農村基層組織優化問題研究

井焜　蘆千文

摘 要： 鄉鎮黨委政府、村黨支部、村委會、經濟合作組織是我國農村基層組織的主體，構成了現有的農村民主治理結構，但同時也存在著民主選舉受干擾、組織間關系不清晰、功能發揮不到位等問題。以農戶行為動機為基礎，從激勵機制設計理論出發研究，發現出現問題的原因是現有機制存在著“激勵不兼容”，如激勵村民參與選舉的因素和約束參選者公平競選的因素失靈，激勵村干部不當利用權力的因素增多而權力約束機制失靈，激勵村干部配合鄉鎮黨委政府工作的因素增多而維護農民利益的因素弱化，“村兩委”職能重疊等。因此，農村基層組織優化應從重建村民會議、成立村務工作小組、建立農村公務員、發展農民合作社和加強黨建工作強化核心領導地位五方面入手。

關鍵詞： 農村基層組織； 激勵機制； 農村基層民主； 集體經濟

中圖分類號： D267.2 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）04-0059-08

目前，我國農村地區已經形成了鄉鎮黨委政府、基層黨組織、村民委員會和社會組織為框架的民主治理結構雛形，這一組織架構為保障基層民主，維護社會穩定發揮了關鍵作用。但隨著社會的巨大變遷，這一組織架構在某些地方顯現出與現實的沖突，賄選現象、組織癱瘓、群體性事件等時有發生，使改革顯得十分必要。筆者試圖從激勵機制設計的理論視角出發，研究農村基層存在的問題，以期為改革建言獻策。

一、我國農村基層組織現狀

（一）我國的農村基層組織

我國農村基層組織分為黨政組織、村民自治組織、經濟合作組織和其他社會組織四類。黨政組織是指設在村一級的黨組織和政權組織。在農村地區，一般以行政村為單位設立村黨支部（黨總支、黨委），支部書記和委員均由黨員大會選舉產生。據《2013年中國共產黨黨內統計公報》統計，我國的584172個建制村中，已有99.97%的建制村建立了黨組織。鄉鎮一級政府是農村最基層的政權組織，據《中國統計年鑒（2013）》統計，2012年我國農村共有19881個鎮和13281個鄉。村民自治組織主要指村民委員會，由主任、副主任和委員組成，均由村民直選產生，其性質是群眾性自治組織。根據需要村委會還設有人民調解、治安保衛、公共衛生與計劃生育等委員會，以及婦代會、民兵連等群眾組織。據《中國農業統計資料（2010）》統計，2010年我國村委會的數量為59.47萬。經濟合作組織是近幾年才興起的新型基層組織，包括農民專業合作社、生產協會、產銷協會、合作聯社等，其主體是農民專業合作社，據統計2012年我國農民專業合作社已有68.9萬戶。農民專業合作社的性質是互助性經濟組織。此外，一些慈善、環保、公益等社會組織開始在農村興起，但這些組織與本研究的關系不大，故本文不涉及。

（二）各類農村基層組織職能

1. 黨政組織的職能。鄉鎮政府肩負著轄區內社會管理、公共服務、發展經濟的職能。具體來說，包括以下幾個方面：一是貫徹執行國家的各項方針政策；二是加強社會綜合治理，維護社會穩定；三是營造良好的經濟發展環境，包括投資環境、發展指導、信息服務等；四是提供基本公共服務，如義務教育、計劃生育、衛生文化事業、社會保障等；五是指導和幫助各村級組織做好本職工作。

鄉鎮黨組織的主要職能包括：結合本鄉鎮實際，認真貫徹執行黨的路線方針政策和上級黨組織及本鄉鎮黨員代表大會（黨員大會）的決議；討論決定本鄉鎮經濟建設和社會發展中的重大問題。需由鄉鎮政權機關或集體經濟組織決定的問題，由鄉鎮政權機關或集體經濟組織依照法律和有關規定作出決定；加強鄉鎮黨委自身建設和以黨支部為核心的村級組織建設，加強鄉鎮機關和鄉鎮企業黨的建設；按照干部管理權限，負責對干部的教育、培養、選拔和監督工作。協助管理上級有關部門駐鄉鎮單位的干部；領導本鄉鎮的社會主義民主法制建設和精神文明建設，做好社會治安綜合治理及計劃生育工作。

村黨組織是農村基層組織的領導核心。按照《中國共產黨農村基層組織工作條例》的規定，其職責包括：貫徹執行黨的路線方針政策和上級黨組織及本村黨員大會的決議，做好黨建、黨務工作；討論決定本村經濟建設和社會發展中的重要問題，支持其他村級組織做好本職工作；領導支持村民的依法自治活動；負責村干部和村辦企業管理人員的教育和監督工作；做好本村的精神文明建設、社會治安、計劃生育等工作。

