國際金融監管體系改革的成就及最新進展

胡再勇

國際金融監管改革取得的成就

歷史上大的金融危機后都會經歷大的金融監管改革，如1929年大蕭條之后的美國《1933年銀行法》、日本1990～2003年銀行危機后推出的《金融再生法》、1974年聯邦德國赫斯塔特銀行和美國富蘭克林銀行倒閉導致巴塞爾協議出臺等。毫不例外，在美國次貸危機及其引爆的全球金融經濟危機后，國際金融監管體系也進行了較大的改革，取得了一些主要成就，主要體現在以下幾個方面。

全球金融監管治理架構改變

本輪次貸危機后國際社會的總結和反思帶來全球金融監管治理架構的改變，主要表現在以下三個方面。

一是G20取代G8成為全球治理的新平臺，這與以中國為首的新興市場經濟國家的長期迅速發展有關，新興和發展中經濟體實際GDP占全球實際GDP的比重接近一半，意味著任何將新興和發展中經濟體排斥在外的治理架構都不可能實現對全球經濟的真正治理，這也是G20取代G8成為全球治理新平臺的最主要原因。二是金融穩定理事會（FSB）取代金融穩定論壇（FSF）成為全球金融監管制度制定和協調的機構，2009年4月倫敦的G20會議決定，將原先由發達國家設立的金融穩定論壇改名為金融穩定理事會，負責全球金融系統性風險評估以及國際監管協調，并將成員擴充至G20全部成員。三是2009年6月，巴塞爾委員會的成員同樣擴充至G20全部成員，并將重要的國際金融中心所在地新加坡和香港也納入成員。金融穩定理事會和巴塞爾銀行委員會的成員擴充至所有G20成員，充分反映了新興和發展中國家金融實力的快速增長，在英國《銀行家》雜志的全球1000家大銀行排名中，發展中經濟體由1990年的222家上升到2010年的412家。

國際銀行業監管達成《巴塞爾協議Ⅲ》

2010年9月12日，巴塞爾委員會的27個成員國和地區的中央銀行代表就加強銀行業監管達成新的《巴塞爾協議Ⅲ》，在資本充足率、流動性監管、桿桿率監管等方面大幅提高了監管力度。

提高資本充足率監管水平。《巴塞爾協議Ⅲ》將資本工具分為一級資本和二級資本，其中一級資本只包括普通股（含留存收益）和永久優先股，規定二級資本只在銀行破產清算條件下用來吸收損失，取消了專門防御市場風險的三級資本，并要求各銀行最遲在2017年底必須達到一級資本的嚴格定義。在新的資本定義下，《巴塞爾協議Ⅲ》大幅提高了資本充足率水平，規定從2015年1月1日起，一級資本充足率的下限從4%提高至6%，核心一級資本充足率水平由2%提高至4.5%，而總資本充足率仍維持8%的水平不變。為在經濟惡化時期吸收銀行的損失，《巴塞爾協議Ⅲ》還建議各國根據具體情況建立資本留存緩沖（Capital Conservation Buffer）、逆周期資本緩沖，并對系統重要性金融機構提出了1%的附加核心一級資本充足率要求。

增加流動性監管指標。《巴塞爾協議Ⅲ》還提出了流動性監管的兩個指標，分別是流動性覆蓋比率（Liquidity Coverage Ratio，LCR）和凈穩定融資比率（Net Stable Funding Ratio，NSFR）。其中，LCR度量標準是銀行優質流動性資產儲備與銀行未來30天的資金流出之比，該指標不能低于100%，LCR度量銀行持有的無變現障礙的優質資產儲備應對短期流動性壓力的能力；NSFR計算標準是銀行可用的穩定資金與業務發展的穩定資金之比，該指標也不能低于100%，NSFR度量銀行在中長期擁有穩定資金來源以匹配流動性壓力的能力。

