寧夏：一個國營農場的頭號難題

鄭旭 崔靖芳

“你說憑啥？憑我們農場有土地證！在我們的地盤上開發肯定不行！”

“10年前平羅縣就給我們把證辦了，你們農場說停就停啦？”

此番對話發生在今年10月最后一天的上午，對話者是寧夏回族自治區國營前進農場副場長康建寧與石嘴山市米高農業綜合開發有限公司的一位高管。

來言去語間，兩個西北漢子互敬了一支煙。

前進農場是寧夏農墾所屬的14個國營農林牧場之一，其機關駐地位于石嘴山市平羅縣姚伏鎮。如果把耕地、濕地、未利用土地（荒地）全部加在一起，這個農場擁有28萬余畝土地，且全部為國有。

米高公司成立于2011年5月，法定代表、董事長均為平羅當地人米少榮。作為一家民營企業，該公司主營農業綜合開發、種植等。

米少榮認為，公司成立之前他便擁有3000余畝土地的承包權且“名正言順”，康建寧卻駁斥稱這些土地“來路不正”，實際權屬應為前進農場。

灰飛煙滅，舌戰繼續......

意外出現的仇家

舌戰僅是雙方爭奪地權的戰術之一。這對于前進農場來說，“能防止他們公司繼續擴大開墾作業的面積”，而對于米高公司而言，“只想證明公司是一心一意謀發展的，就要以德服人以理取勝”。

然而，就在幾年以前，雙方還奉行以武力解決問題。

“那次前進農場組織了200多人來阻止我們作業，個個都穿著迷彩服，還拿著家伙。”米少榮說，米高公司隨后也組織了約100人前去應戰。

對此說法，康建寧并不避諱，“派去的都是農場的職工。為什么去？因為地是我們國營農場的。國營農場的地又是誰的？那是國家的！國家的地能讓他們說占就占啦？那要我們干什么？”

米高公司把來者阻擋在平西公路上。在燃煤價格居高不下的當時，這條通往平羅縣礦區的公路被兩支“隊伍”堵得水泄不通。直到平羅縣警方聞訊到場，雙方才各自離去。

此次沖突讓彼此的矛盾公開化，但讓人難以理解的是，雙方為何因一片荒地而結仇？

時間要追溯到2010年。

那年7月，寧夏回族自治區黨委、政府為依法加強寧夏農墾土地的規范化管理，提高國有土地利用效率，作出了《關于整頓和加強農墾土地管理的決定》（下稱《決定》）。

查閱當年的新聞資料不難發現，《決定》形成的背景，是由于在很長一個時期內，寧夏農墾系統土地對外承包經營管理中，存在非法買賣、私自發包轉租、少包多占和擅自改變土地用途、私搭濫建等違法違規行為，嚴重影響了農墾事業健康快速發展。

為此，《決定》要求寧夏農墾系統依法清收對外違法違規承包的土地，發揮農墾國有土地資源優勢，力爭在2011年基本完成清收工作任務。

作為前進農場的資深管理者，康建寧記得，寧夏農墾針對土地發包亂像也曾多次組織集中治理和清查清收行動，但鑒于情況的復雜性，每次行動的預期效果都不明顯。

“2010年的形勢就大不一樣了，畢竟《決定》是自治區作出的，加上自治區國土資源廳在2009年給前進農場換發了國土使用證，這讓我們在做清收工作時很有底氣。”康建寧說。

事實正如康建寧所說，在接下來的清收工作中，前進農場在地方土管部門的配合下，通過協商或司法途徑完成了多宗土地的權屬確認。

“本以為這項工作做完后，我們農場就不會再遇上土地權屬糾紛這樣的難題了，誰能想到老米（米少榮）在那里搞上開發了！”

2011年春天，前進農場的職工向康建寧報告，平羅縣一個叫米少榮的老板成立了一家專門做農業開發的公司，目前這家公司已經把農業機具拉進農場地里了。

隨后，康建寧多次“照會”米少榮，聲明土地權屬關系。

“當時，康副場長說這片地是前進農場的，說我們是違法開發。我真的很奇怪，這片地我都承包了10年了，而且還有政府發的土地證，咋就是你前進農場的呢？”米少榮反問。

米少榮的不解并未得到康建寧的理解，而康健寧的強勢也招來米少榮的反感。

接下來的日子里，米高公司與前進農場造起了一道玻璃門。門前，雙方視而不見，聽而不聞；門后，兩者各行其是，各自為戰。

“總之，只要我們一開工，前進農場就會派人來人施壓。”米少榮說。

尷尬的現代農業夢

事實上，《民生周刊》記者實地探訪發現，米高公司用以平整土地的大馬力拖拉機已被前進農場叫停。

“不用機械作業，這么多地怎么打理？”文章開篇提到的米高公司那位高管稱，公司與前進農場存有爭議的土地有3000多畝，而且官方認可范圍是平羅縣包蘭鐵路以東和平西公路以西、金色河南北兩側。

