論公共機構法人化治理的現實意義

■ 李 昕 副教授（首都師范大學政法學院 北京 100089）

在行政組織體制中，法律的使命在于支撐、影響行政組織的內在規制結構，并運用組織手段來實現行政任務。公共機構是專門實施公共事務的組織。公共機構的法人化是國家對公共事務進行組織與整合的治理手段，是現實公共政策與法律技術相結合的產物，也是系統化的組織體制設計。以公共機構法人化作為一種治理手段是現代行政改革的重要內容，其制度功能在于通過法人化的方式實現公共職能的分散與績效，應對科層制的弊端，豐富、補充現代行政的治理體系。在我國，對事業單位等公共機構實行法人化治理是深化行政改革的現實需要，目的在于實現公共機構由行政化的單位治理模式向自主化的法人治理模式的演變。

公共機構法人化的實質：一種組織手段

組織是達成任務的手段，不同的組織體制體現著不同的治理目標，行政機關是科層體制的基本組織形態，從法律特征而言，法人同行政機關具有本質的區別，法人是意志與責任的主體，意志獨立與行為自主是其核心，而高度隸屬、層級節制是行政機關的特性。公共機構法人化的目的在于強調以人格獨立、行為自主作為公共治理的組織手段，以彌補科層管理體制的弊端。

20世紀80年代初以來，曾被證實為普遍有效的組織模式——科層制受到前所未有的激烈批評。在以專業化、制度化、非人格化為特點的，近乎刻板、僵化的科層體制下，傳統行政機關在人事、會計、審計等方面均受到嚴格的束縛，缺乏彈性與應變能力，無法滿足專業及效率的需求。同時，與科層制機構相伴生的行政權力和公共預算最大化傾向，導致大政府、大公共開支和高行政成本，使得政府行政效率不彰、公共財政不堪重負。在全球化的競爭壓力下，傳統科層體制面臨著功能性與結構性的雙重調整，“去中心化”與“去官僚化”已成為各國行政組織改造的基本方向。其中，日本推行獨立行政法人制度，借鑒英國政署制度中的結果導向評估體系，在管理模式方面引入新公共管理理論，推行公共機構法人化來促進公共服務的績效，以應對科層體制帶來的危機，即將政府職能區分為政策“制定”與“實施”，行政機關負責“制定機能”，而“實施機能”由獨立行政法人承擔，從而將已無必要由行政機關直接從事，亦不宜由民間機構實施，且所涉公權力行使程度較低的業務，從傳統科層體制獨立出去，通過立法明確其目的和業務范圍，授予承擔這些事務的公共機構以獨立的法人資格，以示其與科層制機關的區別，使它們在業務經營、資金運用、人事管理等方面享有充分的自主權，從而松綁現行人事、會計等法令限制，導入市場機制，實施以績效考評為核心的業務目標管理與事后評價制度，在引進企業精神的同時兼顧任務的公共性，通過組織形態和經營管理方式的改變，達到強化成本效益及經營績效，解決傳統科層體制的弊病，并由此掀起了公共機構法人化改造的浪潮。

公共機構法人化的目的在于以分流的方式提升公共服務的效能，提供一種新的執行公共任務途徑，以授權與課責的方式，賦予公共機構高度自主性，并通過正、負誘因加強對于公共機構的控制，實現目標管理與績效評估，適當縮減政府組織規模，解決傳統行政機關職能壅塞的困境，以期創造一個充滿活力、朝氣、挑戰的優質政府組織體制。目前，公共機構法人化的價值已為各國行政組織體制所佐證，對于我國公共行政組織體制的建立與完善而言，公共機構法人化是現行體制所欠缺的，因而也為行政改革所急需。

公共機構定位不明：我國現行法人制度的缺陷

法人制度價值的充分實現，取決于該項制度設計的完善與嚴謹。我國法人制度的初建始于1986年頒布《民法通則》。“對任何法律制度的理解都不能完全脫離該法律制度所為之服務并且對之加以調整的社會的歷史”（巴里·尼古拉斯，2000）。依附于《民法通則》的我國法人制度同樣是一個歷史的范疇，必然體現特定歷史時期的社會生活需求，并為認識的階段性所局限。

