食品安全公益訴訟制度構建設想

■孫 昊 張煒煒（、東南大學成賢學院 南京 0088 、江蘇省人大常委會法工委 南京 0008）

三鹿奶粉事件引發了全社會對食品安全問題的空前關注，直接催生了《食品安全法》的出臺。三鹿奶粉事件中政府積極介入民事賠償工作，免除了受害人的舉證負擔，在短時間內以較低成本使受害人獲得了相對公平、合理的救濟，最大限度地對受害人進行了救濟，可以說是當時能夠采取的較優方式。然而，這種民事賠償方式沒有經過一種中立、權威、公開的司法程序，也缺少由立法程序制定的規則，其正當性和合法性頗受外界質疑。如何探尋建立一種權威、合理、有效的制度，能夠解決食品大規模侵權糾紛，為廣大受害者提供充分的民事救濟，有效防止食品安全問題的再次發生，《食品安全法》并沒給予人們期待的答案，而《民事訴訟法》關于公益訴訟制度的規定，則提供了新的思路。

公益訴訟—制度下的必然選擇

（一）行政手段保護公共利益的弊端

傳統的訴訟理論堅信，民事訴訟法調整的對象僅限于私人利益的民事糾紛，而保護公共利益的任務應當由國家機關依靠行政手段完成，但是面對日益復雜的食品安全問題，受制于有限的監管資源，單純依靠政府監管顯得漏洞百出。在地方保護和權力“尋租”的影響下，甚至出現政府部門與違法人員形成利益共同體，怠于履行職責的現象。例如三鹿集團作為地方上的納稅大戶，地方政府的知情不舉就是消極不作為。面對多樣化的損害情況，用單一的標準賠償，既不符合實事求是的原則，也有濫用權力之嫌。因此，在公共利益受到侵害的情況下，為其提供司法保護和救濟途徑，既是法治現代化的基本要求，更是社會發展的必然要求。

（二）現有訴訟制度下的救濟缺失

由于市場信息不對稱，相對于食品生產、經營者，尤其是大型食品企業，消費者屬于弱勢群體，他們無論在法律還是公共政策的制定與執行過程中，都呈現出一種制度化的失語狀態。當廣大消費者權益受到侵害，尋求司法途徑獲得民事賠償時，現有的訴訟制度顯得救濟乏力。一方面，食品消費者人數眾多，行為分散，訴訟多為“小額多數”，當事人面對高昂的成本、繁瑣的程序以及被告的強勢地位，往往得不償失，索性放棄，成為一種“易腐”的權利（張衛平，2000）；另一方面，即便受害者求助行政機關或者有關組織代為訴訟，受制于原告必須“與本案有直接的利害關系”，法院會以原告不適格為由不予受理。司法實踐中，法院迫于各方壓力往往不愿受理群體性訴訟。此外，現有的民事訴訟制度受理侵權案件，以實際損害的發生為前提，偏重事后救濟而缺乏預防功能，食品侵權事件一旦發生，會對眾多消費者造成難以挽回的損失，事后救濟更像是一種“遲來的正義”。尤其是面對存在未知風險的轉基因食品，以及濫用食品添加劑這類存在潛在風險，但無法證明實際損害的情況，消費者無法表達其對食品安全的訴求。

（三）公益訴訟制度的價值優勢

公益訴訟是指有關組織和個人依據法律的規定，對違反法律而給國家、社會公共利益造成了事實上損害或潛在損害的行為，向法院起訴，由法院追究違法者的法律責任的訴訟活動（徐卉，2009）。公益訴訟中的“公共利益”并非是一種整體上、泛化的公益，而是依據“木桶原理”，在利益和價值多元化且相互沖突的社會轉型期中逐漸形成的弱勢群體——作為“木桶”的短板——在社會中的利益狀況所決定的整個社會的公共利益水平。因此，公益訴訟是以保護弱勢群體的利益，通過司法途徑追求社會公平作為立足點的，食品消費者群體的利益正是公益訴訟所要保護的對象。

