效益視角的農地融資流轉分析

夏玉蓮，曾福生

（湖南農業大學 經濟學院，湖南 長沙 410128）

一、農地融資流轉的產生邏輯

土地是農民依賴的物質之一，卻不一定是資本。土地參與流轉，在運動過程中實現增值，給所有者帶來預期收益的時候，就成了資本[1]。因而土地流轉也是一種融資渠道，土地的融資功能就凸顯了土地的資本特性。在我國，城市土地可以抵押融資，但是農村土地由于屬于集體所有，農地抵押一直以來都沒有得到法律上的認可。我國《擔保法》、《土地管理法》與《農地承包法》都明確規定“農地承包經營權不能抵押”，隨著金融創新和城鄉統籌發展，有些省份近年來開始開展農地抵押業務，2010年7月，央行、銀監會、證監會、保監會在總結試點經驗后，決定“探索開展農村土地承包經營權和宅基地使用權抵押貸款業務”[2]。農地流轉的融資功能得以實現，以融資為目的進行的農地流轉模式不斷創新。

（一）何以在農業中存在農地融資流轉

農業資金缺乏是我國農業發展的最大障礙之一，農民貸款難一直以來困擾著農民的生產經營，其主要原因就是農民缺乏可供抵押的資產。目前，我國的農地所有權歸屬于集體，農地經營權和使用權屬于農民，作為農民最基本的生產資料和重要財產的農地依據法律是不可以進行抵押融資的，因此，克服觀念和法律的約束，促進以農地為依托的農地融資，創新以農地為依托的融資方式可以有效解決農業資金困難，為“三農”問題提供破解之路。首先，農地融資流轉可以有效保護農民的農地承包經營權。我國農地流轉現象普遍，但多為口頭協議形式的民間流轉，零星流轉較多，有些甚至是無償地轉讓，而農地融資流轉推動了農地流轉的組織化程度，通過規范的合同，權責明確，糾紛減少，避免了對農民承包經營權的侵犯。其次，農地融資流轉可以促進資源增值，提高農民收入。農地抵押、農地信托等形式的農地融資流轉促進了土地財產權益的實現，使農民獲得土地增值收益，即以土地為標的的農民的國民收入分配權。農地流轉后農戶不僅可以獲得務工收入，還可以獲得流轉收入。因而具有增收效益。再者，農地融資流轉可以激發農地潛力，提升農業產業化水平。農地融資流轉不同于非正式的流轉，它的流轉關系更為穩定，有利于貸入方制定中長期生產計劃，優化農業生產結構，增加土地與基礎設施的投入，改善農業生產環境，提高農業綜合生產能力，促進農業產業化水平提升。

（二）農地融資流轉產生的社會邏輯

農地融資流轉的基本原則是惠農和利民。農地融資流轉依照“自愿、有償、依法”的原則，在不改變土地農業用途的基礎上，確保了所有權、穩定了承包權、靈活了使用權，最終達到農民受益的目的。它打破了城鄉二元體制，進城務工的農民通過把農地存入土地銀行、土地信托機構或者直接到銀行抵押貸款，可以利用融通到的資金作為資本進行合理投資，或擴大生產規模，或進行創業資金，或進行科技學習，提高賺錢能力[3]；承包大戶通過貸出土地，獲得農地經營規模效益，提高務農收入；回鄉的農民還可以重新從土地銀行或者土地信托機構中提取農地，繼續從事農業生產，在增加農民收入的同時給農戶們提供了更多的擇業自由與空間。

農地融資流轉的直接誘因是農地金融制度的創新。農地是一種資源，同時也是資產、資本。農地融資流轉實現了農地融資制度與農地流轉制度的融合互動，充分發揮了農地要素的融資功能，是新時代農村金融創新成果的重要體現，如土地信托機構與土地銀行是農村金融組織的創新，以農地使用權、經營權為抵押物是農村金融的產品和服務創新。同時，我國農業缺乏資金支持，更缺乏中長期的信貸支持，農地融資流轉促進了以農地使用權、經營權為抵押物獲得貸款，也減少了農業中長期貸款的風險。

農地融資流轉的經濟本質是服務新農村建設。農地融資流轉的宗旨一方面是通過土地的存貸調劑土地余缺，推進農地適度規模經營，另一方面是發放農地抵押貸款，解決農業發展資金瓶頸。因此，通過農地信托、農地債券等新型農地金融業務，建立了農民與銀行的新型關系，能夠籌措社會資金，建立農業與農村發展的長效機制。其次，農地融資流轉鼓勵農戶將閑置的土地與不愿意耕種的土地存入銀行，解決撂荒問題，又保障了愿意多種地農民的土地需求，確保了國家糧食安全的長效機制。再者，通過土地銀行、土地信托等專業性機構，明確界定土地存貸雙方的權責，一方面規范了農地流轉制度，有利于建立有序的農地流轉市場，另一方面也保護了農民的合法權益，解決了農地流轉中農民的弱勢地位，對于保持農村社會的穩定具有重要的意義。

