)單位與工作人員之間因除名、辭退、辭職、離職等解除人事關(guān)系以及履行聘用合同發(fā)生的人事爭議，由勞動人事爭議仲裁機構(gòu)受理和審理。其他爭議可以通過向事業(yè)單位復(fù)查、向上一級機關(guān)申訴等方式處理。

（二）人事管理政策存在滯后性

一是人事管理法規(guī)立法層次不高。現(xiàn)行人事管理規(guī)定對較常發(fā)生人事爭議的辭退、辭職解除人事關(guān)系制度等沒有制定行政法規(guī)作出規(guī)定，僅通過上世紀90年代的原人事部《關(guān)于印發(fā)〈全民所有制事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員和管理人員辭職暫行規(guī)定〉的通知》（人調(diào)發(fā)〔1990〕19號）和《關(guān)于印發(fā)〈全民所有制事業(yè)單位辭退專業(yè)技術(shù)人員和管理人員暫行規(guī)定〉的通知》（人調(diào)發(fā)〔1992〕18號）等規(guī)范性文件進行規(guī)范，或通過《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部〈關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見〉的通知》（國辦發(fā)〔2002〕35號）指導(dǎo)事業(yè)單位如何在聘用合同中約定解除工作人員聘用合同條件，相比《中華人民共和國勞動合同法》等勞動法律規(guī)范，缺乏高層次、專門性、可操作性的法律和行政法規(guī)。二是真空區(qū)較多。由于要突出事業(yè)單位聘用合同與勞動合同的不同，聘用合同條款約定既帶有管理色彩，又有雙方意思自治，對于履行聘用合同產(chǎn)生的爭議，因缺乏法律依據(jù)而較難處理。

（三）人事爭議的申請主體呈多樣性

事業(yè)單位人事爭議在申請主體上也出現(xiàn)了多樣性，除了傳統(tǒng)的工作人員提起仲裁申請以外，事業(yè)單位主動提起人事爭議仲裁的案件也有所增加。如某高校要求離職博士生教師支付未滿服務(wù)期的違約金10萬元；退回6萬元購房補貼；該離職教師新就業(yè)的另一大學(xué)承擔連帶賠償責任。這是由于事業(yè)單位與工作人員之間矛盾激化，甚至出現(xiàn)工作人員鬧訪情況，事業(yè)單位只能主動選擇較權(quán)威的勞動人事爭議仲裁機構(gòu)處理爭議。

（四）人事仲裁案件日益復(fù)雜

勞動人事爭議仲裁機構(gòu)審理人事爭議案件數(shù)量不多，仲裁員接觸案件比例不高。不斷出現(xiàn)的新類型人事爭議案件，將對仲裁員提出新的更高的要求。如某事業(yè)單位被確認“吃空餉”人員，認為單位沒有履行簽訂的“吃空餉”協(xié)議發(fā)放部分福利，要求仲裁機構(gòu)裁決事業(yè)單位履行“吃空餉”協(xié)議等。事業(yè)單位人事爭議中涉及履行聘用合同中的事業(yè)單位工資計算等爭議，因涉及事業(yè)單位工資依據(jù)較多且復(fù)雜，計算專業(yè)性強，也增加案件審理的難度。

（五）人事爭議案件調(diào)解難度大

勞動人事爭議仲裁機構(gòu)處理事業(yè)單位人事爭議案件始終強化在受理、立案、審理過程中調(diào)解，但抽樣的10件案件中調(diào)解成功率不超過10%。如事業(yè)單位與工作人員之間因解除人事關(guān)系而產(chǎn)生爭議，工作人員極不愿意被剝離事業(yè)編制，不愿意成為“社會人”。而事業(yè)單位作出行政處理決定后，出于行政管理目的，即使決定有誤也不愿意更改，案件費用均可以由財政承擔，單位無損失，一般不接受調(diào)解。另有個別事業(yè)單位不認可勞動人事爭議仲裁機構(gòu)的權(quán)威性，調(diào)解難度較大。

三、下一步事業(yè)單位人事爭議仲裁案件發(fā)展趨勢預(yù)估

在廣西事業(yè)單位推進由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變、由固定用人向合同用人轉(zhuǎn)變的“兩個轉(zhuǎn)變”進程中，新的用人機制尚未完全建立完善，一些重點難點問題尚未解決，使得事業(yè)單位人事爭議仲裁案件處理面臨諸多問題。

