農產品、食品安全監管體制存在的問題與發展對策

王志春等

摘要：分析了原食品安全監管體制實施過程中存在的監管職責交叉和監管空白并存，責任難以完全落實，資源分散難以形成合力，整體行政效能不高等若干問題，研究新農產品、食品安全監管體制，提出建立農產品、食品安全的法規和標準體系，加強食品監管體制外的前置監管，進一步明確農產品、食品生產過程的監管及落實農產品、食品質量安全市場準入制度等解決相關問題的對策。

關鍵詞：農產品；食品；監管體制；問題；對策

中圖分類號： TS207.7；TS201.6文獻標志碼： A文章編號：1002-1302（2014）10-0480-04

收稿日期：2014-06-24

基金項目：江蘇省鹽城市農業科技創新專項引導資金（編號：YK2012029）。

作者簡介：王志春（1972—），男，江蘇鹽城人，副研究員，主要從事資源環境研究。E-mil：wzcyzh@126.com。“民以食為天”，食品都是農產品或是農產品的加工產品，可以說沒有不是來源于農產品的食品。農產品質量安全是食品安全的基礎。農產品、食品安全是全民生存和發展的基礎。黨中央、國務院高度重視，人民群眾密切關注。我國農產品、食品安全水平穩步提高，形勢總體穩定趨好；但與國際、國內市場的需求仍有很大的差距，重大食品安全事故仍時有發生。按照黨的十八屆二中全會和第十二屆全國人民代表大會第一次會議審議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》精神，《國務院關于機構設置的通知》（國發〔2013〕14號），設立國家食品藥品監督管理總局，對食品藥品實行統一監督管理。食品安全新的監管體制正在完善過程之中，本研究對食品安全監管體制存在的問題和發展對策進行分析，以期促進新監管體制的完善與提高。

1原食品安全監管體制存在的問題

由于食品安全涉及食品生產、加工、流通和消費等諸多環節，任何一家監管部門都難以單獨承擔安全監管的重大責任。在“一個部門管不了”的情況下，原食品安全監管體制被迫選擇了多家部門分段監管的思路。原農產品、食品安全監管體制經過近10年運作，存在以下問題：

1.1初級生產，監管缺失

原農產品、食品安全監管體制雖然考慮到“從土地到餐桌”全程控制，由農業部門負責初級農產品生產環節的監管；但實際上監管主要停留在制定標準、操作規程環節，缺少對“從土地到產品”各環節實質上的監管，特別缺少對初級農產品的“污染源”進行有效監管，基地環境質量和農業生產資料。

1.1.1基地環境缺少監管環境是生產質量安全農產品及食品的基礎條件。國家標準、農業部標準都有相關質量安全農產品生產基地的環境要求和環境認證程序。質量安全農產品生產基地對周邊環境有原則性要求，生產基地應選擇在無污染和生態條件良好的地區，應遠離工礦區和公路鐵路干線，避開工業和城市污染源的影響，同時生產基地應具有可持續的生產能力。但部分政府機構卻在生產基地附近規劃工業開發區，甚至興建污染嚴重的化工企業。承擔產地環境檢測的機構，對產地大氣、土壤、水源等取樣檢測，再根據相關環境因素數據指標和檢測結果，出具產地環境檢測報告。但是否認真執行標準，是否嚴格執行檢測程序，就缺少監管。如：有些環境檢測機構不按規程到實地考察、取樣，讓申請單位送樣；申請單位環境質量達不到標準，就到環境質量能達到標準的地方取樣，甚至干脆用商品純凈水冒充水樣。生產過程中更沒有對產地環境保護和改善的監管措施。