2. 村民自治組織的職能。村民委員會按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，主要負責本村的公共事務和公益事業，調節民間糾紛和協助維持治安，并向政府反映村民的意見、要求。具體而言，可分為經濟發展、公共服務、行政管理三方面。經濟發展職能包括支持和組織村民發展鄉村經濟，管理村民集體所有的土地和其他財產，做好生產服務和協調工作。公共服務職能包括支持集體經濟組織和其他社會組織依法獨立進行活動，維護村民和村集體的合法權益，保護和改善生態環境，開展各種形式的文化教育、科學普及、精神文明建設活動。行政管理職能包括協助鄉鎮黨委政府做好各項工作，執行國家的法律法規和政策，組織實施村民自治章程、村民會議決定（決議），做好計劃生育工作等。

3. 經濟合作組織職能。農民專業合作社是在農村家庭承包經營基礎上，同類農產品的生產經營者或者同類農業生產經營服務的提供者、利用者，自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織，依法登記，取得法人資格；以其成員為主要服務對象，提供農業生產資料的購買，農產品的銷售、加工、運輸、貯藏以及與農業生產經營有關的技術、信息等服務。可見，農民專業合作社的職能在于服務農民、發展農業生產。

（三）農村基層組織運行中出現的問題

1. 民主選舉過程受到干擾。民主選舉是確保基層民主的關鍵環節，但卻受到一些因素的干擾。（1）“賄選”現象普遍發生。村黨支部、村委會擁有村莊的公共權力，掌握著國家惠農政策和發展機會的分配權，這為村干部身份和利益捆綁在一起創造了機會。于是，許多村民為競選成為村干部便紛紛采取“賄選”。（2）派系、宗族勢力干擾選舉。行政村的村民要么由一兩個人口多的大姓和幾個人口少的小姓組成，要么由幾個人口不均衡的自然村組成，受傳統的宗族、派系思想的影響，他們往往形成利益集團，在選舉中干擾選舉過程。（3）基層政府對選舉的干預。在村民選舉時，往往會出現鄉鎮黨委政府指定候選人、操縱選舉的現象，甚至有媒體報出鄉鎮黨委政府無視選舉結果另行任命村干部的行為。民主選舉被干擾的直接后果就是應該擔當責任的人選不上，不應該擔當責任的人被推上臺，嚴重挫敗了村民參與民主選舉的積極性。

2. 基層組織關系界定不清。前面提到各組織的職能時，會發現它們之間大多數職能是重疊的，這就造成了現實中基層組織關系界定不清的問題。（1）村委會“準政府化”，演變成鄉鎮黨委政府的村級機構。按照法律規定，鄉鎮黨委政府負有指導、支持、幫助村民委員會開展工作的責任，但不能干預村民自治范圍內的事項，村民委員會只是有義務協助鄉鎮黨委政府開展工作，二者并沒有隸屬關系。但現實中，二者權責上很難劃清界限，直接導致村民委員會作為準政府組織，二者的關系演變成實際上的上下級關系。如近期河南省周口市在試點“平墳復耕”工作時直接規定，對不帶頭執行的村干部就地免職，這種以行政命令干預村民自治的行為是十分普遍的。（2）“村兩委”（指村共產黨員支部委員會和村民自治委員會，前者簡稱為村黨支部，后者簡稱為村委會）職能重疊，爭權現象普遍發生。按照規定，村黨支部不能干預村委會職責范圍內的事項，但實際上村支部的職能除了負責黨務工作外，其他職能和村委會是重疊的。兩個功能重疊的機構，極容易發生爭奪村莊公共權力的行為，進而導致“村兩委”鬧矛盾的現象發生。（3）經濟合作組織定位不清。近年來，農民專業合作社跨村組織，或者農民專業合作聯社的逐漸發展，使得經濟合作組織超越行政村的界限，其和村兩委的關系很難定位，而法律上的相關條文極其模糊。

3. 基層組織功能發揮不到位。近年來，關于反映村干部“不作為”、“亂作為”、損害村民利益行為的上訪事件逐漸增多，有些地區還出現了三個80%現象：縣級政府80%的信訪來自農村，其中80%反映村干部問題，其中80%反映村干部賄選問題。筆者認為這些現象的出現，主要體現了基層組織功能發揮不到位的問題。（1）農民權益得不到有效維護。近年來，因征地、拆遷引起的利益糾紛甚至群體性事件中，鮮見村委會代表村民利益，為村民爭取利益的；在基層政府和村民利益不一致的地方，村委會多是作為基層政府執行者的身份出現，對上負責，而不是對村民負責。（2）對村集體經濟發展不利。目前，我國有200多萬個村集體經濟組織，其中僅有8000～10000個集體經濟發展水平較高，其余大部分發展水平較弱，不少地區的村集體資產長期閑置，集體經濟已經名存實亡。以華北地區某縣為例，村集體經濟收入為零的占全縣所有村的95%。集體經濟是村級組織運轉經費的主要來源，集體經濟衰亡的直接后果是村級組織自營困難，經費緊張，甚至負債運轉。此外，村集體經濟還發揮著與村民連接的紐帶作用，村民通過村集體經濟獲得經濟收益，村級組織也以此獲得村民的支持。（3）農民專業合作社職能尚未充分發揮。據統計，截至2012年第三季度，我國登記注冊的農民專業合作社達到60余萬個，入社農戶達到4600多萬，占全國總農戶的18.6%。多數村民和多數地區尚未建立經濟合作組織，導致其對接市場的能力薄弱，故其服務農民生產生活，帶動農村經濟發展的作用尚未完全發揮。