提出了杠桿率監管指標。次貸危機中，很多銀行達到了資本充足率標準，但仍然破產倒閉，表明單純的資本充足率監管仍然不夠，為有效應對資本監管套利，《巴塞爾協議Ⅲ》提出了杠桿率監管指標，防止銀行過高的杠桿率帶來的系統性風險，杠桿率計算方法是一級資本占總資產的比率，《巴塞爾協議Ⅲ》規定自2013年1月起按照3%的杠桿率標準進行監控。

擴大監管范圍，強化對影子銀行以及場外市場衍生品的監管

次貸危機后，國際金融監管改革的一大變化是擴大監管范圍，強化對影子銀行以及衍生產品的監管。次貸危機前，影子銀行進行大規模的次級貸款發放和融資，承擔了傳統商業銀行的職能，但并沒有受到相應的監管，蘊藏著巨大風險。

首先，影子銀行的自有資金一般很少，杠桿率很高，但影子銀行并沒有受到資本充足率的監管，潛在風險巨大；其次是影子銀行的產品設計很復雜，而且通過場外市場進行交易，信息不對稱必然導致交易對手風險的存在，而場外市場交易信息披露不充分，使得監管機構難以充分了解影子銀行業務的巨大風險。影子銀行和其他金融機構、尤其是常規的商業銀行之間高度關聯，當經濟形勢惡化時，投資者會拋售影子銀行的資產證券化產品，這不但會造成影子銀行的擠提，而且也會極大影響商業銀行的收益，從而導致市場恐慌，流動性衰竭，造成系統性風險。除對影子銀行系統加強監管外，《巴塞爾協議Ⅲ》加強了對場外市場中衍生產品交易的監管，對所有的衍生工具（包括信用衍生產產品）都采用新協議規定的方法計算其風險暴露程度，并納入資本監管框架。

強化對系統重要性金融機構的監管，解決“大而不到”的問題

金融機構“大而不倒”是指金融機構規模過大，以至不能被倒閉，如果倒閉的話，可能會對金融系統和實體經濟產生災難性的影響。金融機構“大而不倒”不但存在道德風險，也縱容了金融機構持有過高的風險暴露而不受到懲罰，是持久以來金融監管不得不面對的一個難題。

強化對系統重要性金融機構的監管主要表現在三個方面，一是提出系統重要性金融機構的判斷標準，即規模、可替代性以及關聯度；二是強化對系統重要性金融機構的資本監管，系統性金融機構需設立附加資本、或有資本（Contingent Capital）、自救債務工具（Bail-in Debt）等來降低自身面臨的系統性風險，并從2016年起開始執行；三是對系統重要性金融機構的綜合性處置措施。

構建宏觀審慎監管框架，強調宏觀審慎監管與微觀審慎監管相結合

宏觀審慎監管是相對于微觀審慎監管而言的，微觀審慎監管的著眼點是金融機構個體，考慮的是金融機構個體的風險；而宏觀審慎監管的著眼點是整個金融系統，考慮的是整體的系統性風險。

危機過后，巴塞爾委員會、金融穩定理事會牽頭構建宏觀審慎的監管框架，主要包括以下幾個方面：一是建立逆周期資本緩沖，以抵御惜貸過快增長導致系統性風險積累情況下的損失，監管標準為0～2.5%，由普通股或其他能完全吸收損失的資本構成；二是建立系統重要性金融機構的識別框架，并對系統重要性金融機構提出了1%的附加核心一級資本充足率要求；三是為降低衍生產品交易透明度低帶來的系統性風險，提高了資本證券化以及交易賬戶的資本金要求，并改革衍生產品交易的結算和信息披露機制，提高透明度；四是構建杠桿率監管框架，單純的資本充足率監管并不足以防范系統性風險的發生，為有效應對資本監管套利，防止銀行過高的杠桿率帶來的系統性風險，《巴塞爾協議Ⅲ》規定自2013年1月起按照3%的杠桿率標準進行監控；五是構建了流動性監管指標，包括流動性覆蓋比率和凈穩定融資比率，以監控金融機構的短期和中長期的流動性，防范流動性不足導致的系統性風險；六是強化情景分析和壓力測試，分析整個行業和整體金融系統在極端情景或受壓情形下的風險大小。