1.1.2生產資料沒有監管農業生產資料是生產質量安全農產品的關鍵因素，農產品、食品中有毒有害物質主要來自化學肥料、化學農藥、獸藥、飼料、餌料、飼料添加劑、食品添加劑和本不該在農產品、飼料、食品中使用的化學合成物質。但對農業生產資料的生產、銷售，對某些不該在農產品、飼料、食品中使用的化學合成物質生產、銷售卻沒有監管；根本沒有考慮從有毒有害物質源頭控制。部分高毒、高殘留農藥依然生產，部分明令禁止生產使用的化學農藥依然有“地下工廠”秘密生產、銷售、使用。某些有毒有害物質能以冠冕堂皇的名稱投入生產、銷售，并添加到飼料或食品中；某些不該在農產品、食品生產過程中使用的化學合成物質（添加劑、加工材料），能不受控制進入農業和食品加工領域。如：瘦肉精（鹽酸克倫特羅）、蛋白精（三聚氰胺）都以誘人的名稱生產，并添加到飼料中；更有甚者為了掩蓋牛奶滲水，三聚氰胺加入牛奶，以致發生震驚全國的“三鹿奶粉”事件。又如硫磺、工業雙氧水、吊白塊（甲醛次硫酸氫鈉）、甲醛、酸性橙、胭脂紅、蘇丹紅、亞硝酸鈉等有毒有害的化學物質，都進入了農業和食品加工業，導致食品安全事件的發生。

1.1.3生產過程難以監管 因為未嚴格實施農產品質量安全市場準入制度，有毒有害物質超標的農產品還都賣得出去，千家萬戶個體農戶無視一切農產品、食品質量安全標準和操作規程，生產中仍然我行我素。面對一盤散沙的分散的小規模生產，在生產過程中難以監管操作規程的實施和生產資料的使用。這個問題雖不如很多食品安全事故那樣轟動，但卻是農產品、食品安全最根本、最嚴峻的問題，也是我國農產品、食品質量安全水平低于國際水平的根源。

1.2多個部門，分段監管

分段監管的體制雖然明確相關部門各司其職，避免“一個部門管不了”的現象，但也出現了監管部門之間既存在著監管重復，也存在著監管盲區。

1.2.1分工盲區，疏漏監管在“田間到餐桌”的各個農產品、食品生產、經營環節，似乎都有農業、質監、工商、衛生等部門監管，實際上從初級農產品生產到食品銷售的過程中還存在不少監管的盲區，疏漏了必須環節。如“三鹿事件”中，三聚氰胺的源頭——奶源收購站就不屬于上述任何部門的監管范圍。

1.2.2重復監管，相互推諉消費者投訴產品質量問題，質監部門、工商部門、食品藥品監管部門都有管理職能，但部門之間要么缺乏信息互通，要么相互推諉[1]。

1.2.3流于形式，放棄監管很多環節的監管流于形式，放棄監管。如工商部門負責食品流通環節的監管，絕大多數大型農貿市場都設置了農產品安全檢測點，并配置了相關檢測人員和簡易的速測儀器設備；但這些農產品安全檢測點大多數是流于形式，平時根本不對農貿市場的上市農產品進行檢測，上面來檢查或搞什么活動就把儀器設備搬出來亮亮相，如此而已，根本放棄監管。endprint

1.3標準混亂，無法監管

標準是衡量和控制食品安全性的工具，標準也是推動國際公平貿易、維護國家利益不可缺少的技術支撐。由于我國標準的制定工作缺乏有效統一機制，有關食品安全標準出自多個部門，標準之間矛盾問題尤顯突出[1]。

1.3.1標準混亂，無所適從我國與農產品、食品安全相關的標準由國家標準、行業標準、地方標準、企業標準4級構成。我國食品國家標準又分為食品質量標準和食品衛生標準，分別由質量技術監督局和衛生部負責制定；行業標準則分別由農業部及各行業部門負責制定，具體監管事務又分別由質量技術監督局、衛生部、農業部、出入境檢驗檢疫局負責，結果是監管機構各自為政，甚至互不承認，失去了標準的權威性和統一性[1-2]。如有關質量安全農產品生產基地環境質量要求標準，有國家標準、行業標準；有無公害農產品標準、綠色食品標準、有機產品標準；無公害農產品行業標準中還有根據生物種類制定的分類標準和分物種的標準……關于環境質量要求的標準有幾十個，生產企業究竟執行什么標準？監管部門根據什么標準執法？無所適從。