他告訴《民生周刊》記者，米高公司發展的并非勞動密集性的傳統農業，而是機械化程度很高的現代農業。

“我是農民出身，雖然也做過其他產業，但發展現代農業是我的一個夢。”米少榮說。

年近50歲的米少榮在家族中排行最小，頭腦靈活的他從上世紀80年代起便自主創業，靠煤運起家，此后曾投資餐飲、娛樂、酒店等行業。

上世紀90年代末期的亞洲金融危機后，米少榮意識到雞蛋不能放在一個籃子里，因此想到投資現代農業。

按照他的說法，2000年前后，他與同鄉孫某等人合作承包了4450畝國有荒地、林地。其中3000畝得到了平羅縣林業局以及當時的平羅縣大西鎮人民政府確認批復，并頒發了土地使用證。

此后很長一段時間里，由于合伙人出現資金及技術的問題，米少榮只是對所承包的林地部分進行了管理，擬開發用于農業種植的荒地只是做了零星的開墾。

隨著中央惠農政策的陸續出臺，2008年，合伙人將名下的承包經營權轉讓給米少榮。經過近3年的籌備，2011年米少榮注冊成立了米高公司。

“根據土壤的特點，我們首選的作物是水稻，但如果達到預期的畝產效益，就必須對地片進行平整和改良。”

令米少榮多少有些尷尬的是，身邊的朋友以及常年的生意伙伴都知道，他即將在承包土地上創造一次輝煌，可前進農場偏偏以權屬問題為由，干擾公司的經營活動。

“如果這片地真是前進農場的，一開始為何不站出來主張權利？”

對于米少榮的質疑，康建寧在接受《民生周刊》記者采訪時也作了正面回應。

他解釋，如果從土地權屬的歷史沿襲上看，不僅米高公司占用的土地，而且平羅縣之前很多國有土地都是農墾系統的。

寧夏農墾事業管理局一位不愿具名的人士也間接印證了康建寧的說法。

他告訴《民生周刊》記者，與全國很多墾區創建的歷史背景相似，1950年，寧夏墾區成立，其前身是中國人民解放軍農業建設第一師。長期以來，寧夏農墾在保證糧食等農業產品供給、繁榮地方經濟、維護社會穩定等方面功不可沒。

“掣肘于體制機制等因素，全國各個墾區從上世紀90年代開始陷入發展低谷。就土地管理而言，雖然農墾的土地均為國有土地，但由于習慣了計劃經濟時代的管理和經營模式，導致地方可隨意圈占寧夏農墾系統土地，又沒有人追責，即便打官司也是輸的多贏的少。”這位人士說。

“以前農場以土地清查為由去找地方政府要自己的土地，但地方總說農墾的土地這么多，種不了荒著多浪費了啊，拿出來支持一下地方經濟建設也是好事。”話落此處，康建寧頗為無奈。

盡管如此，康建寧依舊認為，如果米少榮拿到土地后就開發，他們也會和現在一樣去制止，“問題是，這些地在他手里囤了這么多年，直到最近這兩年才開發。”

鎮政府越權審批？

當然，前進農場之所以理直氣壯地叫停米高公司開發土地的行為，是因為據他們了解，本屆平羅縣人民政府拒不認可米少榮的拿地行為。

米高公司成立之后，米少榮發現承包經營的地塊內入駐了多家洗煤廠，這些洗煤廠少則占地二三十畝，多則近百畝。2013年，他將幾家洗煤廠告至平羅縣人民法院。

法院調查發現，被侵占土地實際所有權人并非原告方，而結論的依據則是平羅縣國土資源局出具的一份公函。

幾經周折，《民生周刊》記者見到了平羅縣國有資源局分管土地監察執法工作的副局長陳學華。

他對《民生周刊》記者表示，米少榮承包的地塊屬原平羅縣大西灘鎮政府轄區內的國有土地，權屬性質應該是國有，但其目前拿出的卻是集體建設用地使用證。

“土地證書是使用權的法律憑證，需經縣以上人民政府和國土部門共同蓋章生效，但米少榮持有的證照及我們國土局的公章都沒有任何審批手續，就連原始的檔案資料也找不到。”

