國外結構性失業治理借鑒及啟示

李陽　田媛媛　李騰　李瑞

[提要] 隨著中國經濟發展和產業結構調整的加快，我國的就業結構也隨之發生著巨大變動。但由于經濟結構、體制結構變動等原因，勞動力在教育、技能、年齡、性別、知識、地域等方面存在與勞動力需求不一致的狀況，從而造成結構性失業。本文通過借鑒發達國家結構性失業的治理方案，以便為解決我國結構性失業問題提供借鑒。

關鍵詞：結構性失業；雇傭保險制度；二元制教育

項目情況：河北金融學院大學生學業發展指導中心學術項目（項目編號：xs20140009）；河北省人力資源社會保障科研合作課題（編號項目：JRSHZ-2014-01037）；河北省高等學校科學研究項目（編號項目：SZ141213）

中圖分類號：F24 文獻標識碼：A

收錄日期：2014年10月12日

一、中國結構性失業現狀

我國現階段結構性失業在有些行業領域顯得格外突出，產生勞動力供給與需求不匹配的矛盾，再加上我國正處在產業變動頻繁的時期，需要把預防結構性失業作為一項重要工作來抓。

首先，高級技工缺乏而初中級技工過剩。我國城鄉共有1.4億職工，其中技術工人只占一半，在這7，000萬技術工人中，初級技工所占比例高達60%，中級技工比例為35%，高級技工僅占5%的比例。而發達國家的情況正好相反，技術工人中高級技工的比例超過35%，中級技工占50%以上，初級技工只占15%，高級技工人員缺口將持續一段時期。

其次，農村剩余勞動力逐年遞增且平均受教育程度低。據統計，2005～2012年間，我國農村剩余勞動力占農村勞動力人口的比例接近50%，且多年居高不下。我國技術工人中初中以下文化程度的占到近70%，有限的知識儲備限制了他們走向現代化產業部門，從而產生農村剩余勞動力的結構性失業現狀。

最后，高校畢業生供過于求且大部分不能適應經濟體制改革與產業結構調整的時代背景。一方面隨著我國教育制度改革以及高校擴招政策的推行，高校畢業生逐年增長，而與之相反，高校畢業生一次性就業率較低，并且呈現出逐年降低的趨勢；另一方面由于我國高校畢業生自身素質不能滿足時代需求，造成大量高校畢業生失業。

二、日本“雇傭保險制度”經驗與啟示

（一）日本：雇傭保險制度。日本作為發達的市場經濟國家之一，其社會保障制度已經逐漸發展成熟，其中最具有代表性的便是雇傭保險制度，它在日本結構性失業的治理過程中發揮著舉足輕重的作用。日本最早于1947年頒布《失業保險法》，主要為失業人員提供失業后補助及救濟，但隨著市場經濟的發展，日本以從單純地重視失業后救濟轉向提出失業預防的措施。并于1974年制定《雇傭保險法》，以順應產業結構調整的需求，并沿用至今。日本《雇傭保險法》主要分為失業保障和失業預防兩部分。失業保障主要是從善后的角度出發，為失業人員提供一定程度的補助，使其能夠維持基本的生活水平。失業預防主要是從防患的角度來隱形地解決失業問題，從雇主和雇員兩個方向同時預防失業。日本失業保障制度主要分為四個環節：登記失業、統計失業、調查失業以及給付失業。其中，最重要的環節也是最值得我國借鑒的環節是給付失業，包括基本津貼 （在享受津貼期間按照日工資額的一定百分比給付，但被保險人于領取失業津貼期間另有勞動收入時，保險金將會適當減少或者停止支付）、技術學習津貼、寄宿津貼和傷病津貼。

日本失業保障制度的給付條件：（1）投保。一般被保險人失業前1年合計投保6個月以上；短工被保險人失業前2年內投保1年以上；被保險人失業前兩個月內購買失業保險印花稅28天以上。（2）確認失業。失業后須立即到職業介紹所登記，并經其出具《失業認定申報書》確認。（3）等待期。為7天。失業保險金并非每個月自動發放，而是原則上每4個星期要進行一次“認定失業”。