1.3.2指標不一，無法監管多個同類標準之間，有的存在大同小異，也有指標不一。標準大同小異對執行和監管尚無影響；標準指標不一，就會產生矛盾，無法監管。如2004年11月發生的巨能鈣事件，農業部檢驗結果是雙氧水含量嚴重超標，衛生部的檢驗結果是雙氧水含量符合衛生標準。又如茶葉中的氰戊菊酯，農業部早已禁用，但2005年10月1日實施的國家標準GB 2763—2005《茶葉中氰戊菊酯的限量使用標準》居然是2 mg/kg[1]。面對指標不一的標準，如何進行監管？

1.3.3有標不依，監管不實國家強制性標準是在一定范圍內通過法律、行政法規等強制性手段加以實施的標準。強制性標準一經頒布，必須貫徹執行。否則對造成惡劣后果和重大損失的單位和個人，無法受到經濟制裁或承擔法律責任。

1.3.4標準制定，水平偏低我國部分食品安全方面的標準已同國際食品法典委員會（CAC）和國際標準化組織（ISO）所頒布的食品標準體系接軌；但總體上我國現有的食品標準水平明顯偏低，如污染物限量、農藥殘留限量、鉛的限量、食品添加劑限量等就超出國際安全標準。國外規定標準3～5年就要重新修訂，我國1995年以前制定的標準中，未修訂的占50%以上。我國食品標準與國際接軌的程度很低，采用國際標準的還不到50%。而早在20世紀80年代初，英、法、德等國采用的國際標準已達80%，日本超過90%[1，3]。

1.4執法不嚴，放松監管

食品安全監管中，存在有法不依、執法不嚴、違法不究的問題不容回避。有不少食品安全事故就是由于失職、瀆職、循私舞弊和地方保護主義等原因造成，這是我國食品安全監管、執法中的一個頑癥[1]。

農產品、食品監管職責交叉和監管空白并存，責任難以完全落實，資源分散難以形成合力，整體行政效能不高。以致我國質量安全農產品總量還不多，市場尚未完善；部分達不到無公害農產品、綠色食品標準的產品，獲得了無公害農產品、綠色食品標簽、標志；部分認證、管理機構監管和打假力度不夠；消費者對市場上掛牌的無公害農產品、綠色食品真假難辨，信任度不高；食品安全事故屢屢發生。

2新食品監管體制的完善與發展對策

《國務院機構改革和職能轉變方案》決定組建國家食品藥品監督管理總局，并明確國家食品藥品監督管理總局對食品藥品實行統一監督管理。國務院辦公廳國辦發〔2013〕24號文件，頒發了《國家食品藥品監督管理總局主要職責內設機構和人員編制規定》，組建食品安全監管核心機構明確細化了職責，標志新食品監管體制已經建立。對照原監管體制存在的問題，新監管體制仍需進一步完善[4]，針對相關問題新監管體制應有相應的對策。

2.1建立農產品、食品安全的法規和標準體系

2.1.1法律法規以《食品安全法》為基本法，對現有雜亂沖突的法律法規進行認真的梳理、整合、修改、廢止、補充。整合現有的《產品質量法》《動物防疫法》等，突出重點、填補空白、理順矛盾，系統整理修訂我國與食品安全有關的法律、行政法規、部門規章及地方立法，逐步形成科學、完整，既有綜合性法律，又有配套性具體規范的食品安全法律網絡[1]。特別要修訂刑法，加大對造成食品安全事故的不法之徒的懲治力度，通過法制讓食品藥品安全第一責任人——農產品、食品的生產經營者自覺嚴格執行相關法律和標準。

2.2質量標準

質量標準包括生產基地環境質量、生產資料質量和產品質量的標準。生產基地環境質量和生產資料質量是產品質量的基礎條件，沒有符合標準的生產基地環境質量和生產資料質量就不可能有符合標準的質量安全農產品。