宏觀審慎監管和微觀審慎監管并不是兩種截然對立的監管理念，實際上，兩者是相輔相成的，一方面，微觀審慎監管是宏觀審慎監管的基礎，微觀審慎監管的一些工具，如資本充足率監管、杠桿率監管、損失撥備等，同時也是宏觀審慎監管的重要工具；另一方面，宏觀審慎監管有助于整體金融系統的穩定，同時也有利于微觀審慎監管。在監管實踐中，應將宏觀審慎監管和微觀審慎監管結合起來。

美歐金融監管改革

在國際社會推動全球金融監管改革的大背景下，作為次貸危機發源地的美國以及危機重災地的歐洲都進行了較大的金融監管改革，美國于2010年7月15日通過自“大蕭條”以來最嚴峻的金融監管改革法案《多德-弗蘭克法案》，2010年9月2日，歐盟成員國財政部長通過了《泛歐金融監管改革法案》，構建了一套全新的泛歐金融監管體系。

《多德-弗蘭克法案》核心有三點，一是加強對系統重要性金融機構的監管，破解“大而不能倒”的難題，使金融機構能有效破產或分拆，禁止使用納稅人資金救市；二是建立消費者金融保護局，加強對信用卡、住房貸款等消費者金融產品的監管，防止產品信息披露不全等對消費者產生損害；三是采納沃爾克規則，禁止大型金融機構自營業務，并加強對衍生產品的監管，將場外衍生產品交易納入場內交易，并通過清算中心清算，加強信息披露，禁止銀行之間或銀行與客戶之間的衍生產品交易。

《泛歐金融監管改革法案》主要是從宏觀和微觀兩個層面設立四大監管機構，負責對歐盟整體金融體系的監管。從宏觀層面來看，在歐洲中央銀行下成立由主要成員國中央銀行行長組成的歐洲系統性風險委員會，負責監控歐盟金融市場上的系統性風險，并有權采取緊急措施化解系統性金融風險。從微觀層面來看，新設立銀行管理局、保險管理局和金融交易管理局，總部分別位于倫敦、法蘭克福和巴黎，分別負責對銀行業、保險業以及金融市場交易活動進行監管，并擁有超越成員國監管機構的權利。《泛歐金融監管改革法案》是首部突破國家間界限、跨國的金融監管法案，對G20創建全球金融監管體系或者其他區域性金融監管體系構建將具有借鑒意義。

國際金融監管體系改革的最新進展

總體上來看，國際金融監管體系改革取得很大成就，但仍存在一些問題，主要表現在以下方面：（1）現有監管體系改革過于聚焦于銀行，而對保險、影子銀行等金融體系的其他部分的風險及監管改革重視程度不夠，實際上，保險和影子銀行很有可能是新的系統性風險源。（2）國際社會對加強系統性金融機構監管、解決“大而不倒”問題取得了積極進展，但仍然存在很多障礙需要進一步逾越，一是系統重要性機構的組織結構復雜，其業務范圍很廣，透明度低，難以準確確定其真實風險并進行針對性的資本充足率監管；二是系統重要性金融機構在金融體系中位居核心位置，對金融體系的順利運行起著重要作用，對其處置既涉及到破產后的有序清償問題，還涉及到其他金融機構能否有效替代其在金融體系中的作用問題，一旦處置不當，可能會對金融體系產生巨大沖擊。

國際清算銀行、巴塞爾銀行監管委員會、金融穩定理事會等國際監管機構和各國的監管機構除加強協調，按時完成現有的監管體系改革計劃，保證各國執行一致的監管水平外，針對挑戰，還提出一些的監管改革計劃和倡議。

