眾說

新型城鎮化要堅持依法改革

張英洪（北京市農村經濟研究中心研究員、法學博士）

城鎮化中的非法治現象突出表現在四方面：城鄉制度分割與不平等，造成農民工問題和“三留守問題”；農村集體產權制度改革滯后，對農民財權保護不力——國務院發展研究中心研究表明，在征地產生的土地增值分配中，投資者拿走40%～50%，政府拿走20%～30%，村級組織留下了25%～30%，村民拿到的補償款僅占5%～10%。

此外，公權力仍未能完全關進制度籠子，侵害群眾利益的事件時有發生；缺乏科學有效的城鄉規劃和制度約束，導致“城市病”和“農村病”并發。

中國城市化的特殊性在于兩個基本的體制前提：農村集體所有制和城鄉二元體制。新型城鎮化要切實保障農民財產權，充分實現農民市民化，必須把加強制度供給作為新型城鎮化的基礎工程，把依法改革創新作為新型城鎮化的基本方式。

要按照國家治理體系現代化要求，加快構建全國城鄉統一、平等、開放的制度體系。特別是全國人大以及地方各級人大機關，要切實改變長期以來的行政化工作方式，在法治中國建設中有所作為不缺位，合法作為不越位。

法治城鎮化要求改變改革方式，走立法改革之路；轉變發展方式，樹立人民權利為導向的發展觀；轉變維穩方式，以保障人民權利實現社會穩定。

城市管理亟需科學立法

向春玲（中央黨校社科部社會制度比較教研室副主任、教授）

農村人口向城市集中，給城市管理帶來新挑戰。

一是政府統攬社會服務和治理，忽視社會自治。事實上，中央在2004年就提出社會管理的新格局是黨委領導、政府指導、單位負責、社會參與。現實卻是社區居委會仍然行政色彩濃厚，村民委員會也仍未真正發揮作用。

二是社會協同不足。民政部最新數據顯示，在有關部門登記在冊的社團組織是56萬個，而沒有登記在冊的有三四百萬個。數量如此之多，我國卻沒有一部《社會組織法》來保護和規范社團組織行為。

三是城市管理缺乏法律支撐。目前我國城鎮常住人口已達7.3億，卻沒有專門的城市管理法，城市管理主體只能借法執法，比如對無證經營行為得借工商部門的法，對隨地吐痰行為要借衛生部門的法。

四是過去維穩的思路有問題，諸如“人民內部矛盾用人民幣解決”，以及“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”，這些現象已成為過去一個時期地方政府的維穩常態。

城鎮化涉及經濟、社會結構和利益格局的調整，其過程中可能發生社會矛盾甚至群體事件。這就需要科學立法，以公共利益最大化為價值取向，完善城鎮化進程中的各項法律；對城鎮化進程中出現的各種矛盾和問題要通過法律方式解決，規范城市管理主體行為，做到有法必依，規范執法。

土地制度改革是城鎮化重點

張云華（國務院發展研究中心農村部研究員）

征地制度改革是城鎮化面臨的大問題。黨的十七屆三中全會就曾提出改革征地制度，但幾年來，公益性和經營性建設用地仍沒有界定清楚，縮小征地范圍，合理設置補償標準，完善被征地農民就業、住房和社會保障等方面工作的進展仍有不足。

要對《土地管理法》的相關條款進行完善，變征地補償以農業產值為依據為以土地市場價值為依據。讓土地漲價既歸公，也歸民，實現土地增值收益在國家、地方政府和農民之間合理分配。

在逐步縮小征地范圍方面，必須界定公益性用地和經營性用地目錄，防止借公益性用地之名拿地之后行經營性用地之實。

建立城鄉統一的建設用地市場必須搞清三個問題：誰是入市主體，如何入市，利益如何分配？

誰是入市主體？從土地產權看，主體應該是擁有土地產權的農村集體經濟組織或村民小組。但這些組織在現實中往往有名無實，甚至沒有機構代碼，并不是獨立的市場行為主體。

集體經營性建設用地如何入市？可行的路徑是用地主體與土地產權主體直接交易，而政府負責三項工作：建立交易平臺和市場，土地利用規劃和用途管制審核，擬定集體建設用地交易的財稅制度并征收稅費。

如何建立土地增值收益分配機制？可行的路徑是建立“稅收+分成”制度，以稅收保障國家和政府利益，以分成平衡各級政府利益、平衡集體和農民利益。

以法治保障農民或產權人的權益

成協中（北京市社會科學院法學所副研究員）

在我看來，城鎮化的主要問題是土地的非農使用，這涉及三個核心問題：一是誰能決定土地使用性質的轉變；二是土地的用途管制；三是程序。

第一，我們的憲法所確立的土地權利主體遠復雜過一些西方國家、個人二元結構，我們常說要賦予農民更多的土地實體權利，具體是什么？需要更多的法學解釋。

其次，我們國家的《土地管理法》雖也確定了用途管理制度，但其核心功能卻沒有發揮出來。我們更強調要保護18億畝耕地紅線。但一個國家的糧食自給率達到何種程度是安全的，這個標準需要隨著土地利用率、市場流動性等因素的變化進行調整。

第三，土地非農使用的程序問題。目前之所以討論土地征收程序正當性比較多，是因為征收是我國目前最核心的土地流轉程序，但是否可以納入一部分協議用地、合作開發呢？

最后，目前學術界關于當下的法制對農民，或對產權人的保護作用的評估是否客觀準確？被征地農民權利的保障以及他們表達訴求的合法合理渠道的保障，這些都是法治工作者要納入思考和實踐范疇的。endprint