2.2.1統一制定農產品、食品生產環境要求強制性國家標準整合農產品生產和食品加工環境質量標準，統一制定農產品、食品生產環境要求強制性國家標準。根據目前我國質量安全農產品發展情況，標準中應根據無公害農產品、綠色食品、有機產品不同要求，對有毒有害物質制定科學合理的限量指標，有機產品、AA級綠色食品的限量指標應與國際標準接軌。廢止其他有關農產品、食品生產基地環境要求的一切標準

2.2.2統一制定農產品、食品生產化學品使用強制性國家標準整合農產品生產和食品加工相關的生產資料使用準則，統一制定農產品、食品生產化學品使用強制性國家標準。包括種植業中化學肥料、化學農藥和生長調節劑使用準則，養殖業中飼料、餌料、飼料添加劑、獸藥、漁藥和生長調節劑使用準則；培養業中培養基配方藥品使用準則；食品加工業中食品添加劑、生產過程中的助劑使用準則。在強制性標準中要明確規定可以使用的品種、劑量，不可使用的品種；如要使用準則中未列出的化學藥品，必須報請食品安全標準制定部門審批，經過試驗論證、批準后方能使用。廢止其他種類生產資料使用準則。讓食品安全第一責任人首先知道，在生產過程中哪些生產資料可用、用多少，哪些不可用，沒有列出的化學產品不經過審批不得隨便使用。給監管部門明確的監管目標。endprint

2.2.3統一制定農產品、食品安全標準衛生部門整合現有各類農產品、食品標準，按類別統一制定農產品、食品安全國家強制性標準。標準中應根據無公害農產品、綠色食品、有機產品不同要求，對農藥殘留、有毒有害物質含量制定科學合理的限量指標，有機產品和AA級綠色食品的限量指標應與國際標準接軌。行業標準、地方標準、企業標準只能引用相關農產品、食品的產品安全強制性國家標準，不得另定低于國家標準的食品安全限量指標。

執行好上述3類質量標準，也就能從開始到結束的關鍵點對農產品、食品質量安全進行有效全面監管。

2.3生產標準

生產標準包括技術標準、生產管理標準、操作規程、生產規范等等，一般由相關行業或地方作為推薦性標準制定，企業作為執行標準制定。必須明確涉及國家強制性標準規定的內容，相關指標必須不低于國家強制性標準的指標。

2.3.1分類別、分地區制定生產技術、生產管理推薦性行業標準的地方標準農業生產地區性差異較大，包括環境差異、生物種類、使用品種、生產習慣等等。為了規范各類型、各地區的質量安全農產品生產，農業部和各級農業部門要制定適應當地生產需要的生產技術和生產管理推薦性行業標準和地方標準，用以指導、規范當地質量安全農產品生產，也為農業部門監管質量安全農產品生產提供依據。

2.3.2企業根據生產需要制定具體產品的執行標準根據生產需要，在產品還沒有可參照執行的國家標準、行業標準、地方標準的情況下，生產企業可以引用強制性國家標準，參照推薦性行業標準、地方標準制定企業標準，與農產品、食品安全相關的限量指標，不得低于強制性國家標準，以供規范生產技術和生產管理，確保農產品、食品質量安全。

2.4其他標準

食品安全標準化技術委員會應統一規劃系統整合，配套制訂與農產品、食品安全相關的貯藏運輸技術、市場管理技術標準，完善食品質量安全市場準入制度；配套制訂生產基地環境管理，農業和食品加工業生產資料管理，農產品、食品生產管理、貯藏運輸管理、市場管理等一系列管理標準，使食品安全監管工作標準化。