總體而言，這種問題的存在體現了我國現有農村治理結構呈現出的“維穩型”特點，不符合當前農村發展所面臨的新形勢。當前，我國新型城鎮化高速推進，城鄉產業轉移趨勢顯現，農村的發展勢頭逐漸增強。為了適應這種形勢需要，農村基層組織必須進行改革，以構建與之相適應的“發展型”鄉村治理結構。因此，對農村基層組織進行優化就成為當務之急，這也顯示了本研究的意義所在。

二、已有研究成果綜述

（一）關于民主選舉問題的研究

關于民主選舉問題，主要是研究選舉受到干擾和干預的原因。黨國英認為賄選、宗族勢力干擾選舉行為的發生是因為村干部并不是無關輕重的“芝麻官”，他們手中掌握的權力“含金量”很大，因而越是經濟發達的地方，人們越有可能追逐權力，賄選也越有可能發生。[1] 同時，他認為存在一些制度弊端使農民低估了選票價值。要解決這些問題，短期的解決方法是嚴格落實《村委會組織法》，保障農民的投票機會，對干擾選舉的行為進行法律界定；長期來看，一要提高農民收入，增加賄選成本；二要縮小村干部的權力，使其權力只限于十分必要的公共事務。對于農民低估選票價值，易被賄選影響投票行為的現象，允春喜將之稱為“政治冷漠”，并認為其原因有“權威崇拜”和“官本位”的傳統觀念，經濟地位低、參與成本高導致的政治參與信心不足，民主參與機制不完善導致的利益表達渠道不暢等因素。[2] 因而發展農村經濟、完善制度建設、培養現代民主觀念、提高農民素質成為解決問題的主要對策。

（二）關于基層組織運行問題的研究

農村各基層組織運行中出現的問題及相應對策建議是學者研究的重點。申靜[3]、肖立輝[4]、李尚浦[5]、于水[6]等分別就某一地區進行實證調研，指出村兩委關系、鄉鎮黨委政府和村委會關系不清晰，村級組織設置和現實沖突較大等問題是阻礙農村民主建設的主要問題。吳揚從鄉村治理的現實定位視角展開研究，認為農民對村民自治的愿望與公共服務的需求日益增加和國家通過基層行政機構對農村社會的強控制治理模式產生沖突，如政府行政權力與村民自治權利的沖突，鄉村債務風險的加劇，人治大于法治的鄉村治理模式等，并認為這是問題產生的原因。[7] 一些學者從研究“村干部”入手尋找問題的原因。如唐曉騰認為，農村社會的利益結構加速分化，鄉鎮黨委政府和農民之間的需求性職能矛盾和制度性職能矛盾，使“村干部”處于一種尷尬的“角色沖突”中，并導致“利我”的角色定位選擇。[8] 再如申靜認為，村干部作為村莊的“監護人”，監護功能因市場的介入而逐漸弱化，因為市場意識一方面增強了村干部的個人意識，另一方面使村民對村干部的依賴減弱，村干部變成了“弱監護人”。監護功能的弱化，一是使無法“上傳”和“下達”，二是使村干部控制社區能力減弱。通過分析進一步指出，村莊自治實際上演變成村干部自治，村干部則變成現代的經濟人。[3]

市場的介入改變了村民在村莊中的經濟地位，影響到鄉村的政治權威。高洪貴認為農村勞動力外出務工改善了村民的經濟地位進而影響村民的民主訴求。[9] 陶振認為，稅費變革、市場化以及農民行動單位的原子化帶來的利益和價值認同資源流失沖擊了基層政權的“公信力”，出現了信任危機隱憂。[10] 這種現象的結果是農村政治權威消退，民間傳統組織化治理權威興起，導致了現在的鄉村治理危機。[11]

許多學者提出了解決問題的對策，不少學者以經驗借鑒的方式提出政策建議。如渠桂萍研究了日本的農村基層組織，提出了以鄉鎮黨委政府為核心增強服務功能；分離行政和經濟職能建立“農協”一類的經濟合作組織；培育社區文化塑造村落精神凝聚力三個政策建議。[12] 項繼權、靳利華等研究了美國、歐盟、印度等國外的農村基層組織，提出了基層組織應因需而設，組織形式要靈活多樣，要根據實際情況進行適應性調整，法律上明確定位等政策建議，同時強調要理順黨政組織、自治組織、經濟組織的關系，黨政和自治組織要實現服務職能的轉變等。[13] [14] 賈金榮、于水等針對“村兩委”關系問題提出了組織重構的政策建議，但具體做法上存在爭議，一些學者堅持“一肩挑”模式，一些學者則堅持強化村委會的自治功能。[15] [16]還有學者提出了在有條件的地區實行村干部職業化、公職化，[17]把經濟合作組織納入鄉村治理結構[6]等建議。蘇南是我國農村發展較為成功的地區，許多學者將其作為經典案例進行研究，總結出“蘇南模式”，認為這一模式極具推廣價值。但胡必亮以“中國十大名村”為例說明中國的村莊發展道路應呈現多樣化特征，相應的農村基層組織也要呈現多樣化特征。一個地方的成功經驗并不能完全照搬到另一個地方。[18]