20世紀80年代，以政企分離為核心，實現企業的自主經營、自負盈虧為目標的經濟體制改革催生了我國的法人制度。在特殊的時代背景下，我國的法人制度既有打破計劃經濟的特點，同時，又不可避免地帶有計劃經濟的痕跡，并為認識的階段性所局限。這種局限體現為囿于認識的局限，我國法人制度以民事立法為核心，將“法人”僅視為民事主體，以企業法人作為規范的重點，從財產的角度來理解法人及其制度功能，以確認法人的獨立財產和獨立責任為動因，認為公共機構只有在進行民事活動時才構成法人，并未將公法上的權利義務關系與“法人”地位相聯系，忽略了法人概念在行政組織體系的作用，加之，長期以來，法人制度一直屬于民法學界探討的話題，鮮有公法學者涉足，部門法研究之間的壁壘與知識局限更加劇了對公共機構法人地位價值的誤解。這種局限具體體現為對法人的內在屬性，即主體性，理解的不徹底，僅在企業制度上強調法人的自主性與獨立性，并未完全厘清對公共機構的科層管理與法人治理在具體制度上的差異，以至于將具有高度隸屬性的科層制行政機關，與獨立承擔公共職能的公務法人的身份混同，忽視了兩種不同類型的公務組織法律地位上的本質差異，導致法人的定位與分類均存在諸多不妥。一方面，存在泛法人化的現象，具體體現為將以高度隸屬性、科層制為組織特點的行政機關定位為法人，違背了法人所要求的自主性與獨立性，從而使得我國法人制度中，法人的內在屬性與法人的外在組織形式之間存在著邏輯沖突；另一方面，在泛法人化的同時，又存在法人化不足的問題。如事業單位、行業協會等本應獨立于科層制之外的公共機構，應有法人之實之名，但其身份無異于行政機關，并無顯現出其在法律地位上的特殊性。

以事業單位為例，雖然根據我國民法通則的規定，事業單位已經在名稱上轉化為事業法人，成為民事主體的一種類型，但在管理制度上并未實現單位模式向法人治理的轉變，仍然具有濃厚的行政色彩，在機構設置、人員配置、組織管理等方面缺乏應有的自主性與獨立性，由于事業單位法人制度尚未真正建立起來，政府部門與事業單位之間缺乏嚴格的組織界限，現實中，事業單位往往帶有強烈的行政附屬性。長期以來，事業單位套用行政級別，建立科層制組織形式，按行政機關的方式運行，形成了行政化的組織模式與運行方式。這種特有的行政隸屬性，使得事業法人實質上依然是政府行政權力的延伸體和公權力結構中的一個“單位”，即形式上的“法人”身份和實質上的“單位”地位的合二為一，從而形成制度上的沖突與矛盾。這種“單位”和“法人”兩種相左身份的統一是中國轉型時期社會結構調整尚未到位，組織形態改革仍需完善的特殊表現。究其原因在于特定時代下，社會主體分化程度不夠，以及理論界對各類社會組織法律地位、組織性質認識的局限性，即僅僅看出行政機關與事業單位在履行公共職能的具體方式上存在不同，并未上升到不同組織法律地位的差異，因此，也無法超越實踐的局限將這種差異理論化、制度化。

公共機構法人化：我國行政改革現實運作的需要

自1978年以來，我國社會發生了全面而深刻的變化。這場以“市場化”為主導的改革以經濟領域為突破口，進而引發出社會領域的變革，從法律層面而言，我國的社會變革在一定程度上體現為法人制度的引進與逐步落實。在我國，改革打破了傳統政府壟斷“公共職能”的單一模式，新的適應市場需求的行政體制正逐漸建立與完善起來。改革以政企、政事職責分離為核心，明確行政、事業、企業單位各自的社會角色及功能，從而建立起適應市場經濟的組織、功能體系。總結我國社會經歷的這場全面而深刻的變化，有學者將其概括為“權力多極化”過程，并指出：“伴隨著政治領域權力的減弱，經濟領域和社會領域的權力正在逐漸成長，原先那種政治領域壟斷一切的‘單級結構’正在向三個領域分享權力的‘多極結構’轉變，這是1978-1998年之間中國社會結構演變的基本脈絡”（康曉光，1999）。這種多極結構的實質在于將市場與社會從國家桎梏中解放出來，賦予其獨立自主的法律地位，明確其各自的功能、活動的方式與遵循的基本法則。從法律層面而言，我國的社會變革可以概括為由行政化的單位治理模式向自主化的法人治理模式的演變，體現為法人作為一種組織形態與治理模式在實踐中的逐漸落實，這種落實首先表現為以法人理論為核心構建現代企業制度，實現政企分離、自主經營、自負盈虧，肯定企業的獨立法律地位，使其成為獨立自主的生產者。與此同時，針對我國公共服務效率不彰、公共機構法人化不足以及公共性保障制度缺位的現狀，推行公共機構法人化改革，促使事業單位向事業法人的實質轉變，以改善公共服務質量為出發點，將法人治理與公共性保障機制相結合是我國行政體制改革的又一舉措。