日本失業保障制度的適用范圍：（1）適用單位：只要雇用一名屬于雇用保險制度的勞動者的單位，就屬于雇用保險的適用單位；（2）適用勞動者：被適用單位雇用的勞動者，原則上皆是受保對象，屬于適用勞動者。其中，日本失業保險制度在未改革之前就強制制造、采礦、運輸以及部分服務行業加入失業保險。這就表明日本受失業保障制度保護的群體將逐漸擴大至各領域各階層。日本失業預防制度由自我雇傭和能力開發兩部分組成。一方面該制度強調企業在“保障就業”中的地位和作用，對于某些因經濟事由，如金融危機，不得不縮小規模的企業，政府通過資助企業雇主對多余職工進行轉業培訓或照發工資，爭取企業內部消化，力爭不裁員；另一方面為了從根本上穩定就業，降低失業風險，日本政府對于在企業內部組織雇員舉行職業講習或技術訓練的雇主，政府并設有適當的補助。

（二）對中國的啟示

第一，完善我國失業保險法，進一步細化失業保障給付條件。我國雖然已經對失業保障的給付條件給予三點基本要求，但在執行的過程中因為種種因素未能達到預期目標。如不滿足“按規定參加失業保險，所在單位和本人已按照規定履行繳費義務滿一年的。”沒有權利領取失業保險金。但這一條沒有關系到因不可抗力導致失業的農民與高校的失業保險。

第二，擴大失業保障人員的覆蓋范圍。由于我國正處于經濟高速發展時期，產業結構調整使得我國經濟結構復雜、多變。而我國失業保險的覆蓋范圍僅僅包括城鎮所有企事業單位，而對于區縣以下行政劃分范圍內的中小企業、鄉鎮企業以及農民、自由職業者、學生等的保護尚有欠缺，而這一部分群體也正是我國結構性失業群體中的主力軍。建議擴大失業保障人員的覆蓋范圍以統籌解決我國各領域各階層勞動力失業問題。

第三，針對失業人員進行再就業培訓。一方面企業與用人單位應該對下崗員工信息及數量進行及時上報，為即將下崗的員工再就業創造機會；另一方面我國可以加強職業技能培訓機構與企業、用人單位之間的信息交流與信息互換。形成雙向選擇的模式，形成良性互動。職業培訓機構可以通過了解市場上的人才需求以及失業人員的總量、素質、就業意向，進行相應的培訓制度與模式的調整。

第四，建立在職人員職業培訓制度。隨著我國經濟進步和產業結構的快速調整，中國企業正逐漸由勞動密集型向資本與技術密集型轉變，辦公要求也在慢慢轉向高技術帶動高效率的理念。企業應當為在職員工提供在職培訓的福利及補助，并為在職員工提供職業規劃的引導，讓員工適應企業的轉型，這樣才能凸顯預防失業的價值。

三、德國“雙元制教育”經驗與啟示

德國作為歐元區第一大國，也曾經出現過結構性失業問題，在失業治理方面有很多錯事值得我們去借鑒。德國是一個傳統的制造業國家，對服務業較為輕視。德國曾經出現嚴重的就業結構失調，嚴重阻攔了德國經濟。但是到了2013年，德國的失業率僅有6%，失業率大為降低，主要歸功于“雙元制教育”體制。雙元制教育是以市場需求為導向，以企業為主導，處理勞工所受教育與企業所需職業技能不匹配的問題。因德國的基礎設施完善，大量中小型企業成為實施雙元制的大軍。

德國的雙元制是指青少年既在企業里接受職業技能方面的培訓，又在學校里接受專業理論和基礎文化知識教育。雙元制中的一元是職業學校，另一元是培訓企業。二者相互依存，相輔相成，缺一不可，在整個培訓目標上，合二為一，在具體的培訓過程中，一分為二，呈現出明顯的雙元屬性的特征。學生的結業考試不是由學校而是由相應的行業協會負責，正是因為職業學校和培訓企業的緊密合作，從而保證了職業教育和所培訓學生的質量。這是一種將企業與學校、理論知識與實踐技能緊密結合，以培養高水平的專業技術工人為目標的職業教育制度。雙元制教育制度最大的優勢在于學校所培養的學生正是企業所需要的，實現了人才的培養和市場對人才的需求的有效對接，避免了人才培養的很多誤區，使得理論與實踐得到了統一。