（三）已有研究成果簡評

縱觀這些研究成果筆者發現，不管是理論研究還是政策建議，大都以一種向村民輸入民主政治的思路進行，這和我國農村地區制度改革是“輸入型”而非“誘致型”是基本相符的。必須清楚，構建完善的鄉村治理結構，只有滿足農民的需求才能成功。同時，制度改革特別是關于組織機構的改革，實質上是激勵機制和約束因素不斷調整的過程，以做到“激勵兼容”。對于農村基層組織改革來說，則是要形成能夠激勵基層組織參與主體做好本職工作的制度環境，而現實中種種問題的存在正是因為這個制度環境“激勵不兼容”。這就有必要找出“激勵不兼容”的原因，再根據這些原因進行制度設計，而鮮有學者從這個視角進行研究。這正是本研究視角、理論、方法及結論的創新之處。

三、相關問題的理論再思考

（一）理論基礎和理論匹配

1. 機制設計和激勵兼容。激勵兼容是機制設計理論的核心概念。該理論的基本內涵是在自由選擇但信息不對稱的情況下，為達到某個目標，需要一套由激勵因子和約束因子組成的機制，使參與主體能夠在各自的約束條件下，謀求自身利益最大化的選擇策略相互作用，實現預期目標。這個過程是“信息不對稱條件下的信息交換和非合作博弈過程”。在信息不對稱條件下，委托人要避免代理人的逆向選擇和道德風險，要通過協議使得代理人在實現自身利益最大化的同時，做出委托人期望的選擇行為。這時，首先需要委托人設計一套激勵機制供代理人選擇，繼而由代理人做出接受還是拒絕的決定，最后代理人根據接受的機制做出行為選擇。這里的機制必須滿足參與約束和激勵兼容約束兩個條件，其核心是做到了激勵兼容。一個激勵兼容的機制，能夠使參與者在謀求自身利益最大化的同時，保證機制設計者預期目標的實現。但事實上，只有在完全信息假設條件下，委托方和代理方才能同時實現利益最大化，而現實是信息不對稱，這就必須放棄最優策略均衡假設，在機制中引入激勵因素和約束因素，最終實現激勵兼容。

2. 激勵兼容和農村基層組織。農村基層組織改革，也是一個激勵兼容機制設計問題。鄉鎮黨委政府、村黨支部、村委會等行為主體，作為代理人，村民和縣級以上政府則是委托方，形成了“委托—代理”關系。這種關系中，鄉鎮黨委政府領導干部、村兩委干部的最大化利益目標是不一樣的。他們在面對當前農村的體制機制提供的激勵因素和約束因素時，各自都處于信息不對稱的位置，做出的理性行為選擇也不一樣，就出現了逆向選擇和道德風險的可能。因此，農村基層組織改革實際上是一個激勵機制設計問題，也需要激勵兼容。

農村治理結構中存在著多個“委托—代理”關系：一是縣級及以上政府將鄉鎮域范圍內的政府工作委托給鄉鎮黨委政府；二是村民將政府職責范圍內的公共服務職能委托給鄉鎮黨委政府；三是村民將村民自治范圍內的事項委托給村兩委；四是鄉鎮黨委政府把村域范圍內的政府工作、公共服務職能委托給村兩委。此外，參與農民專業合作社的農戶把部分生產經營職責委托給專業合作社。

在這些不同的“委托—代理”關系中，行為主體支付函數是不一樣的。比如村民希望有個良好的發展環境，希望鄉鎮黨委政府和村兩委維護自己的合法權益；村兩委干部則希望自己在管理村莊事務過程中獲得最大收益，包括現金、財產、地位、名譽等；鄉鎮干部則希望轄區穩定發展，通過政績獲得晉升機會。這就滿足了激勵機制設計理論應用的第一個條件是各參與主體支付函數不一致，而第二條件信息不對稱顯然也是成立的。在村莊事務管理中，村兩委掌握的信息顯然多于村民和鄉鎮黨委政府，而鄉鎮黨委政府則在鄉鎮事務上處于信息優勢地位。支付函數不一致和信息不對稱，使得代理方可能做出不符合委托方意圖的行為選擇，也就是存在道德風險和逆向選擇問題。如賄選、村干部“亂作為”、鄉鎮黨委政府干預村民選舉等。這是激勵機制設計理論應用的第三個條件。

從激勵機制設計角度重新審視我國農村基層組織存在的問題，可以使原本各組織獨立分散存在的問題納入到一個系統中去，形成一個相互聯系相互依存的整體，這對于設計一套優化方案具有顯著意義，可以避免對不同問題逐個擊破而出現“摁下葫蘆浮起瓢”的現象。

