基于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)視角下的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)問題研究

[摘 要]建立和實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是當(dāng)前和未來一定時(shí)期內(nèi)我國社會(huì)保障制度的發(fā)展方向。本文從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的視角對(duì)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行界定，對(duì)我國當(dāng)前農(nóng)民工養(yǎng)老險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)移對(duì)接問題所產(chǎn)生的內(nèi)外部原因進(jìn)行分析，并提出解決這一問題策略。

[關(guān)鍵詞]統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；農(nóng)民工；養(yǎng)老保險(xiǎn)

一、引言

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)步伐的穩(wěn)步推進(jìn)，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，成為城市現(xiàn)代化建設(shè)的主力軍，農(nóng)民工的社會(huì)保障問題已成各界關(guān)注的焦點(diǎn)。2007年10月胡錦濤總書記在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)強(qiáng)調(diào)指出“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本建立，人人享有基本生活保障”。 2014年2月24日，人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部以人社部發(fā)〔2014〕17號(hào)印發(fā)《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》。然而制度之間依然存在巨大的差別，沒有出臺(tái)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)與居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移對(duì)接細(xì)則，從而造成部分返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的外來工在短期內(nèi)面臨社保關(guān)系無法承續(xù)，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在制度的銜接上存在巨大的問題。因此本文希望在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，對(duì)我國當(dāng)前農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)移對(duì)接問題所產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析，并提出解決思路和當(dāng)前策略，希望可以為我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)有效轉(zhuǎn)移對(duì)接提供一些思考。

二、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)運(yùn)行中存在的問題

（一） 二元戶籍制度依然是障礙

我國長期實(shí)行二元戶籍制度，對(duì)城市和農(nóng)村進(jìn)行雙軌管理，具有城市戶籍的人口享受養(yǎng)老保障權(quán)益，而大批在城市辛勤勞作，戶籍仍在農(nóng)村的農(nóng)民工尚未被社會(huì)完全接納，無法享受與城市居民同等的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。到目前為止，城鎮(zhèn)基本上建立了國家養(yǎng)老保障模式，但與之不同的是，農(nóng)村還是一種家庭保障為主的模式，制度化的養(yǎng)老保障模式只覆蓋極少一部分農(nóng)村人口。目前全國一些城市和地區(qū)通過出臺(tái)新政策和新舉措的方式，試圖打破戶籍壁壘，但更多是屬于取消形式上的戶籍歧視，而對(duì)依附在戶籍上的種種不平等依然沒有實(shí)質(zhì)性改變。不同層次的基于戶籍的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在很大程度上制約了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)問題的解決。

（二）農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)資金有限

當(dāng)前我國采取用人單位和農(nóng)民工共同繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用的模式，其中用人單位承擔(dān)大部分，農(nóng)民工繳納小部分。而需要大量農(nóng)民工的企業(yè)往往都是勞動(dòng)密集型企業(yè)，產(chǎn)品科技含量低，為農(nóng)民工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用一定程度上加大了企業(yè)成本，降低了利潤，使得企業(yè)負(fù)擔(dān)過重。而農(nóng)民工又受其收入低且不穩(wěn)定等因素的制約，根本無暇顧及與他們切身利益相關(guān)的社會(huì)保險(xiǎn)。我國正由傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保障基金運(yùn)行模式轉(zhuǎn)變?yōu)樾屡d的統(tǒng)賬結(jié)合模式。在此過程中歷史舊賬的償付往往導(dǎo)致養(yǎng)老保障資金源頭不充分，這些無疑客觀上制約了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展。