陳學華指出，雖然米少榮手里的土地使用證上蓋有大西灘鎮政府的公章，但由于平羅縣在2003年進行區劃調整時，已經將該鄉鎮撤并，所印公章目前已難辨真偽。

“即便印章是真的，但根據國家土地管理法和寧夏土地管理條例，鄉鎮一級人民政府一下批出200多公頃（合計3000畝）的地，肯定是越權的。”他解釋。

依此而論，米少榮擁有的土地承包經營權便是無效的。

對此，米少榮頗為不滿。他認為，當年他和合伙人是如數交了土地承包費的，既然大西灘鎮政府沒有審批權，那就應該及時告知承包人。而早在2011年米高公司成立之前，他本人也曾就這塊爭議土地的權屬問題向平羅縣人民政府進行過信訪，沒有任何一個部門撤銷他所持有的土地使用證，也沒有否認他是這塊土地的實際權屬擁有者。

“我們國土局是不能對錯誤的行政行為撤銷的，這個權力在縣政府。”陳學華說。

值得一提的是，雖然平羅縣國土局的態度表面上看對前進農場有利，但在康建寧看來，這種態度說明當地政府沒有擔當意識。

康建寧認為，實際上，本屆平果縣政府的領導知道前進農場和米高公司的矛盾根源在于土地權屬。“他們十分清楚這片土地是我們農場的，那就應該明確告知米少榮本人，而不是一味地給前進農場出難題，讓戰火在我們和米高公司之間燒下去。”

待解的頭號難題

“這樣耗下去對誰都不利。”現在的米少榮正試圖改變自己過往的想法。他告訴《民生周刊》記者，他曾向前進農場提出，不管地屬于誰，至少先保證米高公司農業生產繼續。

“我們也同情老米的處境，但問題的關鍵是目前上面對農場的要求是做到守土有責，把屬于農墾的土地看好。”

康建寧解釋，在2010年《決定》下發前，寧夏回族自治區黨委、政府還于2001年下發了一份《關于加快新時期農墾改革與發展的意見》，當時給出的政策是鼓勵農場職工承包農場土地，讓職工直接面對市場進行生產經營。

“后來發現有的職工拿到地后沒有用于農業生產，而是將其轉手包給一些老板建廠，擅自改變了用途并從中獲利。”康建寧認為，這才是為什么2010年自治區要下發《決定》的一個重要原因。

他透露，從自治區政府到農墾事業管理局，未來會對農場所擁有國有土地的管控越來越嚴格，并通過市場化的手段讓農墾系統的土地迎合產業發展需要。

寧夏農墾事業管理局農業發展部經理陳洪倉在接受《民生周刊》記者采訪時也提到，今后寧夏農墾將嚴格按照墾區土地利用總體規劃，科學管理和使用土地。不僅如此，“通過土地確權注資方式，把墾區土地納入國有資產管理范疇，為土地入市做好準備。”

“所以，不是我們不給老米開這個綠燈，是土地使用門檻越來越高，監督和管理機制也越來越完善。”康建寧說，前進農場領導們壓力很大，因為只要米高公司土地問題不解決，農場土地清理工作就畫不上句號。

“這是我們的頭號難題！”康建寧說。其實，對于他而言，米高公司的問題最好的解決辦法是，由平羅縣人民政府牽頭，召集一次由前進農場和米高公司共同參加的協調會，目的一是以文件形式向米高公司告知爭議土地權屬，二是請第三方評估公司就米高公司多年的投入和損失進行綜合評估，政府負責補償米高公司損失。

“如果平羅縣政府不同意補償，老米還可以向法院提起行政訴訟。”盡管這是一個初步設想，但又一個難題擺在了前進農場面前。

“前進農場不能袖手旁觀，要起訴平羅縣政府的話，我們和前進農場都得是原告才行，畢竟阻擋我們施工的不是政府而是農場。”米少榮向《民生周刊》記者表明態度。

“不是不行，只是......”康建寧沉思片刻說：“農墾系統的改革正在進行，農場的很多社會職能剝離后都要移交給地方政府，比如農場職工的低保，以前是農場承擔，以后就是平羅縣民政局承擔，再比如治安、教育、醫院都會交給平羅縣政府管理。”