（二）農村基層組織運行問題原因再解讀

引入激勵機制設計理論后，就明白問題的原因在于機制的“激勵不兼容”。這些“激勵不兼容”使得各行為主體做出對自己有利但違背委托方意圖的行為選擇。因而，分析這些因素就會發現問題的真正原因。

1. 民主選舉中的激勵不兼容。民主選舉過程其實是國家將適合村民自主管理的事項交由村民自己處理，而村民通過選舉把自治權交給村委會，簡單地說就是國家委托村民選舉村委會來執行自治權。這里的委托方是國家，代理方是村民（包括參選者），行為主體是選民和參選者，具體事項是民主選舉。這一機制的意圖是希望村民能選出稱職的村委會成員。而現實中普遍存在民主選舉參與程度低，賄選、利益集團干擾、政府干預等影響選舉公平公正的現象，以及“應該擔當責任的人選不上，不應該擔當的人被推上臺”的現象，說明選民和參選者都存在道德風險行為，也即出現了“激勵不兼容”問題。

選民是村莊里有投票資格的村民，他們的投票行為由“社會化小農的行為動機”決定，但受到各種激勵因素的影響。[19] 村民的“政治冷漠”，賄選、宗族勢力干擾選舉現象的盛行，說明村民低估了選票的價值，原有的激勵因素失效。探究這其中的原因，一是因為村民和村莊集體的利益關系“脫鉤”。我國的小農戶處于社會化小農階段，以追求比較收益最大化為目標，其行為選擇均是圍繞著這個目標。[20] 農民的工資性收入（外出務工收入）扮演著最重要的角色。國家統計局公布的報告顯示，2012年外出農民工總量達2.63億，成為農民增收的首選途徑。土地確權頒證以后，農民家庭經營收入，特別是種養收入，被農戶當作自己的分內之事。村集體經濟在多數村莊逐漸消失，逐漸被村民忽視。二是因為村委會成員往往由村莊精英來擔任，一般村民當選的可能性不大。鄉村精英的政治背景好、家族勢力強、經濟地位高，容易結成“權力—利益網”，將一般村民排除在外。兩方面綜合起來，也就使村民覺得公共權力既和自己無關，也遙不可及，村民也就失去了興趣。[21]

村莊中“權力—利益網”的固化，使公共權力成為鄉村精英爭奪的焦點，形成了各種干擾選舉行為的動機。對于參選者而言，不管是賄選還是其他途徑，都需要支付額外成本，這是以期望當選后獲取更多利益為前提的。筆者走訪山東省某村莊遇到一個奇怪現象，村委會主任和鄉鎮民政干部達成利益共識，收取2000～3000元的好處費，便可允許去世老人土葬。村委會主任扮演中間人角色，獲取部分好處。這其實就是參選村委會的預期收益之一。村委會主任還掌握著村集體資產的支配權、村莊土地的分配權、公共工程的管理權，扮演著鄉鎮黨委政府的村級代理人、民意上傳和信息下達的信使，其權利“含金量”很大，可獲取的利益空間巨大。但同時，村干部的權力約束機制尚未建立起來。缺少了權力約束，村干部行為的自由度很大，更容易為自己謀利。

現實中，鄉鎮黨委政府極容易干預選舉。村委會事實上扮演著鄉鎮黨委政府村級代理人的角色，使名義上的自治組織演變成準政府組織。鄉鎮黨委政府需要能配合自己工作的村委會班子，這就有動力干預選舉，甚至更改選舉結果?，F有制度設計恰好提供了這種便利，如村委會成員的工資福利、考核結果等均由鄉鎮黨委政府決定。

綜上可知，原有制度中的激勵村民參與民主選舉的因素失靈，約束參選者干擾選舉、鄉鎮黨委政府干預選舉的因素失靈。這一方面抑制了村民參與民主選舉的積極性，形成“政治冷漠”；另一方面，則使各種擾亂選舉的行為普遍發生。

2. “村兩委”運行中的激勵不兼容。村支部除了黨務工作外，其職能和村委會是重疊的，兩者共同掌握著村莊的公共權力，在“委托—代理”關系中所處的位置是相同的。因此，有必要把村黨組織和村委會放到一起來分析。

“村兩委”運行中出現的種種問題，其實是執行主體做出了有違政策設計者和委托方的行為選擇，即存在“激勵不兼容”。問題的原因在于“村兩委”處于一種“雙重委托—雙重代理”的關系中，導致執行主體追求自身利益最大化的行為選擇。一方面，村民將村莊的公共權力委托給“村兩委”，期望他們管理好村莊事務，為村民服務；另一方面，鄉鎮黨委政府委托“村兩委”，代行政府職權，配合鄉鎮黨委政府工作。在這種雙重的委托代理關系中，存在兩種激勵約束組合方式，決定了兩種行為選擇?！按鍍晌钡某蓡T，是鄉村精英，他們的行為選擇更理性，更趨于自身利益最大化。

