武陵山區扶貧創新

嚴碧華

武陵山區腹地，幽靜山谷之中有個十八洞村，因境內有18個天然溶洞而得名，是湖南省花垣縣的一個貧困村。

一年前，該村又因習近平總書記的到訪而被外界熟知。在十八洞村視察時，習近平對扶貧攻堅作出了“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示。

去年12月18日，中辦、國辦印發了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》。《意見》明確精準扶貧、考核機制創新等多個方面內容。此后一年，圍繞創新扶貧地方開始陸續實踐，由 “大水漫灌” 轉向“精準滴灌”。

精準識別先行

數十年的扶貧開發工作成效顯著，但貧困地區發展滯后問題沒有根本改變，貧困人口生產生活仍然十分困難。

基于這樣一個背景，近年來創新扶貧機制呼聲漸高。中國農業大學人文與發展學院院長李小云就是其中一員，一年前在接受《民生周刊》記者采訪時他強調，扶貧機制創新迫在眉睫。

扶貧工作圍繞貧困人口展開，首當其沖的是要精準識別扶貧對象，真正做到有的放矢。以往貧困戶通常由村干部上報，這樣往往出現貧困戶大多為村干部的親朋好友，真正需要扶持的卻在名單之外。

這次貧困戶識別則完全不一樣。以十八洞村為例，該村需要經過“戶主申請、投票識別、三級會審、公告公示、鄉鎮審核、縣級審批、入戶登記”七道程序。

這個村有6個村民小組，225戶939人，人均耕地0.83畝，2013年人均純收入僅1668元。

因為貧困戶識別是以縣為單位、規模控制。對于十八洞村這樣一個貧困村，如何識別貧困戶，自然并非易事。

2013年11月，花垣縣成立了以縣委書記任組長，縣長任第一副組長，其他相關縣級領導任副組長的十八洞村精準扶貧工作領導小組。從縣里相關部門抽調熟悉農村工作的5名干部，組建縣委駐十八洞村扶貧工作隊，龍秀林擔任扶貧工作隊隊長。

龍秀林對《民生周刊》記者表示，他們駐村后對全村所有農戶的家庭成員情況、聯系方式、收入來源等，進行全面細致的調查摸底，并逐一登記造冊。

在此基礎上，多次召開群眾大會和村支兩委會議，廣泛聽取意見，共同商定適合本村的識別標準及“九個不評”規定，把識別權交給群眾。

3月底，十八洞村在花垣縣率先精準識別出貧困戶136戶542人，占全村總人口的57.7%。

十八洞村之后，整個花垣縣開展了貧困戶識別工作，目前這一工作已經結束。

花垣縣扶貧辦主任麻文權向《民生周刊》記者證實，全縣18個鄉鎮288個村共識別出扶貧對象7萬多人，11月初已將信息錄入了扶貧建檔立卡信息系統。

程序上大同小異，同屬武陵山片區的邵陽縣，采取“戶主申請、村民小組提名、村民代表評議、村委會審查、鄉鎮政府審核、縣扶貧辦復核和縣人民政府審批”的辦法在全縣識別出扶貧對象19.26萬人。

邵陽縣扶貧辦副主任劉成軍向記者確認，10月份已將信息錄入系統。

與邵陽縣接壤的隆回也是國家扶貧開發重點縣，早在4月底，貧困人口識別工作已完成，并于10月26日將完整的數據錄入系統上報。

上述三縣一并錄入的還有貧困村的信息。

10月底，邵陽市扶貧辦副主任肖洪照向《民生周刊》記者詳解了貧困村識別程序，先對貧困人口進行識別，貧困人口除以村里總人口為貧困發生率，貧困發生率達到省里平均值的兩倍以上，就入選為貧困村。“貧困人口不一定在貧困村，但貧困村里肯定有貧困人口，且占比較大。”