從公益訴訟的功能價值來看，首先，公益訴訟為解決食品安全問題提供制度保障。行政救濟并不能阻卻受害者的訴訟維權，公益律師也不會因為制度的缺失而放棄訴訟，公益訴訟恰好為法院提供了解決糾紛的正當程序，將眾多分散的由于同一或者類似的原因造成的損害賠償集中解決，避免了司法資源的浪費和司法不公等問題。其次，公益訴訟有利于實現憲法賦予公民對公共事務的訴訟權利。公益訴訟不僅能夠彌補政府監管的漏洞和偏差，也使法院成為一個公民表達意愿，讓糾紛被公眾感知并得到協商或者和解的場所。對于存在未知風險的食品安全問題，例如轉基因食品的風險，消費者如果認為轉基因食品充斥市場，侵犯了自己的知情權和選擇權甚至生命健康權，就可以通過公益訴訟激發公共辯論，乃至形成公共政策，甚至上升為法律。最后，公益訴訟對食品安全問題具有預防作用。公益訴訟的提起不以實際損害發生為要件，任何組織和個人發現侵害公共利益的行為，均可依法提起訴訟。面對“塑化劑”、“瘦肉精”這類存在危害但未造成實際損害結果的行為，公益訴訟可以預防危害行為的擴大化。

食品安全公益訴訟制度的構建

（一）原告資格的確定

1.法律規定的機關。“機關”概念比較寬泛，類型很多，包括立法機關、人民法院、人民檢察院、行政機關等，因此，需要作目的性限縮解釋，將“機關”解釋為人民檢察院、行政機關（肖建國，2012）。如果“法律規定的機關”僅指法律明確規定可以就某一領域提起公益訴訟的機關或組織，那么公益訴訟在維護食品安全方面作用有限。無論在英美法國家還是在大陸法國家，作為行政機關或司法機關的檢察機關，都具有提起公益訴訟的權利（湯維建，2010）。

行政機關本身就是公共利益的維護者，在監管中具有信息和技術優勢，由其舉證更為便捷、可靠，勝訴幾率更大。盡管反對行政機關提起公益訴訟的理由不絕于耳，但在受益人“缺位”的情況下，由行政機關啟動公益訴訟十分必要。司法實踐中，民政局在流浪漢被撞身亡案中對肇事方提起訴訟的例子可以充分說明這點。隨著機構改革的完成，《食品安全法》勢必修改，可以明確衛生、農業和食藥監部門承擔公益訴訟的職責。當然，為避免行政機關在履行職責中的角色錯位，應當規定行政機關只有在窮盡一切行政管理手段仍無法制止危害公共利益行為的情形下，才能提起公益訴訟。

而檢察機關作為國家的法律監督機關，通過公益訴訟維護公共利益乃是職責所在。近年來，檢察機關在保護環境和國有資產方面積累了大量公益訴訟的實踐經驗，其在收集證據、取證權限以及專業素養方面的優勢明顯，在懲處危害食品安全犯罪的同時可以運用附帶民事訴訟的公訴權提起公益訴訟。考慮到檢察機關作為法律的監督者，應當規定在行政機關怠于行使公益訴訟職能時，檢察機關方可提起公益訴訟。

2.有關組織。民事訴訟法中“有關組織”的提法似乎意味著各種民辦非企業單位和基金會都被納入公益訴訟主體的范疇，若對此不加限制，會存在“濫訴”的風險。事實上，基于組織宗旨，也并非所有組織都適宜充當公益訴訟的原告。然而，如果將“有關組織”嚴格限定為“法律規定的”，那么，依照國務院頒布的條例所成立的數量龐大的社會組織無一適格，更勿論食品安全領域。因此，有關組織應當界定為與起訴事項有一定關聯的組織。隨著《消費者權益保護法》的修改，可以明確消費者協會提起公益訴訟的主體資格。當然，還應擴大“有關組織”的范圍，通過修改《食品安全法》或者司法解釋，將那些依法設立或登記備案的，以維護食品安全、促進食品行業發展為宗旨，成立時間2年以上，并具備一定數量會員、專業人員以及經費保障的組織納入公益訴訟主體范圍。