鄉村自治的制度設計中，“村兩委”既可以優先分享村莊發展成果，又可以獲得“權力—利益網”帶來的收益，還可以享有權威、名譽等帶來的精神滿足；同時，其公共權力受到制約，如村民有權力彈劾村委會成員，黨員可以彈劾村支部負責人等。理論上而言，“村兩委”既受激勵也受約束，是可以做到激勵兼容的。但現實并不是這樣，就激勵因素而言，村民和“村兩委”的利益脫鉤，“村兩委”對村民的約束力弱化，村干部變成“弱監護人”。這意味著前面提到的第一和第三項激勵因素失靈，只剩下“權力—利益網”帶來的收益，這種收益是權力尋租性質的。此時，掌握了村莊公共權力，就意味著可以憑借權力優勢獲取各種利益。就約束因素而言，村民和黨員有權利彈劾罷免“村兩委”干部，但運行程序成本太高，而鮮有村民使用，彈劾成功的案例更是少之又少。近年來，實行村務公開、成立監督機構等方法，在少數經濟發達的農村地區頗有成果，但在經濟落后的地區要么流于形式，要么成為村莊內部爭奪權力的工具，究其原因莫過于落后地區村民的政治冷漠。綜上可以說鄉村自治的制度設計，在不少地區異化成只有使村干部進入鄉村“權利—利益網”的激勵因素，而缺乏行之有效的權力約束機制。

從委托代理的視角，可以把鄉鎮黨委政府和“村兩委”的關系，理解成鄉鎮黨委政府委托“村兩委”處理政府職權但和村民有關的事項，即代行政府職權。這其中的激勵因素是“村兩委”配合鄉鎮黨委政府工作而帶來的利益：鄉鎮黨委政府根據各村級組織工作配合情況分配公共資源；鄉鎮黨委政府為村干部帶來的各種發展機會；鄉鎮黨委政府掌握著約束“村兩委”干部行為的權力，如任免權（法律上是不存在的，但實際中卻相當普遍）和考評權。村民和鄉鎮黨委政府都可以評價村干部，村民代表著民心，但不能給村干部帶來發展機會（不能晉升）；鄉鎮黨委政府決定著村干部的績效補貼和各種發展機會。以上這種激勵與約束的組合方式決定了“村兩委”不得不作為鄉鎮黨委政府的村級代理人。

在這種雙重的“委托—代理”關系下，“村兩委”面臨著選擇，是作為自治組織還是準政權組織存在。前面的分析實際上已經給出了答案。鄉村自治中，村兩委有利用“權力—利益網”獲取利益的激勵，而受不到有效約束；鄉政村治中，村兩委既有配合鄉鎮黨委政府工作的激勵，也有強有力的約束因素，不得不選擇作為鄉鎮黨委政府的村級代理人。在利益不一致甚至沖突的情況下，“村兩委”會選擇維護鄉鎮黨委政府的利益。如緊挨著“南水北調”東線的一個村莊，村民因不滿征地補償標準和征地補償費用未經村民同意就由鄉鎮黨委政府決定其使用用途，而發生了村民集體阻撓工程施工的群體事件?！按鍍晌痹谑录幚碇羞x擇站在鄉鎮黨委政府這邊，而沒有維護村民的合理權益。近年來農村上訪事件、群體性事件多是因為合法權益被侵害，無處申訴，絕大多數的“村兩委”不作為或站在村民對立面上。這說明被異化的激勵約束組合，既使“村兩委”可以不受約束地利用村莊公共權力，又使“村兩委”選擇作為鄉鎮黨委政府的代理人。

3. 基層組織關系間的激勵不兼容。這里分析的基層組織關系是指鄉鎮黨委政府和“村兩委”的關系，村支部和村委會之間的關系。關于前者已在分析“村兩委”運行中存在激勵不兼容時涉及，故此只分析“村兩委”內部關系的“激勵不兼容”。

“村兩委”關系不協調的主要原因在職能重疊，定位不清。職能重疊是指村黨支部除黨務工作外負擔的工作和村委會一樣。定位不清是指“村兩委”難以對各自的職能進行準確定位，不能分工合理、協調一致。筆者認為這是重復委托代理產生的問題?！按鍍晌痹谖写黻P系中處于同樣的位置，實際上是村民和鄉鎮黨委政府將村莊自治事務和政府職權同時委托給“村兩委”，即重復委托。“村兩委”各自都具有獨立行為能力，面對同樣的激勵約束組合會做出同樣的行為選擇，這就不可避免地出現了行為重復，甚至會出現行為沖突。許多學者的調查結果顯示，有不少比例的村莊存在對公共權力的爭奪。這種重復委托是有違公共產品供給的代理主體單一而明確這一必然要求的。

不少學者注意到了“村兩委”關系不協調這一普遍發生的現象，提出了兩種解決對策：一種是實行村兩委“一肩挑”，即村支部書記同時兼任村委會主任；一種是清晰劃分職能，理順相互關系，從而合作共贏。前者有利于形成單一而明確的代理主體，避免重復委托，但卻不符合村民自治的根本原則。后者卻缺乏現實可操作性，執行中要靠村干部“覺悟”，不符合制度設計的要求。此外，筆者認為，這兩點建議只是對“權力—利益網”中的公共權力進行重新劃分，并沒有改變機制中的“激勵不兼容”。可以說，只是改善了“村兩委”的關系，并不能解決運行中的問題。