3加強農產品、食品監管體制外的前置監管

3.1明確對農產品、食品生產基地環境的監管

3.1.1明確環境監管部門及其責任農產品、食品生產基地環境是農產品、食品安全的基礎，是農產品、食品生產的前置條件，現處于食品監管體制之外。一般環境監管是環保部門的責任，所有環境檢測工作一直都由環保實施，收費、檢測、出具檢測報告，作為生產環境認證的根據，但對食品安全卻不承擔任何責任。應把對環境的監管納入食品安全管理體制，進一步明確環保部門責任。建議建立食用農產品生產許可制度，確保生產基地環境質量符合相關質量安全農產品、食品生產基地環境質量要求，否則就不能投入質量安全農產品和食品生產。根據土壤、水有毒有害物質和農藥殘留情況，空氣質量情況，制定農業生產種類布局和加工企業布局。有毒有害物質和農藥殘留超標的區域禁止生產食用農產品。根據土壤、水、空氣質量狀況，公布可申報無公害農產品、綠色食品、有機產品生產基地的區域范圍，制定質量安全農產品生產基地的發展規劃。對質量可以恢復的土地，制定計劃，落實措施，實現環境質量好轉；承擔實時監控責任，防止環境污染和質量退化。

3.1.2明確環境監管責任制和追溯制度制定質量安全農產品、食品生產基地環境監管責任制，根據相關環境檢測規程、環境監管規程和農產品、食品生產環境要求強制性國家標準，履行對生產環境監管的職責。制訂環境質量安全事故責任追溯制度，同時追溯生產經營者和相關監管人員的行政責任或法律責任[5-6]。

3.2明確對農業生產資料的監管

3.2.1明確農業生產資料生產企業和市場的監管責任生產資料生產和市場原本由工商部門監管，但農業和食品加工業生產資料監管內容有特殊性，必須根據農業和食品加工業生產資料監管的特殊性，進一步明確工商部門或食品藥品監督部門對農業和食品加工業生產資料監管的責任。對農業和食品行業生產資料生產企業的審批和生產監管，生產的品種、產品的質量必須執行農產品、食品生產化學品使用強制性國家標準，不得生產標準以外的產品；負責對農業和食品行業生產資料市場的監管，整頓、建立農業和食品行業生產資料專業市場，只能經營強制性國家標準準許使用的、質量符合標準的農產品、食品生產資料，非農產品、食品生產資料不得進入農業和食品行業生產資料專業市場。同時明確農業部門和食品監督部門對農產品、食品生產企業的監管責任，不得從非農業和食品行業生產資料專業市場購買生產資料。

3.2.2明確農業生產資料監管責任制和追溯制度制定農產品、食品生產資料監管責任制，根據相關生產企業和市場監管規程，農產品、食品生產監管規程，工商部門、農業部門、食品監督部門明確監管職責，強化監管合作，分別履行對農產品、食品生產資料生產、市場環節，以及農產品、食品生產環節的監管職責，實現“無縫隙對接”。制定農產品、食品生產資料質量安全事故責任追溯制度，同時追溯生產經營者和相關監管人員的行政責任或法律責任。

4明確農產品、食品生產過程的監管

在建立生產經營者成為食品安全第一責任人有效機制的基礎上，進一步明確農產品生產過程以及食品加工過程和貯運過程的監管措施，把從原料到產品上市前的監管落到實處。

4.1明確農產品生產過程的監管新食品安全監管體制中，已明確監管農產品生產過程、貯藏運輸和“農業投入品質量及使用”是農業部門的職責；但還需要明確從食用農產品基地建設、農業投入品使用、生產過程管理、貯藏運輸管理等從“土地”到“市場（加工廠）前”各個環節的責任，進一步明確與環保、工商、食品監督部門的“無縫隙對接”實施方案，特別注重食用農產品走向市場、加工廠之前的產品質量監測，不符合相關質量安全標準的食用農產品不得離開農業生產領域進入食用農產品市場或加工企業。endprint

4.2明確食品加工過程的監管

新食品安全監管體制中，已明確監管食品加工和食用農產品、食品市場是食品監督部門的職責；但還需要進一步明確“建立讓生產經營者成為食品藥品安全第一責任人的有效機制”，從生產原料質量控制、食品添加劑使用、加工工藝控制、生產管理控制、貯藏運輸管理等各個環節的監管方案，而不是流于形式。特別注重原料、食品添加劑和最終產品的質量檢測，不符合相關質量安全標準的食品不得出廠，確保食品質量安全市場準入制度健康實施。制定農產品、食品安全事故責任追溯制度，同時追溯生產經營者和相關監管人員的行政責任或法律責任。