二、農地融資流轉的典型案例及效益分析

目前，農地融資流轉模式還較為少見，主要有農地抵押、農地信托和農地銀行。農地抵押是指在不轉移土地占有的前提下，債務人或第三人將依法享有的農地使用權或承包權向債權人提供擔保，承諾若債務人在合同期限屆滿仍不履行債務時，債權人有權將農地使用權、承包權拍賣、變賣、折價抵償[4]。農地銀行是一個農地存貸的信息交流及服務平臺，農地供需雙方將信息集中于平臺服務環境中（田錫文2010）[5]，主要從事土地存貸業務和相關金融服務的中介組織。農地信托是指土地委托人為有效利用土地，提高不動產的開發與經營效率，而將土地信托給受托人，由受托人利用其專業規劃與管理，將開發經營的利潤作為信托受益分配金交付給受益人的一種信托行為[6]。

（一）農地融資流轉的典型案例

案例1：福建省三明市明溪縣的農地抵押流轉。福建明溪縣是全國商品糧基地、重點林區和杉木中心產區，有“中國紅豆杉之鄉”的稱號。自2006年起，明溪縣農村信用社開展了農村土地承包經營權抵押業務，款項用于承包農戶種植紅豆杉。截止到2008年，明溪縣信用聯社通過公司、基金擔保及土地承包經營權抵押等各類形式共發放212萬元貸款支持紅豆杉、山藥規模種植戶，涉及土地流轉3200畝[7]。明溪縣申請土地承包權抵押貸款有四個必備條件：①申請抵押農地必須具備持續的生產能力，如農業種植基地、養殖場、果園、菜園、茶園等；②申請抵押的農地必須是合法渠道取得的，即具有農村土地承包經營權證或合法的承包經營權合同、租賃合同等；③申請抵押農地的產權關系明確，承包經營合同或租賃協議等符合相關規定，不是“禁止抵押和流轉”的土地；④抵押期限必須在規定的承包期內，且抵押人應至少在三年前就取得了土地承包經營權，而在截止信貸抵押日，所剩余期限不少于兩年[8]。

案例2：湖南永州伊塘的農地銀行流轉。2010年4月，湖南省首家農村土地銀行—永州市伊塘鎮土地銀行在永州現代農業科技示范園正式掛牌營運，屬于市、區、鎮三級政府聯合監管指導以鎮為主的非營利性機構[9]。在“土地銀行”的影響下，共流轉土地15萬畝，實現耕者有其田，避免了土地的浪費，使土地實現了合理的利用和效益的最大化。①成立宗旨：為農民服務、為農村的改革發展和社會進步服務、促進農業產業化和現代化；②運行原則：農地銀行實行獨立核算、自負盈虧、自主經營、自我發展、民主管理的原則；③經營范圍包括：進城務工農民和其他無力耕作農民的承包地；荒山荒地；農民和村、組宅基地以及集體建設用地；舉家外遷并在城鎮有固定職業的農民放棄的土地承包權；④運作方式：基本采用商業銀行的運作模式，將農民不愿意耕種的土地或者閑置土地納入銀行，簽訂協議書，明確存取的日期、收益率以及存入土地的數量、類型；然后再通過土地銀行將存入銀行的土地貸給種糧大戶和農業企業，也簽訂協議，明確貸地利息、期限等，賺取合法的經濟收益[10]。

案例3：湖南益陽沅江市草尾鎮的農地信托流轉。沅江市草尾鎮樂園村地處沅江市、南縣、大通湖區交界處，益南高速、S202省道、樂漉縣道穿村而過。全村有2 680人、712戶、21個村民小組，有耕地4 850畝，2011年農民人均純收入11 806元[11]。2010年上半年起，該村推進土地信托流轉，目前信托流轉耕地3 943畝，占全村耕地面積的81.3%。草尾鎮農地信托流轉的主要做法如圖1所示，虛線為土地的流轉方向（①-②），農戶將農地委托給信托投資公司，由信托投資公司對土地進行整理開發后通過招標、拍賣的方式確定土地經營者；實線為資金的流轉方向（(1)-(2)），信托投資公司支付固定收益給農戶，再向農地實際經營者收取土地信托費用（即信托收益）。其中，信托投資公司、信托中心以及信托基金都由政府投資成立；信托投資公司還可以發行土地債券、信托投資基金或利用土地信托收益權進行投融資；信托收益主要有三個去處：提高農民的社會保障水平，建設農村公共服務設施，返還給農地流轉信托基金做大做強信托公司。