（一）因未訂立事業(yè)單位聘用合同的人事爭議將增加

從2002年起實施的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部〈關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見〉的通知》（國辦發(fā)〔2002〕35號）等文件要求全面推行事業(yè)單位與工作人員訂立聘用合同制度。實踐中，要求新錄入人員訂立聘用合同難度一般不大，新錄入人員往往主動要求與事業(yè)單位訂立聘用合同，通過合同明確雙方的權(quán)利義務(wù)。但事業(yè)單位中2002年前已辦理入編的工作人員，存在沒有按照《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部〈關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見〉的通知》（國辦發(fā)〔2002〕35號）等文件實行聘用制度及訂立聘用合同的情況。2013年，在廣西自治區(qū)本級勞動人事爭議仲裁機構(gòu)審理的人事爭議案件中，存在部分事業(yè)單位不簽訂事業(yè)單位聘用合同的情況。已簽訂的也沒有嚴格按照人事政策規(guī)定簽訂事業(yè)單位聘用合同，僅有《聘用碩士協(xié)議書》等格式簡單的自擬約定，且少部分協(xié)議存在免除單位法定責任、排除工作人員權(quán)利的不當約定。出現(xiàn)作為現(xiàn)行人事管理制度作出強制性規(guī)定，而事業(yè)單位因故意或過失不與工作人員訂立聘用合同；聘用合同因雙方意思自治約定未包括人事管理強制性規(guī)定，但不屬于履行聘用合同爭議而勞動人事爭議仲裁機構(gòu)無法處理，出現(xiàn)當事人救濟渠道不暢通等問題。訂立聘用合同爭議將成為新的多發(fā)性人事爭議。

（二）解除人事關(guān)系爭議和參加社會保險爭議增加

解除人事關(guān)系爭議在人事爭議仲裁案件中占據(jù)比例較大，隨著人事制度改革推進，由此產(chǎn)生的事業(yè)單位辭職、辭退爭議將相應(yīng)增加。《中華人民共和國社會保險法》第十條、第二十三條、第三十三條、第四十四條、第五十三條要求事業(yè)單位及其工作人員依法參加養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育5項社會保險。如事業(yè)單位與工作人員簽訂的事業(yè)單位聘用合同中沒有約定參加社會保險，勞動人事爭議仲裁機構(gòu)將不予受理，因不屬于履行聘用合同爭議；如聘用合同中約定參加社會保險，但目前事業(yè)單位工作人員參加養(yǎng)老保險、生育保險等政策不完善，勞動人事爭議仲裁機構(gòu)受理后缺乏政策依據(jù)也難以作出裁決。

（三）當事人誤解人事爭議范圍但仲裁機構(gòu)無法受理將產(chǎn)生矛盾

產(chǎn)生人事爭議后，作為工作人員一般傾向請求作為第三方中立機構(gòu)的仲裁機構(gòu)處理爭議，不愿意就人事爭議繼續(xù)向單位申請復(fù)核或提出申訴。有部分當事人認為只要事業(yè)單位工作人員與所在單位發(fā)生人事爭議的，均可以參照《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》中勞動爭議受案范圍申請仲裁。《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》沒有對人事爭議受案范圍作出規(guī)范，《勞動人事爭議仲裁辦案規(guī)則》規(guī)定勞動人事爭議仲裁機構(gòu)受理事業(yè)單位人事爭議案件范圍較小，渠道有待進一步拓寬。由于勞動人事爭議仲裁機構(gòu)不受理，當事人會產(chǎn)生勞動人事爭議仲裁機構(gòu)推諉的誤解并反復(fù)上訪，增加勞動人事爭議仲裁機構(gòu)不必要的工作量，也不利于勞動人事爭議仲裁機構(gòu)其他調(diào)解仲裁工作的正常開展。

四、事業(yè)單位人事爭議仲裁機制完善建議

（一）嚴格控制受案范圍并防止無限擴大

1.不宜將未訂立聘用合同人員的全部人事爭議列入勞動人事爭議仲裁處理范圍。對于已列入事業(yè)單位編制但沒有訂立聘用合同人員，即使已按照事業(yè)單位要求履行了工作義務(wù)的，不宜視同為已訂立聘用合同。對此類人員，勞動人事爭議仲裁機構(gòu)只能對其因辭退、辭職等解除人事關(guān)系爭議進行審理。但因為此類人員沒有與事業(yè)單位簽訂聘用合同，不能按視同已訂立聘用合同爭議進行處理。