重新設計央行的金融穩定職能。國際清算銀行總經理海梅·卡魯阿納（Jaime Caruana）認為價格穩定和金融穩定是同一個公共產品的兩個方面，而且都涉及貨幣與信貸，一方不穩定會導致更另一方難穩定，且價格穩定并不足以使得金融穩定。考慮到只有央行才掌握宏觀審慎管理的相關工具和技能，因此，在宏觀審慎管理上，央行應處于核心地位。央行負責宏觀審慎管理，負責金融穩定，是簡單而且最優的解決辦法。在一些國家，如在中國，央行負責貨幣政策，而銀行業監督管理委員會負責對銀行業進行監管。如果由不同機構分別負責價格穩定和金融穩定，則機構之間必須進行充分的溝通和協調，否則會因為政策沖突而削弱效果。一般而言，有幾個政策目標，就需要幾個政策工具，一個政策工具不能同時作用于幾個政策目標，因此，就價格穩定和金融穩定這兩個政策目標而言，需要分配合適的政策工具，這仍處在進一步研究之中。

引入或有可轉債及提高保險監管標準。或有可轉債（Contingent Convertible Bonds， Co-Co Bonds）是一種混合資本債券工具，在特定觸發條件下會轉換為股權，因此，兼具股本資本和債券的雙重屬性。由于或有可轉債能在特定觸發條件下轉換為股權，從而可以在金融機構處于危機的情況下補足資本。在金融機構資本面臨不足時，迅速補充金融機構的資本金，得到很多國家監管機構的推崇，瑞士已正式引入或有可轉債安排，而美國、英國、加拿大等國家則表示出了濃厚的興趣。由于金融機構業務的高度交叉，風險存在高度傳染性，因此，在聚焦于銀行的監管改革之外，還應強化對保險業的監管。國際保險監督官協會（IAIS）和金融穩定委員會（FSB）合作發布系統重要性保險機構的名單并測算其損失吸收能力。同大幅提高銀行的資本監管標準一樣，國際保險監督官協會（IAIS）和金融穩定委員會（FSB）也致力于提高保險業的資本監管標準。

對影子銀行的監管倡議。按照金融穩定理事會（FSB）的定義，影子銀行是指游離于銀行監管體系之外，可能引發系統性風險和監管套利等問題的信用中介體系，包括各類相關機構和業務。影子銀行體系通過期限錯配、流動性轉換、信用轉換和高杠桿這四種經營行為引發系統性金融風險。影子銀行領域的創新非常迅速，需要進行密切的監控，以防止出現新的系統風險源。針對影子銀行的復雜風險，國際清算銀行總經理海梅·卡魯阿納認為除密切監督影子銀行的傳統風險源，即過度杠桿化以及過度的期限/流動性轉換外，還提出了一些監管倡議，包括對證券交易設定最低的折扣以防止順周期性、降低銀行運作的類似貨幣市場基金提供固定凈資產價值的業務比重、降低銀行作為影子銀行信貸和流動性提供者的風險暴露水平。

國際金融監管改革的影響

本輪金融危機導致的國際金融監管體系改革是20世紀30年代后最大的一次，G20取代G8成為國際經濟治理的新平臺、金融穩定理事會（FSB）取代金融穩定論壇（FSF）成為全球金融監管制度制定和協調的機構、《巴塞爾協議Ⅲ》、《多德-弗蘭克法案》、《泛歐金融監管改革法案》等的出臺，必將對國際金融格局以及金融機構產生重大深遠影響。

對國際金融格局的影響

西方金融體系會得到穩固。經過上百年的發展，西方的金融制度具有極強的自我修復能力，能很快從危機中走出，并修復制度中的缺陷。這次也不例外，美國迅速推出了《多德-弗蘭克法案》，而歐洲則推出了《泛歐金融監管改革法案》，對監管中的漏洞和薄弱之處進行彌補和強化，預計西方金融體系會很快得到穩固。憑借領先的經濟金融勢力以及創新能力，在穩固金融體系后，西方經濟會重新復蘇。

發展中國家會加強金融合作。在這次金融危機中，發展中國家的金融體系受損較小，通過這次危機，發展中國家也會學習借鑒一些有益的東西，調整監管策略和金融市場發展思路，新的《巴塞爾協議III》的實施會進一步強化和穩固發展中國家的金融體系。在當前的國際金融監管體系改革中，發展中國家的聲音還比較弱，預計發展中國家會加強在監管、市場、國際機構等領域的金融合作，強化發展中國家的集體聲音。從短期來看，金融體系監管加強會對發展中國家的金融創新產生抑制效應。從長遠來看，穩固金融體系后的發展中國家的金融實力會得到增強，在下一場全球金融危機中會有更好的表現，也會有更多的話語權。