在肖洪照的描述中，貧困人口和貧困村的識別及建檔立卡無異于一場“會戰”，時間緊、任務重，且必須確保數據的真實性、準確性和完整性。

“截至10月27日，貧困戶和貧困村識別已經完成，整個邵陽地區11.5萬貧困人口全部實現電子資料上傳。”肖洪照說。

《民生周刊》記者從湖南省扶貧辦獲悉，湖南省先后識別出640萬貧困人口、8000個貧困村。目前湖南省扶貧建檔立卡信息已匯總并報國務院扶貧辦，由后者審核之后再在網上公布。正在構建的扶貧信息網絡系統，年底將實現全國聯網。屆時，只需打開扶貧信息網絡系統，就可知道哪些人屬于貧困人口、因何致貧、需要如何幫扶、幫扶責任人是誰等信息，為政府和社會各界扶貧提供準確依據。

各縣市區對每個貧困村、貧困戶按程序進行了識別和建檔立卡外，還為貧困戶印制了《扶貧手冊》。

記者看到的這份由國務院扶貧辦監制、縣級扶貧辦制發的扶貧手冊，樣式統一，包含家庭情況、幫扶責任人、幫扶措施、幫扶成效等信息欄，非常具體。從制度程面保障每個貧困戶都有幫扶責任人，并督促后者落實幫扶項目。

圍繞貧困戶做文章

貧困戶和貧困村識別出來之后，通過電子信息系統，可以匯總分析及動態管理，所有的扶貧方式也緊緊圍繞貧困戶和貧困村來展開。

按照“資金跟著窮人走、窮人跟著能人走、窮人能人跟著產業走、產業跟著市場走”的思路，改普惠政策為差異化扶持政策，改“給錢給物”、打卡到戶為直接幫扶、委托幫扶和股份合作，鼓勵貧困地區農業企業、農民合作社、家庭農場與貧困農戶建立利益聯結機制。

在十八洞村，扶貧工作隊在詳細掌握每一戶貧困戶的基礎上，結合村里的實際，因地制宜幫助村民選擇脫貧項目。

村民隆興貴選擇了加入村里的金惠隆種植專業合作社，以人力和三畝地入股。“合作社采取理事長以資金入股、社員以人力和土地入股的方式。”龍秀林說，如今包括隆興貴在內發展社員9戶，種植果桑40畝。

據悉，果桑預計3年后進入豐產期，畝產可達3000斤，以每斤12元計算，收入達3.6萬余元，加上每畝桑葉養蠶產值4000元左右，一畝果桑能帶來近4萬元的收入。如此算下來，隆興貴的三畝地產出將達到10萬元以上。

龍秀林表示，目前，十八洞村已建立種植、養殖等專業合作社4個，帶動了193戶農戶入社，拓展了村民增收的渠道。

其中苗繡專業合作社，還引導92名留守婦女開發苗繡，并與吉首的服飾公司簽訂銷售訂單，人均實現月收入1500元左右。

因地制宜的產業扶貧自然讓村民嘗到了甜頭，進而在整個花垣縣展開。

花垣縣按照“一鄉一品、多村一業、連片開發”思路，立足區域特點和資源優勢，分別創建了湘西黃牛、特色水果等五大產業扶貧示范工程，帶動了特色農業的穩步發展。

比如湖南德農牧業，目前已完成在湘西州7縣、市范圍內的布局，現發展家庭農場210戶，合作社21個，整合散戶1125戶，存欄湘西黃牛3萬多頭。

今年1至9月，花垣縣實現農業總產值4.42億元，農民人均純收入達4234元，同比增長4.5%和10%。這樣的數據，對于曾經的礦業大縣來說顯然不易。

作為有19.26萬貧困人口的邵陽縣，在精準識別之后，同樣是產業跟進。

油茶是該縣有500多年種植歷史的傳統產業，但由于缺乏有效引導、有力扶持和有序管理，一直處于原始生產狀態，沒有形成整體優勢和規模效益，發展一波三折。

近年來，邵陽縣把油茶產業作為脫貧致富第一產業來定位。采取的具體措施是，扶貧對象識別后，對有能力在家發展生產的貧困戶，鼓勵種植油茶，經鄉鎮驗收后，除享受油茶產業普惠制政策外，再按低改400元/畝、新造600元/畝、每人不超過1200元的標準進行重點扶持。