2.嚴格限制履行聘用合同爭議內(nèi)涵。由于事業(yè)單位法人與企業(yè)單位法人在性質(zhì)上有本質(zhì)區(qū)別，不宜全部參照或引用勞動爭議仲裁受理范圍作為事業(yè)單位人事爭議仲裁受理范圍。對于事業(yè)單位和工作人員因錄用、調(diào)任、轉(zhuǎn)任、聘任、晉升、競爭上崗、公開選拔以及考核、獎懲等發(fā)生的爭議，屬于事業(yè)單位內(nèi)部管理權(quán)限的行為，不應(yīng)當由勞動人事爭議仲裁法律進行調(diào)整，不宜列入事業(yè)單位人事爭議仲裁范圍。

（二）適當增加部分人事爭議受案范圍

建議修改《勞動人事爭議仲裁辦案規(guī)則》第二條第（三）款中事業(yè)單位人事爭議受理范圍如下：事業(yè)單位與工作人員之間因辭退、辭職等解除人事關(guān)系以及訂立、履行聘用合同，社會保險等發(fā)生的爭議。

1.增加訂立聘用合同爭議。《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部〈關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見〉的通知》（國辦發(fā)〔2002〕35號）已明確要求事業(yè)單位與工作人員訂立聘用合同，初次就業(yè)工作人員和原在編制內(nèi)工作人員均需要訂立聘用合同，有利于明確事業(yè)單位與工作人員之間的權(quán)利義務(wù)，穩(wěn)定雙方之間的人事關(guān)系。如事業(yè)單位不履行訂立聘用合同義務(wù)，勞動人事爭議仲裁機構(gòu)可以提供相應(yīng)的法律救濟渠道，以維護當事人合法權(quán)益。

2.增加社會保險爭議。根據(jù)《中華人民共和國社會保險法》的規(guī)定，事業(yè)單位和工作人員應(yīng)當依法參加社會保險，對于事業(yè)單位和工作人員之間的社會保險爭議，勞動人事爭議仲裁機構(gòu)應(yīng)予以受理，保障事業(yè)單位工作人員的合法社會保險權(quán)益。

3.將除名、離職解除人事關(guān)系爭議排除出事業(yè)單位人事爭議仲裁范圍。除名作為原處分措施之一，沒有被《事業(yè)單位工作人員處分暫行條例》列入處分種類，事業(yè)單位以除名方式解除人事關(guān)系缺乏依據(jù)，作出除名的可能性極小。對于工作人員出現(xiàn)離職行為，事業(yè)單位可以以辭退方式解除人事關(guān)系，因此，無須將離職行為列入人事爭議仲裁處理范圍。

（三）仲裁機構(gòu)就人事爭議案件做好與法院的溝通銜接

落實2011年廣西壯族自治區(qū)人力資源社會保障廳和自治區(qū)高級人民法院召開的“勞動人事爭議調(diào)解仲裁與審判工作聯(lián)席會議”精神，勞動人事爭議仲裁機構(gòu)與人民法院就事業(yè)單位人事爭議案件進行溝通銜接，對事業(yè)單位人事爭議的受理范圍和實體處理上進行交流，盡量統(tǒng)一勞動人事爭議仲裁機構(gòu)和人民法院審理人事爭議案件的裁判尺度，進一步提高裁審效率，提升同案同判率。既避免在人事爭議案件受理范圍不一致，也避免當事人產(chǎn)生仲裁機構(gòu)和法院之間扯皮的誤解，更避免當事人對勞動人事爭議仲裁機構(gòu)產(chǎn)生不信任而引發(fā)社會不穩(wěn)定因素。同時要推廣專業(yè)化仲裁和審判，勞動人事爭議仲裁機構(gòu)和人民法院受理人事爭議案件后，要選派掌握人事管理業(yè)務(wù)知識、仲裁經(jīng)驗豐富、比較擅長調(diào)解工作的仲裁員或法官進行案件的審理。通過合理調(diào)配審理資源，提高人事爭議案件的審理效率，妥善處理好解除人事關(guān)系和履行聘用合同等各種類型的事業(yè)單位人事爭議。