（三）養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)信息系統(tǒng)不統(tǒng)一

《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》出臺(tái)以后，雖然在政策層面上使轉(zhuǎn)續(xù)工作得到了一定的保證，但是在實(shí)際運(yùn)行層面，尤其在技術(shù)層面，仍然面臨社保信息數(shù)據(jù)庫不完善、相應(yīng)的信息管理系統(tǒng)不統(tǒng)一的難題，這種技術(shù)上的障礙造成各地（轉(zhuǎn)入與轉(zhuǎn)出地）的信息不對(duì)稱。其深層原因則是我國的社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)行屬地化管理，各地的養(yǎng)老保險(xiǎn)各自為政，信息系統(tǒng)也自成體系。截至目前，在全國范圍內(nèi)尚未形成統(tǒng)一的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，這就加大了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的難度。多數(shù)農(nóng)民工在轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)的過程中要面臨各種繁瑣程序，加上繳費(fèi)年限不多，導(dǎo)致退保的現(xiàn)象仍然比較普遍。此外，各地建立的農(nóng)民工信息數(shù)據(jù)庫、信息服務(wù)系統(tǒng)、信息管理系統(tǒng)等都不統(tǒng)一，協(xié)調(diào)難度大，給經(jīng)辦機(jī)構(gòu)增加了無形的成本。因此，加快建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)信息庫勢(shì)在必行[1]。

三、進(jìn)一步完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的對(duì)策

（一）要提高農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次并實(shí)施配套改革

農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)，為適應(yīng)這種流動(dòng)性，因此應(yīng)逐步提高統(tǒng)籌層次，將區(qū)縣級(jí)統(tǒng)籌提高到全國統(tǒng)籌。全國統(tǒng)籌的確有助于全國統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場的形成，也有助減少養(yǎng)老保險(xiǎn)由省級(jí)統(tǒng)籌過渡到全國統(tǒng)籌的轉(zhuǎn)制成本，更有助于保障農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。但是目前全國統(tǒng)籌仍有現(xiàn)實(shí)障礙，如農(nóng)民工流入地與流出地之間權(quán)責(zé)劃分不明確、全國統(tǒng)一的管理信息系統(tǒng)建設(shè)滯后、搭便車現(xiàn)象難以避免等問題仍然突出，因此當(dāng)前權(quán)宜之計(jì)仍是提高統(tǒng)籌層次，實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌。此外，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌還要建立完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)配套服務(wù)體系，比如建立以個(gè)人身份證號(hào)碼為基礎(chǔ)的社會(huì)保障卡、加大財(cái)政投入、放松戶籍管制等，以使農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)更加簡便可行。

（二）改革戶籍制度

社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的二元戶籍制度提出了挑戰(zhàn)。我們必須著力推進(jìn)戶籍制度改革，消除身份歧視，促使農(nóng)民工突破戶籍制度壁壘，由“農(nóng)民”身份轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆忻瘛鄙矸荨＞唧w操作辦法可從根本上取消戶籍制度，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)無別和一體化發(fā)展。也可以職業(yè)身份確定戶籍身份，形成只有職業(yè)差別而無身份差別的格局，從而實(shí)現(xiàn)由“農(nóng)民”身份到“市民”身份的徹底變更，將其納入城市養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，讓其平等地享有一切養(yǎng)老保障權(quán)利，從而最終真正融入城市，和城市居民共享改革發(fā)展的成果[2]。

（三）設(shè)立省級(jí)調(diào)劑基金，協(xié)調(diào)地方利益不均衡問題

農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)過程中地方政府的種種“利益博弈”行為，不僅嚴(yán)重阻礙了養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的順利轉(zhuǎn)續(xù)，而且也帶來了一系列的負(fù)面影響。基于這種情況，目前協(xié)調(diào)地方利益的最好辦法是設(shè)立省級(jí)調(diào)劑基金。具體做法：從省級(jí)政府出發(fā)，多方征集意見，制定統(tǒng)一而完善的政策，建立省級(jí)調(diào)劑基金，由各地以自身的財(cái)政力量為基礎(chǔ)，每年在預(yù)算中列支，定期提取，上交至省，由省級(jí)政府統(tǒng)一調(diào)劑使用。同時(shí)，省級(jí)調(diào)劑金應(yīng)實(shí)行收支兩條線管理，做到制度統(tǒng)一、目的明確、運(yùn)行透明，并主動(dòng)接受社會(huì)的監(jiān)督，防止調(diào)劑基金被挪作他用。省級(jí)調(diào)劑金不僅用于彌補(bǔ)各地區(qū)統(tǒng)籌基金的缺口，緩解各地養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付壓力，而且可以協(xié)調(diào)地方政府間的利益不平衡問題，同時(shí)也能夠間接性地減少基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的難度，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力資源的自由流動(dòng)與優(yōu)化配置[3]。