目前，已組織全縣1.2萬戶貧困戶累計新造油茶林3.2萬畝，低改1.8萬畝。

據介紹，盛產期后每畝每年油茶產值可達4000元，且具有一次種植、多年受益的特點。

為了產業的健康發展，引導貧困戶種植之外，該縣還培育發展油茶種植大戶，吸納各類資本興辦精煉茶油加工企業，不斷延伸產業鏈。數據顯示，目前該縣年產茶油1.08萬噸，年產值超過10億元。

圍繞貧困戶，隆回縣同樣積極探索產業扶貧幫扶模式，通過實施直接幫扶、委托幫扶、股份合作幫扶等模式，引導扶貧對象參與特色產業開發。

探索金融支持

基于貧困戶而發展的扶貧產業，符合貧困地區的生態定位，但多位縣級扶貧辦主任在受訪時表示，光有扶貧資金支持還遠遠不夠，需要資金接力，尤其是金融機構的參與。

兩年前，全國政協常委田嵐在接受《民生周刊》記者采訪時曾表示，以試點地區的武陵山區為例，基礎建設完善之后，產業扶貧起到了非常重要的作用，使扶貧從“輸血”到“造血”的轉變成為可能。

“但扶持的產業要真正產業化，還有很多要素需要完善，其中金融支持不可或缺。”他強調，農業企業的特性是投資周期長，資金壓力大。

記者調研發現，此前一些貧困地區扶持過的農業項目，因資金短缺，最終項目擱淺或成為半拉子工程，同時流失的還有扶貧資金。

“產業的發展，需有龍頭企業的帶動，而企業的發展自然需要金融機構的支持。”中國扶貧開發協會副會長林嘉騋經常去貧困地區調研，他向《民生周刊》記者表示，有些地方的產業很不錯，但因為深加工沒到位，產業鏈不完整，抗風險能力差，市場稍有風吹草動，即遭遇毀滅性打擊。

此次扶貧機制創新亦明確完善金融服務機制，充分發揮政策性金融的導向作用，支持貧困地區基礎設施建設和主導產業發展。引導和鼓勵商業性金融機構創新金融產品和服務，增加貧困地區信貸投放。在防范風險前提下，加快推動農村合作金融發展，增強農村信用社支農服務功能，規范發展村鎮銀行、小額貸款公司和貧困村資金互助組織。

上述三縣也做出了一些有益的嘗試。

湖南德農牧業采取政府引導，“扶貧對象+龍頭企業+合作社+銀行+科技+市場+保險”的模式。截至目前，信用聯社服務三農信貸支持資金6820萬元，農行信貸支持1300萬元。

邵陽縣在財政十分困難的情況下，整合財政、扶貧、退耕還林后續產業等各類涉農資金5000萬元，強力推進油茶產業發展。同時，為爭取銀信部門的大力支持，縣金融部門為油茶產業發展提供半年至一年或一年以上的貸款，縣財政分別按第一年貸款總量的1%、第二年增量2%的標準進行獎勵。

采訪中，多位縣級扶貧辦負責人也表示，盡管文件明確了要完善金融服務機制，但目前金融機構介入層面還很淺，核心還是農業企業缺乏抵押物。

湖南德農牧業就有過這樣的困惑。按照目前的市場行情，每戶養10頭湘西黃牛，年收入過10萬。但因要做強湘西黃牛產業，需延伸產業鏈，投入巨大，公司一已之力遠遠不夠。再者，農戶投入生產能力有限，雖然知道養殖湘西黃牛收益頗豐，但絕大部分農民因為缺少本金難以成行。