（四）適時修改完善《人事爭議處理規(guī)定》等法規(guī)政策

人事管理要進一步強化立法，通過依法管理，從規(guī)范化、法制化的渠道處理人事管理過程中發(fā)生的爭議。建議加快出臺事業(yè)單位和工作人員參加養(yǎng)老、生育等社會保險的政策，以方便出現(xiàn)爭議時可以作為勞動人事爭議仲裁機構(gòu)裁決的依據(jù)。在2008年《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》和《勞動人事爭議仲裁辦案規(guī)則》生效實施后，2007年國家制定的《人事爭議處理規(guī)定》作為舊法，其中的規(guī)定已與現(xiàn)在人事管理實際不相適應(yīng)。如《人事爭議處理規(guī)定》仍維持辦理人事爭議案件機構(gòu)為人事爭議仲裁委員會，而全國各地依據(jù)《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》等規(guī)定已調(diào)整辦案機構(gòu)為勞動人事爭議仲裁委員會；《人事爭議處理規(guī)定》規(guī)定當事人提起仲裁申請的時效期間為60日，而《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》規(guī)定提起仲裁時效為1年。由于與上述新法相沖突，建議國家進一步修改完善《人事爭議處理規(guī)定》，避免勞動人事爭議仲裁機構(gòu)審理人事爭議案件時出現(xiàn)法律適用障礙。

（五）對事業(yè)單位聘用合同范本進行修改完善

建議根據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部〈關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見〉的通知》（國辦發(fā)〔2002〕35號）精神，在原人事部辦公廳《關(guān)于印發(fā)〈事業(yè)單位聘用合同（范本）〉的通知》（國人廳發(fā)〔2005〕158號）發(fā)布的《事業(yè)單位聘用合同（范本）》基礎(chǔ)上，根據(jù)現(xiàn)行人事管理法規(guī)和政策，對《事業(yè)單位聘用合同（范本）》的有關(guān)指導(dǎo)和示范內(nèi)容進行修改完善，特別對事業(yè)單位聘用合同中必備條款增加參加社會保險等內(nèi)容，避免聘用合同約定與法律的強制性規(guī)定不一致，切實維護事業(yè)單位和工作人員雙方的合法權(quán)益。事業(yè)單位要轉(zhuǎn)換用人機制，搞活用人制度，主動與工作人員簽訂事業(yè)單位聘用合同，進一步提高事業(yè)單位聘用合同的簽訂率。

（六）事業(yè)單位要不斷建立完善人事管理規(guī)章制度

國家有關(guān)事業(yè)單位人事管理的法律法規(guī)還不夠健全，需要事業(yè)單位按照國家和廣西的有關(guān)政策規(guī)定，結(jié)合本單位實際，制定規(guī)范細致的考勤、休假、解除聘用合同條件等人事管理規(guī)章制度。如國務(wù)院辦公廳國辦發(fā)〔2002〕35號文件第六條規(guī)定“對工作人員違反工作規(guī)定或者操作規(guī)程，發(fā)生責任事故，或者失職、瀆職，造成嚴重后果的，事業(yè)單位可以解除聘用合同”。事業(yè)單位可以明確“責任事故”中事故的等級和“嚴重后果”具體造成的經(jīng)濟損失數(shù)額，為事業(yè)單位作出相應(yīng)解除聘用合同處理決定提供規(guī)章制度依據(jù)，提高處理行為的合法性和可操作性。事業(yè)單位要有明確細致的內(nèi)部規(guī)定，送達程序也要符合規(guī)定，在其作出人事處理決定后產(chǎn)生爭議的，得到勞動人事爭議仲裁機構(gòu)的支持程序合法的可能性才較大。

廣西的人事制度改革進一步推進了事業(yè)單位人事管理的法制化和科學(xué)化，勞動人事爭議仲裁機構(gòu)通過不斷提高勞動人事爭議仲裁處理效能，及時受理和仲裁事業(yè)單位人事爭議案件，保障事業(yè)單位用人權(quán)和職工擇業(yè)權(quán)的落實，將更好地保障廣西事業(yè)單位人事制度改革順利進行，全力維護廣西人事關(guān)系和諧與社會大局穩(wěn)定。

（作者單位：廣西壯族自治區(qū)人力資源和社會保障廳調(diào)解仲裁管理處）