回顧改革開放以來行政體制改革，基本目標在于轉變政府職能，即從投資型政府走向公共服務型政府，明確政府的任務在于提供公共服務，改善公共管理，制定公共政策。以此目標為核心，我國行政體制改革的重心集中于組織體制。在這一過程中，如何在保障公共職能履行的同時，改革履行的方式，以解決機構膨脹、績效低下、發展動力不足等弊端，實現從“項目管理”向“規劃管理”、從直接管理向間接管理的轉變，向“寬職能、少機構”的方向發展，成為我國行政改革的重心。以此為目標，我國行政組織體制改革的核心在于改變傳統行政模式，逐漸放棄政府包攬公共服務的格局，體現為對以層級節制為特點的行政組織體制的超越。因此，公共機構法人化治理既是我國體制改革的必然結果，同時也是體制改革的必要手段。

我國傳統的事業單位體制是計劃經濟與高度集權行政管理體制下國家包辦事業、壟斷事業資源的產物。各類事業組織均由政府部門設立，行政機關通過各種權力，運用多種方式直接領導、管理、控制事業單位，使事業單位喪失必要的自主性，依附于行政部門，即所謂的政事不分，表現為政事職責不分、政事權力不分、政事組織不分、政事管理與運行方式不分，體現為行政事業的一體化。因此，政事不分是傳統事業單位體制的癥結所在，在改革中，如何理順政事關系、將事業單位從行政事業一體化中分離開，使事業單位成為獨立的社會實體，依據社會需求與自身特點，相對獨立地面向社會開展服務，成為事業體制改革的首要問題與核心要求，這同時關系到事業單位存在的目的、性質、管理方式等相關問題的解決。目前，在大部制的模式下，以“政事分開”為核心的政府體制改革的主要目標，就是將政府從一個公共服務的直接提供者轉變為組織者，而公共機構法人化治理的核心就在于實現政事分離，通過政府與事業單位之間相互關系的明確界定，盡快建立起完善而有效的事業法人治理結構和自律機制，改變傳統的“行政事業一體化”的組織體制。同時，通過特別的組織規制、目標管理、績效評估制度，保障公共目的的實現，強化績效評鑒，完善治理機制，保障公共服務的提供。因此在轉變政府職能的行政改革背景下，通過公共機構法人化改造我國事業單位，將法人治理結構與公共服務相結合，提高公共服務的效能，具有重要的現實意義。

總之，公共職能的有效履行是行政組織建構與規制的出發點，在全球性的行政改革浪潮中，我國的行政體制改革無論是歸結于內生的需求，還是外在的壓力之下，均無法置身事外。雖然，我國尚處于由計劃經濟體制向市場經濟體制轉型的過程中，具有轉型期特有的屬性與需求，但處于世界性行政改革、政府再造的浪潮中，我國的行政改革必然具有同其他各國行政改革共性之處，需要適應全球性行政改革的共性需求，以績效、授能為核心，實現向多元化治理結構的調整，建立起與社會主義市場經濟相適應的公共管理體制。因此，公共機構法人化不僅為我國理論界所呼吁，更為我國的行政所改革、所踐行，已非絕對意義上的他山之石，而是植根于現實的需要。

1.[英]巴里·尼古拉斯著.黃風譯.羅馬法概論.法律出版社，2000

2.康曉光.權力的轉移.浙江人民出版社，1999