4.3明確農產品、食品貯運過程監管

貯藏、運輸屬于流通領域，但生產企業和營銷企業都涉及貯藏和運輸。貯藏是時間運動中的運輸，運輸是空間運動中的貯藏；貯藏和運輸過程中都可能發生產品變質或“二次污染”，使符合質量安全標準的產品變成不合格產品。這是食品安全監管體制尚未明確監管責任的領域。應該從對進入流通領域的產品質量監管和對貯藏和運輸技術規程、管理規程監管2個方面明確監管職責，建立真正的“綠色通道”。

4.3.1建立流通領域質量安全檢測制度制定食品質量安全流通制度，食用農產品、食品調運之前必須進行質量安全檢測，符合相關強制性標準指標的，才能起運；運輸過程中必須持有效檢測單位出具的近期質量安全檢驗合格證書。確保進入流通領域的農產品、食品安全質量，為食品質量安全市場準入制度建立一道保障線，也是建立名副其實的“綠色通道”的必要措施，同時也是控制不合格產品運輸，節約能源、減輕城市污染的重要舉措。

4.3.2建立對運輸行業運輸技術和管理的監管體系明確對運輸行業進行農產品、食品質量安全監管的職責。在建立好農產品、食品運輸技術標準和管理標準的前提下，建立食品安全運輸管理體系，提高技術裝備、裝卸質量水平，確保運輸過程中產品不變質，不受到“二次污染”。

4.3.3強化生產和營銷企業貯藏技術和管理的監管食品監督部門應根據相關的貯藏技術標準、貯藏管理標準，強化對生產和營銷企業倉儲設備、貯藏技術和貯藏管理的監管。制定農產品、食品運輸、貯藏質量安全事故責任追溯制度，同時追溯生產經營者和相關監管人員的行政責任或法律責任。

5落實農產品、食品質量安全市場準入制度

2003年中國開始實施食品質量安全市場準入制度，為保證食品的質量安全，具備規定條件的生產者才允許進行生產經營活動、具備規定條件的食品才允許生產銷售的監督制度。這是食品監督部門最基本、最主要的職責。

5.1強化食品質量安全市場準入制度

5.1.1嚴格執行生產許可證制度把執行生產許可證制度落到實處，對食品企業的立項、環境條件、安全狀況、生產條件、技術條件、產品檢驗條件進行實質性審查，增加對食品企業投資者和管理者強制性的培訓和不流于形式的考核，強化企業經營者的質量安全意識、管理水平和社會責任，為建立生產經營者為食品藥品安全第一責任人的有效機制奠定基礎。

5.1.2嚴格執行食品實施強制檢驗制度嚴格實施食品生產企業強制檢驗制度，真正落實對于不具備自檢條件的生產企業強令實行委托檢驗，真正實現未經檢驗或經檢驗不合格的食品不準出廠銷售。 食品監督部門要進行實質性監管，實行定期、不定期結合，對食品生產企業的產品進行抽樣檢驗，從源頭上禁止不合格食品進入市場，是食品安全保障線的首要防線。

5.2加大食品生產經營者的違法責任后果及違法成本

鑒于中國目前食品市場狀況，必須加大食品生產經營者違法責任后果，綜合運用行政處罰、民事賠償、刑事處罰，對不執行食品安全法規、標準的食品生產經營者以經濟、能力、商譽乃至刑律的處罰，增加食品生產經營者的違法成本，使他們在巨大經濟、法律、社會成本的壓力下克制違法、違規的行為。

食品安全監管是一項復雜的系統工程，它需要制訂完善的食品安全法規、標準軟件體系；構建完善的食品安全執法、監管體制；還要有科學檢測手段和檢測標準，建立、完善食品風險分級別評估制度、食品安全責任追溯制度。

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