圖1 益陽市草尾鎮土地信托流轉模式中土地與資金流向示意圖

（二）農地融資流轉的主要效益

三種模式的農地融資流轉，對農業、農村與農民的發展都具有一些共同的效益：①農地的資本增值效益。農地融資流轉促進了農地使用權與金融的內在結合，使農民的土地財產權益得到最大實現。②農民增收效益。依賴土地銀行與信托機構，減少了農地私下流轉的糾紛和矛盾，為那些失去勞動能力的高齡農戶提供了托管土地、收取租金的機會，為老弱病殘等弱勢群體提供了在家門口勞務就業的機會，增加了農民收入。③資金籌措效益。通過以農地為依托的農村金融創新，吸引了社會資本進駐農業與農村，解決了農村的資金缺乏問題，有利于農民創業與農業生產。④農業信貸效益。農地融資特別是農地抵押改變了農戶與銀行的關系，突破了農地不能作為抵押物的禁錮，發揮了農地的融資作用，使農戶更易獲得了資金支持，特別是中長期信貸資金，有利于農業生產規劃實施。⑤新型農民培養效益。通過農地融資平臺吸引資金和人才的進駐，拓展了農民的視野，給農民提供了更廣闊的發展空間，有利于新型職業農民的培養。⑥就業促進效益。農地銀行在不改變農地承包經營權權屬的前提下，促進了種養大戶、專業合作社和農業企業等農業經營主體的出現，提供了多元化的就業崗位；同時也解決了務工農民的后顧之憂，推動了農村剩余勞動力轉移。⑦體制協調效益。農地融資流轉能夠加快二元性的金融體系與社會體系的消除，促進了農村金融的發展與創新，推動了城鄉勞動力市場的銜接和城鄉協調發展。

除此之外，農地融資流轉一方面還有積極的社會效益，隨著融資流轉模式的深入，農村的生活方式、人員結構、文化觀念、社保就業等許多方面都發生了變化，如很多地方由散居形式逐漸地轉變為集中居住，水利、交通、衛生、環保等各項基礎設施不斷完善，社會生產和生產環境優化[12]；另一方面，也存在一定的風險性，農地銀行與農地信托機構主要從事土地的存貸業務，且是以貸定存，如果土地不能夠貸出去，那么這兩種融資流轉就難以達到預定的效果；而對于農地抵押融資，當農戶無法償還貸款時，作為擔保物的農地將會被處置，這將導致貸款人有可能喪失承包經營權這一基本生活保障[13]。

（三）農地融資流轉效益的約束因子

制約我國當前農地融資流轉效益的因素很多，概括起來主要有5種。①農地流轉市場不規范。我國農地流轉尚未形成規范化的市場，不能提供完善的信息傳導與預測、咨詢、估價、談判服務，也沒有開展相關的農地融資、信托、保險以及項目招商等業務。②抵押農地產權不完整、不穩定。農地本身存在產權殘缺，農民對農地缺乏處分權、使用權也受到限制，農地作為抵押品沒有得到法律的認可，流轉主體難以在銀行獲得貸款支持，因而目前體制下的農地本身不是一種有效的抵押品[14]。③農地金融市場不發達。我國農地金融市場處于初級階段，農地金融制度不健全，沒有專門的農地金融機構，農地融資主體單一，農地金融產品缺乏，導致農地流轉的金融服務功能不到位，制約農地流轉效益的發揮。④農村征信體系基礎差。征信體系建設的主力軍主要是農村信用社，征信能力有限，農村信用信息的收集、評估和查詢工作難，缺乏專業性的信用評估機構和擔保機構，信用方面立法的嚴重滯后性等，這些因素都使得農地融資流轉難以達到其預期目標。⑤風險分擔機制不完善。農地流轉中的風險有：自然災害風險、經營管理風險、法律法規風險、政策變動風險等。在缺乏有效風險分擔機制的條件下，自然災害、市場經營風險使得農地融資流轉后流入方的風險概率提高；農地承包權、使用權不穩定，農村集體內部存在分配制度，有被調整的風險，這導致了較高的交易成本并且抵押權得不到有效的保障，加大了放款機構的風險；農地融資機構不統一，缺乏對農地經營權抵押的監管，也可能造成抵押人無法還款時帶來的其他風險[15]。