四、農村基層組織優化的思路

筆者運用激勵機制設計理論分析我國農村基層組織，發現存在較為嚴重的“激勵不兼容”，導致了種種問題。解決問題的思路就是從制度設計的角度對現有機制中的激勵因素和約束因素進行調整，做到激勵兼容。這包括消除不當激勵、矯正過度激勵、增強弱性激勵，做到激勵與約束對等。

（一）權力回歸——重建村民會議

村莊公共權力如何分配、由何人掌握是對農村基層組織進行改革的關鍵問題。村民利益與村莊集體的脫鉤，造成了村民“政治冷漠”，使得選舉過程易被賄選等因素干擾，這實際上是村民主動放棄權力，是激勵弱化的表現?！按鍍晌蹦軌蛘莆詹皇芗s束的公共權力，獲取“權力—利益網”的收益，既助長了賄選等選舉干擾因素，又容易使村干部不履行應盡職能，這是不當激勵和過度激勵的問題。公共權力在其中扮演著最為核心的角色，有必要對其進行重新分配。公共權力最應該由村民自己掌握，這一方面能激勵村民積極參與村莊公共事務，另一方面則對村干部形成有效的權力約束。村民掌握權力的最有效方式是村民會議，故要重建村民會議以確保權力掌握在村民手中。重建的村民會議與《村民委員會組織法》中的村民會議有所不同：一是每年必須至少召開一次；二是村委會仍然存在，但權力回歸村民；三是附設執行機構，即村務工作小組；四是凡有選舉權的村民都享有知情權、質詢權、監督權、提案權（指村民可以單獨或或者聯名向村民會議提出關于村莊管理、發展等的意見）。這是針對不少村莊村民會議流于形式或名存實亡的現狀，也是為了確保權力真正掌握在村民手里。權力回歸村民，也就打破了“權力—利益網”，解決了因權力錯置而引發的“激勵不兼容”。

（二）機構重置——村務工作小組

機構重置是指村委會職能調整和成立村務工作小組。村民會議掌握實權后，村委會職權被大大壓縮，其職能也應做出調整。職權調整后的村委會，作為村民會議休會期間的代行機構存在，其職能限定在以下幾個方面：做好村民會議的籌備工作；收集村民關于村莊事務的意見；協同村務工作小組制定村莊發展規劃；質詢、監督、審核、評價村務工作小組執行工作情況，并向村民會議報告；協調村際關系；調解村民利益糾紛等。村務工作小組是村民會議決議的執行機構，其職能是完成村民會議交代的任務。村務工作小組成員既可以由民主選舉產生，也可以通過推薦、自薦的方式產生。與村委會不同的是，他們是村莊的工作人員，村民要為其工作支付報酬。村務工作小組的工作范圍應該包括以下幾個方面：一是向村民會議作年度工作報告；二是制定年度工作計劃；三是村莊財務報告，包括上一年度決算和下一年度預算；四是參與制定村莊發展規劃；五是完成村民會議交代的各種事務，包括基礎設施建設與維護、公共衛生、治安保障等。

機構重置后的村委會，是義務性、服務性的，具有象征性的公共權威，而不具有實質的公共權力。這對那些想利用權力謀取自己私利的參選者而言意味著不再具有吸引力，對抱著同樣動機的村干部而言意味著牟取私利機會的消失，這就解決了民主選舉和組織運行中的不當激勵問題。這樣參選者將是年齡較大、責任心強、德高望重、志愿服務村莊的村民。村務工作小組性質是村莊雇傭的工作人員，其成員一般是志愿服務農村、有能力的年輕村民，也可以面向社會招聘志愿者。這種雇傭制解決的是對“村兩委”的弱激勵問題。村務工作小組為獲取報酬而工作，工作好壞決定了獲得報酬的多少，是一種有效的激勵方式。

（三）“政”、“治”分離——設立農村公務員

“政”、“治”分離是指政府職能與村民自治相分離。這種設計是為了解決雙重委托和重復委托產生的激勵不兼容問題，具體思路是鄉鎮黨委政府要把政府職權收回來由政府承擔。可考慮設立“農村公務員”，參考公務員制度建立農村公務員制度。一個行政村配備一到兩名農村公務員，讓其負責統籌鄉鎮黨委政府的村級事務，其待遇、考核、獎懲、晉升等均參照鄉鎮黨委政府公務人員，具體職責包括國家政策的宣傳和執行、鄉鎮黨委政府和自治組織的協調、反映村民意見及負責其他事項。

設立農村公務員，不同于村干部公職化，而是在保持村民自治獨立性的前提下，設立公務人員負責政府職能。其可行性依賴于以下幾方面：一是大量的“大學生村官”工作在農村。據《2012中國大學生村官發展報告》統計，從2008年啟動“一村一名大學生村官”計劃至2011年底，在崗大學生村官數量超過21萬，到2015年數量將達到40萬人，到2020年將達到60萬人，實現一村一名大學生村官的目標。二是農村居民點數量正大量減少，行政村合并進程將加快。據陳錫文在2013年中國農業發展新年論壇上作的《城鄉一體化須先搞清城鎮化到底是什么》講話，從2000年到2010年行政村數量從73萬減到大概59萬，農村居民點數量從330萬減少到270萬。三是我國每年都選派大量的干部駐村幫扶，選調大量的高校畢業生到基層任職工作。筆者以為可以將這些條件綜合考慮，建立農村公務員制度。