雙元制教育是解決結構性失業的一劑良藥，但中國切忌照搬照抄，應結合中國的國家國情。現代意義上的大學出現在德國，但是德國的大學生人數低于人們的想象，很多德國青年從中學開始就走上了職業教育，提前適應于職業。而中國是一個大學生數量頗多的國家，畢業找不到與自己專業對口的工作。而對企業來說招聘一個沒有經過職業技能培訓的大學生，從入職到適應崗位要求往往需要兩三年的時間，這無疑為企業增加了隱形成本。政府應發揮作用，與企業、求職者配合，達到三方受益的結果。政府應該出面，出臺政策對一些需要高技能人才的企業提供補貼，并結合企業的需要對準員工進行培訓。通過邊就業邊學習，給求職者就業前的職業培訓，不但使求職者更好地適應工作崗位，也為企業節省了隱形成本。起到了共贏結果，也會減少國家的失業率，提高國家競爭力。

四、美國的經驗與啟示

美國結構性失業問題直接源于其多年來進行的經濟結構調整，并在經濟大衰退期間進一步惡化。經濟結構調整，部分行業規模減小或消失導致就業崗位減少。2007年11月到2009年10月，美國失業率上漲了4.9個百分點。在這一上漲中，19%被記入建筑業失業率的增長，19%被記入制造業失業率的增長，13%被記入零售業失業率的增長。隨著金磚四國為代表的新興工業化國家逐步融入世界經濟體系，美國為優化利用全球資源和提高競爭力，加速了低端制造業和低端服務業等業務外移和外包的步伐，加上美國長期以來實行寬松的貨幣政策和鼓勵消費措施，促使來自新興國家物美價廉的產品源源不斷地輸入到美國。而在美國國內，卻缺乏有足夠規模的新興產業來吸收那些被削減下來的工人，結構性失業由此出現。

美國主要通過規范勞動力市場、完善就業體系；轉變教育體系、培養符合市場需求的合格大學生；采取優惠的財政政策和貨幣政策提高就業率，加快產業結構調整，創造更多的就業機會，從而改變結構性失業狀況。為治理結構性失業問題，美國持續施行量化寬松的貨幣政策以刺激經濟，經濟實現強勁增長會給企業、消費者帶來信心，從而增加投資，增加雇傭，刺激消費，擴大需求，經濟也才可能重回良性循環軌道，失業問題才能迎刃而解。稅收優惠也是美國治理失業的一大法寶，一些政府和地方減稅能鼓勵企業再投資，刺激企業招聘，也會給消費者更多的刺激消費。通過稅收減免，鼓勵對受軍事基地關閉、工廠倒閉、大規模裁員影響的社區進行投資等，這些舉措都意在加速美國就業市場和經濟的復蘇勢頭。

從美國的做法不難看出，解決就業問題需要政府采取有效措施加快產業升級，促進經濟平穩發展。只有產業升級和經濟增長才能提供更多的就業機會，失業問題將迎刃而解。變革和完善教育體系，培養真正符合市場需求的大學生，提高大學的勞動技能和市場適應能力。抓好技能培訓工作，提高就業率和再就業率。無論是剛剛走向的崗位的大學生或再就業的勞動力，只有擁有較高符合崗位需求的技能才不會被社會淘汰。加大勞動力市場信息網絡建設，將用人信息最大限度地向社會披露。進一步完善農村勞動力的就業培訓和職業指導制度。繼續完善市、區、街三級就業體系，促進社會保障工作從街道向社區延伸。采取優惠的稅收政策和貨幣政策：（1）采取減免稅政策，減輕企業和員工的負擔；（2）增加財稅支出，建立完善的社會保障制度，如失業保障基金、失業救濟制度。運用法律手段，完善勞動力市場，保證其正常運行。

主要參考文獻：

[1]成學真，王超.我國結構性失業的現狀、原因及對策.經濟縱橫，2005.5.

[2]李文琦.日本失業保險制度的運行及對中國的借鑒.陜西行政學院學報，2010.

[3]楊小飛.論現行日本失業保險法制度.山西大同大學學報（社會科學版），2009.3.