（四）加強(qiáng)全國性的信息平臺(tái)建設(shè)，促進(jìn)轉(zhuǎn)移接續(xù)工作順利進(jìn)行

發(fā)達(dá)國家在社會(huì)保障信息化建設(shè)方面積累了許多成功的經(jīng)驗(yàn)，比如建立標(biāo)準(zhǔn)化的社會(huì)保障資源數(shù)據(jù)庫和統(tǒng)一的信息服務(wù)系統(tǒng)，并實(shí)現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)。如在美國，社會(huì)保障號(hào)碼就是勞動(dòng)者的身份標(biāo)識(shí)，勞動(dòng)者跨地區(qū)流動(dòng)工作時(shí)，只要到當(dāng)?shù)厣绫＝?jīng)辦機(jī)構(gòu)出示社會(huì)保障號(hào)碼并進(jìn)行登記，就可以順利地轉(zhuǎn)入該地區(qū)并享受轉(zhuǎn)入地提供的保險(xiǎn)待遇和各種補(bǔ)貼而不受各種限制。對(duì)于我國而言，目前農(nóng)民工群體的規(guī)模日益龐大，流動(dòng)性日益頻繁，社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系管理復(fù)雜，因此迫切需要加快建立社會(huì)保險(xiǎn)信息數(shù)據(jù)庫，并逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)信息在地市間、省市間，乃至全國范圍的共享。此外，還要將各統(tǒng)籌地區(qū)的信息管理系統(tǒng)通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行連接，形成一個(gè)覆蓋不同統(tǒng)籌地區(qū)的公共信息網(wǎng)絡(luò)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系在不同統(tǒng)籌區(qū)之間的無障礙流動(dòng)。通過統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)化信息管理系統(tǒng)，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系就可以做到隨轉(zhuǎn)移，隨接續(xù)。這樣一來，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系在轉(zhuǎn)續(xù)過程中所面臨的技術(shù)障礙就將逐步得到解決。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系順利轉(zhuǎn)移接續(xù)對(duì)于加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程具有重要的意義?，F(xiàn)行政策在一定程度上保障了農(nóng)民工流動(dòng)就業(yè)時(shí)的養(yǎng)老權(quán)益，但從長期來看，轉(zhuǎn)移接續(xù)仍然存在很多需要改革和完善的地方，一定程度上而言，運(yùn)行中的困境以及潛在的問題仍然是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的絆腳石。通過對(duì)目前轉(zhuǎn)移接續(xù)政策運(yùn)行現(xiàn)狀的深層次分析，逐步提高統(tǒng)籌層次才是破解農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)難題的根本之路，而當(dāng)前應(yīng)通過政策協(xié)調(diào)盡快實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，同時(shí)包括戶籍改革、轉(zhuǎn)續(xù)信息系統(tǒng)建設(shè)等在內(nèi)的配套改革也要同步進(jìn)行，最終實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國一盤棋，讓農(nóng)民工在全國范圍內(nèi)可以自由流動(dòng)，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系順利、無障礙的轉(zhuǎn)移和接續(xù)。

四、結(jié)語

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的背景下，以戶籍性質(zhì)劃分參保對(duì)象的界線逐漸被打破。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題的解決有賴于統(tǒng)籌層次的不斷提高。目前可以通過精算制定公平的養(yǎng)老金待遇方案，發(fā)揮全國社會(huì)保障基金的調(diào)劑作用，推廣社會(huì)保障卡解決轉(zhuǎn)移接續(xù)過程中遇到的障礙。未來隨著統(tǒng)籌層次的不斷提高，可以著手研究基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌方案。保障農(nóng)民工融入任意一項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度當(dāng)中并享受公平待遇，從根本上解決社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題。

參考文獻(xiàn)：

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[2]李珍，王林昌.農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)研究述評(píng)[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2014，（3）：59-62.

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作者簡介：郝迪婧（1983-），女，河南開封人，助教，碩士，從事高校管理學(xué)課程教學(xué)與研究工作，研究方向?yàn)槿肆Y源管理。

基金項(xiàng)目：2014年開封市社科規(guī)劃課題，《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中的政府責(zé)任研究》。