三、效益視角的農地融資流轉機制設計：建立農地融資保證機制

效益視角的農地融資流轉機制是實現農地融資功能、保障農地流轉效益最大化的綜合機制。因而農地融資流轉保證機制首先是一種傳統的被動保證——即抵押與擔保，同時，它還是一種新型的動態的、綜合的保證機制，如圖2所示。

圖2 農地融資流轉保證機制

（一）農地流轉市場運行機制

要實現農地融資流轉效益最大化，必須有一個完善的農地流轉運轉平臺。①流轉登記與申報制度建設，通過申報與登記制度來規范流轉市場，明確農地抵押的條件，增加農戶融資的可能性，防范不合理的農地流轉行為損害農戶利益；②農地價值評估制度建設，解決農地物價的扭曲現象，使農地資源開發與利用形成良性的循環，從而提高農地資源的利用效率；③信息管理制度建設，加強農地流轉信息平臺的建設與管理，規范信息的采集、錄入與管理，及時、準確地發布信息，為有承租與流出需求的主體提供信息瀏覽和發布服務，并接受農地流轉意見和建議；④中介組織管理建設，提供流轉信息傳導與預測、咨詢、談判等服務，也可以進行流轉價格評估，還可以進行相關的農地融資、信托、保險以及項目招商等業務；⑤法律咨詢制度建設，包括對農地承包經營權、使用權的流轉制度規定、流轉手段、流轉面積、流轉主體資格、登記備案制度、合同管理與鑒證及流轉限制條件規定等的規定。

（二）農村金融市場支持機制

農地流轉后，如果沒有金融支持，農戶難以完成對農地的投入，農地流轉效益的實現就受到金融約束限制。因此，為農地流轉建立健全統一的市場與服務體系，需要加快金融創新的步伐，盡快建立健全的金融支持機制。①農村信用評價系統：金融機構之間要建立農戶信用評級系統，根據農戶的借款記錄、贏利能力以及信譽做出綜合評分。②農地抵押評估機構：應特別為農地融資設計評級標準和程序，提供迅速和成本較低的農地抵押擔保評級。③擔保機構：應按照商業化的運作模式，在對農戶提供農地有償擔保的基礎上實現自身的發展，可以由政府、大型企業以及個人等多元化的出資方式組建。④風險預警防范系統：是根據農戶以及農地經營情況建設和運行的，最大限度的防范和化解農民的失地風險和金融機構的貸款風險[16]。⑤保險公司：給擔保公司以及農地流入方提供相關保險，降低他們的風險性。

四、結論與展望

通過對農地融資流轉的案例分析，我們可以發現農地流轉需要金融業的支持，但目前農地流轉資金來源單一、融資能力有限，沒有形成有效的資金籌措機制和運作機制。農地融資流轉模式主要發生在一些經濟發達地區或有項目為依托的農村地區，這些地區具有良好的客觀條件：經濟水平較高，土地整理后可以進行成片管理與運營，農民收入中農業收入占比較小即農民對農地的依賴性不強，還有較科學的農地估價體系、較發達的農地金融市場以及規范的存貸程序、有效的存貸監管等。因而在農業占比較大，社會保障體系不健全，工業化、城鎮化以及二、三產產業不發達、金融發展滯后的地區，盡管它能激活土地潛力、促進農民增收，但也要慎重推廣。

當前，農地流轉已經進入了一個新的歷史階段，農地流轉不斷深化，農地的資源、資本與資產（“三資”）屬性逐漸地凸顯與分化。一方面，農地融資流轉促進了農地“三資”屬性的融合，為農民的發展開辟新的渠道，有利于農戶增收；另一方面，農地融資流轉也促進了農村金融的發展，促進了金融組織與金融工具的創新與多元化，給農村發展提供了一個新的籌資渠道，是解決三農問題、實現城鄉協調發展的關鍵。但是，農地融資流轉過程中還有一些問題亟待更深入的研究和探討：①要提高農戶農地融資流轉的參與度，還必須在多方面做工作，不僅僅是完善農地流轉市場與農村金融市場，還要實現社會其他方面的同步發展，如在就業、教育、醫療、戶籍等等方面共同發展[17]，才能實現農地融資流轉與農村發展乃至整個社會發展的相互促進；②各地農地融資流轉的實踐及其經驗是一個值得持續關注的研究內容，將為農地融資流轉的推廣提供借鑒，不斷從實踐中拓展與深化研究主題，比如，農地融資流轉的功能及核心影響因素，融資流轉過程中農戶與銀行等其他利益相關者之間關系轉變與博弈等。

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