國際金融格局實力對比。這次金融危機并沒有嚴重削弱西方的經濟實力，也沒有動搖西方的經濟金融制度基礎，因此并不足以撼動西方在國際經濟、金融格局的主導地位。從短期來看，西方的金融實力將進一步增強，而發展中國家的金融創新短期會受制于金融管制的強化，因此，短期內西方和發展中國家的金融實力差距會有所擴大，美歐在國際金融格局中仍居主導地位。從長期來看，西方經濟實力相對下降，而新興市場經濟體經濟實力相對上升的長期趨勢并沒有發生變化，經濟是金融的基礎，因此，在長期內，國際金融格局將發生相對變化，西方在國際金融格局中的實力將逐漸下降，而新興市場經濟體的金融實力將相對上升，與其對應的是，西方國家在國際金融事務中的話語權以及支配地位將明顯下降，而新興市場經濟體的話語權將顯著上升。

國際金融市場結構將發生相對變化。國際金融市場結構將發生相對變化主要表現在三個方面：一是產品結構將發生相對變化，場外市場衍生產品的發展將放緩，新的國際監管規則對資產證券化提升資本監管水平，將高風險CDS等產品從商業銀行剝離至特定的子公司，必將導致未來一段時間內這些產品的相對萎縮；二是金融機構結構類型將發生相對變化，次貸危機導致美國五大投行煙消云散，投資銀行、商業銀行力量的此消彼長。沃爾克規則禁止商業銀行將聯邦存款保險的資金投資對沖基金和私募基金，將導致對沖基金、私募基金發展受限。三是對系統重要性金融機構加強監管意味著大型金融機構的發展將受到一定制約，而中小型金融機構的發展將加快。

對國際金融機構的影響

短期內對商業銀行競爭力影響不大，長期內金融機構將以創新應對監管。無論是《巴塞爾協議Ⅲ》、《多德-弗蘭克法案》還是沃爾克規則都規定了一定的過渡期，且對商業銀行衍生產品的剝離僅限于高風險的CDS（Credit Default Swap，信用違約互換）等產品，商業銀行仍可保留傳統的利率、外匯衍生產品，預計短期內對商業銀行競爭力影響不大。為應對合規性和提高競爭力，金融機構在長期內將不得不主動或被動的進行產品和業務創新，這反過來可能又會削弱監管的效率，實際上，監管和創新并不是嚴格對立關系，而是相互促進的關系，監管是創新發展的驅動力，而創新又迫使監管改進。

金融機構高管薪酬透明度將提高，商業銀行業務模式將有所變化。新的監管規則將金融機構高管薪酬納入監管，提高了高管薪酬的透明度。巴塞爾銀行委員會和金融穩定委員會制定高管薪酬的基本原則，如果發現金融機構不合理的高管薪酬設計導致公司對風險的過高追求，監管機構有權要求其進行整改。預計，對高管薪酬進行監管將成為國際化趨勢。新的監管規則對杠桿率的要求以及對資產證券化的更高資本要求，迫使銀行去杠桿化并縮減許多業務活動的規模，尤其在證券化市場上的發起—分銷（Originate to Distribution）商業模式將嚴重萎縮。隨著對影子銀行監管的加強，商業銀行與影子銀行之間的業務模式將會有所變化，業務聯系將會下降。從長期來看，客戶仍依賴金融機構提供全方位的金融服務，但商業銀行則必須從合規性以及成本和收益的角度來權衡現有業務的取舍并開拓新的業務。

本文是外交學院中央高校基本科研業務費專項資金科研創新重大項目“后金融危機時代國際金融格局變化及中國的戰略”（項目編號ZY2012KA03）的階段性成果，也是中央高校基本科研業務費專項資金科研創新重點項目“電子貨幣虛擬貨幣理論前沿問題研究”（項目編號3162013ZYKB04）的階段性成果。

（作者單位：外交學院國際金融研究中心）