3.公民。民事訴訟法應將公民作為公益訴訟的主體。食品安全是一種公共安全，任何公民都是食品公共安全利益的享有者和保護者。“私益訴訟是為保護個人私有權利的訴訟，僅特定的人可以提起，公益訴訟是為了保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民均可以提起”（周楠，1996）。公益訴訟制度的重要意義在于鼓勵公民參與到食品安全監管中來，這是法治和憲政的應有之義。有人擔心，允許公民個人提起公益訴訟可能會引發“濫訴”的問題，激化當前法院“案多人少”的矛盾。筆者認為，限制起訴資格并非治本之策，訴訟模式以及審理程序的科學設計才是化解矛盾之道。況且，面對“道德滑坡”和“法律紙面化”，給予憂慮的不應是“濫訴”，而是在這個具有“輕訟”傳統的國度，受制于法律水平和專業技能，會有多少人執著于維護公共利益。現有的公益訴訟很多都是律師提起的，他們會選取一些有社會價值、勝訴率高的案件進行公益訴訟。況且，可以通過設置前置程序，限定公民只有在相關行政機關、檢察機關都不作為時，方可提起公益訴訟，以防止“濫訴”的發生。

（二）案件的受理與管轄

人民法院受理公益訴訟，不應當以“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”的規定為限制，只要存在危害公眾食品安全的行為即應受理。對于存在潛在風險或者未知風險，有可能危害食品安全的行為，公益訴訟應當將其納入受案范圍，發揮公益訴訟的預防功能。法律規定的機關或有關組織提起公益訴訟的，應當承擔必要的訴訟費用；如果公民提起訴訟的，法院應當免收訴訟費用，甚至可以給予法律援助或者引入“勝訴酬金制”。

考慮到食品侵權案件影響范圍大、涉及人數多、社會關注度高且案情較為復雜，原則上一審由被告住所地中級人民法院管轄，這樣既符合“兩便”原則，也利于案件的執行，而對于類似“三鹿奶粉”事件受害人涉及面較廣、標的額巨大，而且影響重大的案件，一審可以由被告住所地高級人民法院管轄。

（三）舉證責任的分配

一般民事訴訟奉行“誰主張，誰舉證”的原則，對法律規定的機關和有關組織可以遵循此原則。但對于公民提起的公益訴訟，考慮其在信息、資金和技術方面的劣勢，舉證難度頗大，可以適用“舉證責任倒置”規則，原告只需要提出食品安全遭受侵害或者可能遭受侵害的初步證據，而由被告承擔舉證責任。

（四）配套機制的設置

1.限制原告處分權。公益訴訟的起訴權是國家和公民賦予的，原告是社會公益的代表，而非權利人，故應當限制其處分權。除非原告因客觀因素不能舉證被告的確侵害了公共利益，或者被告承諾停止侵害并采取補救措施，否則原告不得撤訴或和解。如果原告在一審中敗訴，即便原告放棄上訴，其他適格主體不服一審判決的，有權上訴或申請再審。

2.行為保全措施。針對持續危害食品安全的行為，應采取必要的行為保全措施，防止損害的擴大。但對于存在未知風險，有可能危害食品安全的行為，則不適用。

3.食品安全責任保險。食品企業在市場準入時應當強制繳納食品安全責任保險，一旦食品生產者、經營者因疏忽或過失，造成受害者人身或者財產損失的，原告提起公益訴訟后，由保險公司在約定的限額內先行賠償。還可以通過各類食品行業協會設立醫療賠償基金，委托保險公司代管，用于補充食品安全責任險賠償不足的部分。

4.激勵機制。激勵機制是公益訴訟制度的精髓，提起公益訴訟的公民一旦勝訴，應當給予獎勵，或者分配一定比例的賠償金，提高其積極性。此外，可以引入誤判責任豁免機制，只要原告不存在故意或重大過失，不以惡意貶低食品生產者、經營者的信譽為目的，而僅因監控信息缺陷、監控技術落后以及對食品安全合理性懷疑而導致對食品安全的誤判，就應當豁免責任，以鼓勵原告通過公益訴訟參與監管。

1.張衛平.訴訟的構架與程式：民事訴訟法理分析[M].清華大學出版社，2000

2.徐卉.通向社會正義之路——公益訴訟理性研究[M].法律出版社，2009

3.肖建國.民事公益訴訟制度的具體適用[N].人民法院報，2012-10-10

4.湯維建.論檢察機關提起民事公益訴訟[J].中國司法，2010（1）

5.周楠.羅馬法原理[M].商務印書館，1996