（四）政經分離——農民合作社

“農民合作社”是今年中央一號文件首次提出的一個概念，它不僅包括農民專業合作社還包括社區的合作社，如集體經濟組織的合作社以及聯合的合作社，如股份合作社。近年來，我國農村經濟合作組織發展迅速，據統計，截至2012年第三季度，入社農戶達到4600多萬，占全國總農戶的18.6%。農村經濟合作組織已經在農村經濟發展中起到關鍵作用。因而，筆者建議從制度化的角度將其納入到鄉村治理結構中，讓其承擔部分經濟發展職能，以便政經分離。

農民合作社是自愿聯合、民主管理的互助性經濟合作組織，是被國內外的成功經驗證明了的最適合農民發展農業生產、繁榮農村經濟的生產組織方式，其內部的機制設計是符合激勵兼容這一要求的。將農民合作社以制度化的形式納入鄉村治理結構，并不意味著所有農戶都要加入農民合作社，而是農民自己決定是否加入。這也是農村地區市場化的必然要求。

（五）加強黨建——強化黨的核心地位

農村基層黨組織建設的好壞事關我黨在廣大農村地區的執政基礎。在前面的分析中，村黨支部運行過程中同樣出現了嚴重的“激勵不兼容”，造成不少地方的黨支部失去村民的信任，基層黨建陷入尷尬境地。

農村基層黨組織建設的核心問題在于如何增強黨組織的核心領導作用。這包括以下幾個方面：

1. 理順村黨支部和村委會關系。機構重置后的村委會作為村民會議的服務機構，其職能包括在村黨支部的職能范圍內，且村莊的老黨員多為思想覺悟高、責任心強、工作經驗豐富的村民，在村委會選舉中容易當選，因而筆者認為在條件成立的情況下，實行“村兩委”一肩挑。這里的條件就是村民會議表決通過。這就理順了村兩委的關系，形式上確保了村黨組織的領導核心地位。

2. 發展黨員問題。筆者走訪過許多村莊，發現黨員發展“近親繁殖”問題特別嚴重。黨員象征著政治地位，黨員身份在農村青年當中成了稀缺資源，“近親繁殖”問題便越來越嚴重。解決這一問題的辦法在于制定嚴格的黨員發展標準，不僅重視其思想品質，更應重視其能力素質，如發展經濟能力。應優先發展村務工作小組中表現優異者、農民專業合作社理事和骨干、農民企業家、種田能手等。將這些優秀人才吸納進黨組織，有助于樹立村黨支部的實質核心領導地位。

3. 提升黨建活動質量。這包括擴大農村黨組織的工作覆蓋面，加強基層黨組織帶頭人隊伍建設；強化村干部“一定三有”政策，健全村級組織運轉和基本公共服務經費保障機制，提升推動農村發展、服務農民群眾能力，這是維持核心領導地位的基礎。

4. 加強農村黨風廉政建設，強化農村基層干部教育、管理和監督，開展集中查辦和預防涉農惠農領域貪污賄賂等職務犯罪專項工作，堅決查處發生在農民身邊的腐敗問題。

至此，本研究提出了一套完整的農村基層組織優化方案。這一方案還需要幾方面的外部工作配合。一是加速推進鄉鎮黨委政府職能向公共服務職能轉變，精簡機構，裁減冗余人員，部分人員可分流到農村公務員。二是做好行政村整合工作，適當擴大行政村規模，減少行政村數量。這兩點有助于降低農村基層組織改革的成本。三是修訂相關法律法規。有必要對《村民委員會組織法》《農民專業合作社法》《中國共產黨農村基層組織工作條例》等進行修訂。四是繼續推進公務員制度改革，將農村公務員作為國家公務員招錄的主要來源。后兩點主要是為該方案的實行提供外部保障。

五、結語

本研究旨在從激勵兼容這一視角解析農村地區基層組織運行中出現問題的原因，并提出一個改進方案，并不是否定現有的鄉村治理機制。事實上，現有的鄉村治理機制還有很強的生命力，不乏成功典型，如2005年評選出的“十大名村”。我國地域遼闊，各地情況差異很大，并沒有一個治理模式能夠適應全部地區，“十大名村”各自的治理模式也各不相同。這意味著我國農村的治理模式已經從單一性走向多樣性，呈現出多樣化的發展道路。本研究提出的優化方案，也只是基于理論分析提出的一種思路，其有效性還有待實踐的驗證。限于研究者水平，本研究還顯粗略，既需要隨著研究的深入不斷修正，也需要對諸如村務工作小組、農村公務員的相關問題進行更全面的研究。

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[責任編輯、校對：楊栓保]